Особенности правового положения отдельных категорий населения.

Как уже отмечалось (см. п. 1 настоящей главы), в структуру населения каждой страны входят различные категории лиц, правовой статус которых имеет отдельные особенности. К числу таких традиционно относят привилегированных иностранцев, беженцев, трудящихся-мигрантов, вынужденных переселенцев. Правовой режим иностранцев, пользующих дипломатическими привилегиями и иммунитетами, будет рассмотрен в соответствующей главе.

Социальные катаклизмы привели к тому, что уже в первой половине прошлого века проблема беженцев оказалась в зоне действия международного права. Сотрудничество государств в данной области преследует такие задачи, как определение правового статуса беженцев, максимальная защита их интересов, а также создание и эффективная деятельность соответствующих координационных органов. Наиболее известными международно-правовыми документами в данной области являются Конвенция о статусе беженцев 1951 года и Протокол, касающийся статуса беженцев 1967 года.

Согласно Конвенции 1951 года, беженцем является лицо, которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может и не желает вернуться в нее вследствие таких опасений. При этом не могут считаться беженцами лица, если они добровольно вновь воспользовались защитой страны своего гражданства, добровольно вернулись в страну своего гражданства, приобрели новое гражданство и пользуются защитой своего нового государства, а также в некоторых других случаях.

Основной смысл Конвенции - обеспечение максимальной защиты прав и свобод беженцев, оказавшихся не по своей воле на территории иностранного государства. Можно сказать, что беженцы находятся под защитой международного права. Конвенция исходит из того, что между беженцем и государством пребывания возникает определенная политико-правовая связь, выражающаяся в совокупности взаимных прав и обязанностей. С одной стороны, Конвенция говорит об общих обязательствах беженца в отношении страны пребывания, которые заключаются в необходимости подчиняться его законам и распоряжениям. С другой стороны, все государства обязаны на основе принципа недискриминации гарантировать беженцам свободу религиозных убеждений, свободу передвижения, имущественные, авторские и промышленные права, право ассоциаций, право обращения в суд и т. д. Кроме того, беженцы вправе заниматься деятельностью, приносящей доход и по возможности пользоваться системой социального обеспечения наравне с гражданами страны пребывания.

Согласно Конвенции, незаконный въезд или незаконное пребывание беженцев на территории договаривающихся государств (в настоящий момент участниками Конвенции являются свыше 150 стран) не должны влечь за собой каких-либо административных взысканий, при условии, что беженцы без промедления сами явятся к властям и предоставят удовлетворительные объяснения своих действий. Кроме того, Конвенция, по общему правилу, запрещает высылать законно проживающих беженцев иначе как по соображениям государственной безопасности и общественного порядка. Особенно недопустимо высылать беженцев в ту страну, где их жизни или свободе угрожает опасность вследствие их расы, религии, гражданства или политических убеждений. Подобные действия государство может предпринять только в случае угрозы своей национальной безопасности или осуждения беженца судом соответствующей страны за совершение особо тяжкого преступления. Наконец, все государства должны, по возможности, облегчать ассимиляцию и натурализацию беженцев путем ускорения соответствующего делопроизводства и уменьшения связанных с натурализацией сборов.

Республика Казахстан присоединилась к Конвенции о статусе беженцев 15 декабря 1998 года.

Практически одновременно с принятием Конвенции о статусе беженцев 1951 года в рамках ООН было учреждено Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН), действующее на основании Устава Управления от 14 декабря 1950 года. Главными задачами данной структуры являются международный контроль за соблюдением правового статуса беженцев и оказание им помощи в рамках гуманитарных миссий ООН. Необходимо иметь в виду, что компетенция УВКБ ООН последовательно расширялась, так как в сферу его деятельности включались все новые и новые категории лиц. В частности, сейчас мандат Верховного комиссара распространяется не только на жертв преследований по политическим мотивам, но и на лиц, пострадавших в ходе вооруженных конфликтов, массовых нарушений прав человека и т. п. Поэтому наряду с термином “беженцы” в доктрине международного права используется термин “лица, нуждающиеся в международной помощи”. Таким образом, компетенция УВКБ ООН в настоящее время шире, чем объект правового регулирования Конвенции 1951 года. Одна из основных форм деятельности Управления - подготовка докладов о положении беженцев компетентным органам ООН. Для этого все государства обязаны предоставлять ему в соответствующей форме любую запрашиваемую информацию и статистические данные. Это правило установлено Протоколом 1967 года, касающимся статуса беженцев (Республика Казахстан участвует с 1998 года).

Международно-правовое регулирование статуса беженцев осуществляется и на региональном уровне. В частности, в рамках СНГ 24 сентября 1994 года было принято Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам, а 11 февраля 1995 года - Протокол к нему; на африканском континенте действует Конвенция по конкретным аспектам проблем беженцев в Африке 1969 года и т. д. Как показывает практика, региональное сотрудничество по вопросам реализации правового статуса беженцев может быть достаточно эффективным, так как в большинстве случаев с проблемой беженцев сталкиваются сопредельные государства одного региона. Например, в Республике Казахстан наибольшее число беженцев - выходцы из Чечни и Таджикистана.

Что касается трудящихся-мигрантов, то в данную категорию населения входят лица, приехавшие в иностранное государства для осуществления временной (в том числе сезонной) трудовой деятельности. В принципе, их правовой статус практически идентичен правовому статусу обычных иностранцев. Вместе с тем, масштабы трудовой миграции в наши дни таковы, что государства заключают соглашения в целях надлежащего регулирования этого процесса. Например, Республика Казахстан является участником следующих договоров: Соглашения об образовании Консультативного Совета по труду, миграции и социальной защите населения государств-участников СНГ от 13 ноября 1992 года, Меморандума о сотрудничестве в области миграции (участники - Казахстан, Кыргызстан и Узбекистан) от 8 июля 1994 года, Договора между Республикой Казахстан и Монголией об урегулировании вопросов добровольного переселения и гражданства лиц, прибывших в Республику Казахстан по трудовым договорам от 2 декабря 1994 года, Соглашения между Правительством Республикой Казахстан и Правительством Монголии о сотрудничестве по вопросам привлечения на работу граждан Монголии и Республики Казахстан по трудовому договору, Соглашения о сотрудничестве между Республикой Казахстан и Международной организацией по миграции от 13 января 1998 года, Соглашения о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией от 6 марта 1998 года,

Смысл указанных документов заключается в установлении системы гарантий против незаконной и бесконтрольной миграции. Трудящиеся-мигранты должны иметь разрешительные документы на занятие соответствующей деятельностью, на них должно распространяться трудовой законодательство страны пребывания. Нередко масштабы трудовой миграции регулируются специальными квотами на ввоз рабочей силы, которые устанавливаются отдельными государствами с учетом своих национальных интересов. Как известно, с проблемой трудовой миграции в той или иной степени сталкиваются все экономически развитые государства, например - государства Западной Европы (Германия, Франция и другие). В то же время трудовая миграция актуальна и для Республики Казахстан, что обусловлено большой разницей в уровне экономического развития Казахстана и других государств региона: Киргизии, Узбекистана, Таджикистана. Одним из самых проблемных вопросов в области трудовой миграции является соблюдение прав трудящихся-мигрантов.

Термин “вынужденные переселенцы” впервые официально был закреплен в Федеральном Законе Российской Федерации “О вынужденных переселенцах” от 19 февраля 1993 года. В сентябре 1993 года в рамках СНГ было принято Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам (Республика Казахстан не участвует), в котором закреплены основные обязанности государств в области обеспечения правового статуса соответствующих лиц. Строго говоря, большой разницы между беженцами и вынужденными переселенцами нет. Специфика последних заключается в том, что вынужденным переселенцем можно стать и в своем государстве, подвергшись насилию или угрозе насилия в месте своего постоянного проживания. Практика показывает, что проблема вынужденных переселенцев характерна для многонациональных федеративных государств с большим количеством неурегулированных политических и социальных проблем.

Отдельные вопросы, касающиеся статуса переселенцев, регламентируются двусторонними соглашениями. Так, 6 июля 1998 года было подписано Соглашение между Правительством Республики Казахстан и Правительством Российской Федерации о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев, а 22 декабря 2003 года был подписан Протокол между Агентством Республики Казахстан по миграции и демографии и Министерством внутренних дел Российской Федерации о порядке реализации данного Соглашения.

В международно-правовой практике иногда использовался термин “перемещенные лица”, к которым относятся лица, принудительно вывезенные (депортированные) из своего государства или из мест постоянного проживания в рамках различных антигуманных действий отдельных государств. Основная цель международного сотрудничества в области защиты прав перемещенных лиц - создание правовых и экономических условий для их беспрепятственного возвращения на родину. Так, Республика Казахстан в 1996 году ратифицировала Соглашение по вопросам, связанным с восстановлением прав депортированных лиц, национальных меньшинств и народов от 9 октября 1992 года. Согласно статье 1 этого Соглашения, стороны обеспечивают депортированным лицам, добровольно возвращающимся в места их проживания на момент депортации, равные с постоянно проживающими там гражданами политические, экономические и социальные права и условия для обустройства. Депортированные лица при возвращении имеют право на беспошлинный ввоз имущества, на пенсионное обеспечение независимо от места назначения пенсии, на сохранение и перевод своих денежных вкладов, размещенных в банковских учреждениях сторон, на освобождение от подоходных налогов на период обустройства и некоторые другие привилегии.