Принципы международного экологического права.

Деятельность и сотрудничество государств в области охраны окружающей среды подчиняются общим принципам международного права: территориальной целостности, суверенного равенства, добросовестного исполнения обязательств, невмешательства во внутренние дела, сотрудничества и т.д. Вместе с тем, развитие данной отрасли права привело к появлению специальных (отраслевых) принципов, которые образуют правовую основу международного права окружающей среды. Как и в других отраслях международного права (таких, как международное морское право, международное гуманитарное право и т.д.), в международном праве окружающей среды нет единого документа, который содержал бы исчерпывающий перечень отраслевых принципов. Поэтому выделение тех или иных положений в качестве принципов достаточно субъективно и может производиться различными школами международного права. Иными словами, система отраслевых принципов международного права окружающей среды – это результат доктринального толкования действующих международных документов и практики их применения. Вместе с тем, анализ международно-правовых институтов не может быть произвольным. В частности, при формулировании системы принципов следует помнить, что между ними существует органическая связь, обусловленная общей стратегией мирового сообщества в области охраны природной среды. Данная система принципов не является чем-то застывшим, так как по мере развития одни фундаментальные положения устаревают, другие, напротив, становятся более актуальными. На сегодняшний день в качестве принципов международно-правовой охраны окружающей среды (международного экологического права) можно выделить следующие.

В первую очередь следует отметить принцип предотвращения трансграничного ущерба окружающей среде, который существенно корректирует современное понимание государственного суверенитета. Аксиома международного права: не все, что происходит на территории какого-либо государства, является его внутренним делом. Одной из международно-правовых обязанностей государств в наши дни является обязанность воздерживаться от любых действий, которые могут повлечь за собой ущерб окружающей среде других государств или районов общего пользования. Данный принцип впервые был сформулирован в Стокгольмской декларации принципов 1972 года и в качестве императивной нормы впоследствии вошёл в целый ряд международных соглашений, например - в Конвенцию о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 года. Принцип предотвращения трансграничного ущерба окружающей среде отражает общую зависимость государств перед лицом экологических проблем. Следует особо подчеркнуть, что под охраной международного права находится не только государственная территория, но и территория, на которую не распространяется суверенитет какого-либо государства. Как практическая реализация, так и толкование рассматриваемого принципа возможны лишь в тесной взаимосвязи с принципами предварительной оценки воздействия на природную среду и оценки трансграничных экологических последствий планируемой деятельности.

Принцип предварительной оценки воздействия на природную среду закреплен, в частности, в Конвенции о биологическом разнообразии 1992 года, в Европейской конвенции 1991 года об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте и в других документах. Данный принцип выполняет ярко выраженную профилактическую функцию. Его содержание заключается в том, что любое государство перед началом определенной деятельности обязано просчитать возможные последствия с точки зрения нанесения трансграничного вреда природной среде. Предварительная оценка может обеспечиваться как проведением экологической экспертизы, так и иными организационно-правовыми мерами. В частности, возможно проведение консультаций с участием всех заинтересованных государств, привлечение международных экспертов и т. д. Согласно статье 14 Конвенции о биологическом разнообразии, стороны должны внедрять соответствующие процедуры, требующие проведения экологической экспертизы проектов, которые могут оказывать существенное неблагоприятное воздействие на биологическое разнообразие. Разумеется, в случае неблагоприятной оценки возможных последствий государство обязано отказаться от соответствующих действий либо внести в них существенные коррективы.

Аналогичную вышеуказанному принципу направленность имеет и принцип оценки трансграничных экологических последствий планируемой деятельности. От предыдущего данный принцип отличается тем, что здесь планируемая деятельность оценивается не только с точки зрения возможного трансграничного ущерба, но и с точки зрения любых экологических последствий. Поэтому указанный принцип выполняет, помимо превентивной, еще и прогностическую функцию. Сама процедура оценки экологического воздействия была разработана в рамках Программы ООН по окружающей среде (ЮНЕП). Соответствующая обязанность государств предусмотрена, в частности, Европейской конвенцией 1991 года об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте. В настоящее время делаются попытки прогнозировать как краткосрочные, так и долгосрочные последствия планируемой деятельности.

Со всеми перечисленными принципами тесно связан принцип обмена информацией об экологической ситуации на национальном и региональном уровнях. Анализ действующей правовой базы (как международной, так и национальной) показывает, что информация экологического характера не может быть объявлена государственной или иной охраняемой законом тайной. Эффективная зашита окружающей среды предполагает высокий уровень информационного обеспечения, поэтому международное право обязывает все государства своевременно и в должном объеме обмениваться соответствующими сведениями. В частности, подобные требования содержатся в Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 года и в Конвенции об оперативном оповещении о ядерной аварии 1986 года. Кроме того, на стадии принятия находится Конвенция об обязательной информации в случае масштабной химической аварии, проект которой подготовлен Программой ООН по окружающей среде.

Составной частью нормативного содержания данного принципа является право свободного доступа граждан и юридических лиц к экологической информации. Здесь необходимо упомянуть Конвенцию о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступа к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды 1998 года. В соответствии с ней, каждое государство должно периодически публиковать национальные отчеты о состоянии окружающей среды.

Как известно, законодательство Республики Казахстан запрещает засекречивать информацию, касающуюся состояния окружающей природной среды.

Важный принцип международного экологического права - принцип защиты права человека на благоприятную окружающую среду. Это право является одним из самых "молодых" прав человека, ставшим актуальным только во второй половине ХХ века. В наши дни очевидно, что социально-экономическая и политическая защищенность личности бессмысленны, если происходит разрушение естественной среды жизнедеятельности человека. По большому счету, все нормы и принципы экологического права имеют не столько этическую или экономическую направленность, сколько призваны обеспечить достойное существование человека. Связь между правами и свободами личности и состоянием окружающей среды закреплена во Всеобщей Декларации прав человека 1948 года, в Пакте о гражданских и политических правах 1966 года и в других документах.

Существенной гарантией практической реализации всей системы принципов международного права окружающей среды является принцип ответственности за ущерб окружающей среде. Характерной особенностью данной ответственности является то, что она может наступать как в случае нарушения действующих международно-правовых норм, так и в случае отсутствия такого нарушения, если речь идет об источниках повышенной опасности (так называемая объективная ответственность). Международное право предусматривает возможность политической, материальной, а также гражданско-правовой ответственности за причиненный окружающей среде ущерб. Последний вид ответственности предусмотрен, в частности, Конвенцией о гражданской ответственности за ущерб, нанесенный окружающей среде опасными веществами 1993 года. В соответствии с ней, государство должно отвечать за действия своих или находящихся под его контролем физических и юридических лиц. Здесь же можно упомянуть Международную конвенцию о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью 1969 года и Протокол 1976 года к ней. Одна из главных проблем, которая возникает в процессе реализации принципа ответственности, является проблема точной оценки нанесенного ущерба окружающей среде. Сама возможность эффективной и справедливой компенсации экологического вреда представляется спорной, не менее трудно определить и степень вины государства-нарушителя. Указанные трудности препятствуют повсеместному применению института ответственности, хотя в идеале он должен дисциплинировать участников международных отношений, обеспечивать неуклонное соблюдение ими международного природоохранного законодательства. В последнее время на глобальном уровне принят ряд документов, формирующих институт международной уголовной ответственности за экологический вред (экоцид).

Принцип экологической безопасности отражает неразрывную связь между судьбой человека как биологического вида и состоянием окружающей среды. В настоящее время общепризнанно, что сохранение окружающей среды является важнейшим условием выживания человечества. Смысл данного принципа заключается в стремлении не допустить экологической катастрофы глобального масштаба, которая могла бы поставить под угрозу существование разумных форм жизни на Земле. Следовательно, экологическая безопасность представляет собой важнейший элемент системы международной безопасности, охватывающей противостояние другим глобальным проблемам: угрозе ядерной войны, преступности, нищете, демографическому кризису и т.д.

Принцип экологической безопасности в самом общем виде формулируется, как правило, в источниках "мягкого права". Сюда можно отнести Декларацию тысячелетия ООН, Всемирную хартию природы и другие документы. Упоминание об экологической безопасности как об одном из стратегических компонентов национальной безопасности содержится, в частности, в Алматинской декларации 1997 года, подписанной президентами пяти центрально-азиатских государств.

Принцип рационального использования природных ресурсов носит комплексный характер и в той или иной степени связан со всеми другими принципами международного права окружающей среды. Под рациональным использованием природных ресурсов следует понимать экологически обоснованную эксплуатацию живых и неживых ресурсов, обеспечивающую поддержание их на оптимальном уровне. Элементами данного принципа, в частности, являются: рациональное планирование добычи возобновляемых и невозобновляемых ресурсов планеты, долгосрочное планирование экологической деятельности, использование альтернативных источников энергии, научно обоснованное управление живыми ресурсами, внедрение ресурсосберегающих технологий и другие. Впервые принцип рационального использования природных ресурсов был сформулирован в Стокгольмской декларации ООН по проблемам окружающей среды 1972 года. Вместе с тем, закрепление его нормативного содержания началось значительно раньше. Например, соответствующие положения содержит Конвенция о рыболовстве и охране живых ресурсов открытого моря 1958 года.

Важность данного принципа можно проиллюстрировать на такой проблеме, как кризис водных ресурсов. В настоящее время около трети населения Земли живет в государствах, где потребляемый объем воды превышает имеющиеся запасы, причем удельный вес данной группы населения непрерывно растет. Кроме того, каждый шестой житель планеты не имеет сейчас доступа к безопасной питьевой воде. Очевидно, что решение данных проблем возможно только на основе принципа рационального использования водных ресурсов Земли.

Другим специальным принципом международного права окружающей среды является принцип недопустимости радиоактивного заражения окружающей среды. Его выделение в качестве самостоятельного принципа обусловлено огромным значением ядерной энергетики в жизни человечества и той угрозой, которую она представляет для всех элементов окружающей среды. По своему характеру радиоактивное заражение почвы, атмосферы и Мирового океана резко отличается от обычного промышленного загрязнения. Последствия такого заражения, будучи губительными для всего живого, носят долгосрочный или даже необратимый характер. Действующее международное право распространяет принцип недопустимости радиоактивного заражения не только на военное, но и на мирное использование ядерной энергии. В качестве примеров можно назвать Венскую конвенцию о физической защите ядерного материала 1980 года, Конвенцию об оперативном оповещении о ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации 1986 года, Конвенцию о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации 1986 года, соглашения о запрещении испытаний ядерного оружия в различных сферах.

Принцип защиты морских экосистем находится на стыке сразу двух отраслей международного права: права окружающей среды и международного морского права. Огромная роль Мирового океана в хозяйственной деятельности человека объективно требует адекватных механизмов защиты морской среды. Следует также учитывать, что Мировой океан имеет не только экономическое, но и климатообразующее значение: от его состояния во многом зависит функционирование всех других экосистем. Наиболее полно данный принцип раскрывается в Конвенции ООН по морскому праву 1982 года (часть ХII Конвенции называется “Защита и сохранение морской среды”). Согласно статье 194 Конвенции, государства в соответствии со своими возможностями должны принимать все необходимые меры для предотвращения, сокращения и сохранения под контролем загрязнения морской среды из любого источника. Конвенция обязывает государства не переносить ущерб или опасность загрязнения из одного района в другой, не превращать один вид загрязнения в другой, уведомлять другие государства о неминуемом или нанесённом ущербе, осуществлять мониторинг риска и последствий загрязнения, принимать законы и правила по охране морской среды и т.д.

Принцип запрета военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду сформулирован в Конвенции о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду 1977 года (Казахстан присоединился 20 февраля 1995 года), а также в Дополнительном протоколе 1977 года к Женевским конвенциям о защите жертв войны 1949 года. Правовое содержание принципа заключается в обязанности государств воздерживаться от любого использования средств воздействия на природную среду, если такое использование влечет широкие, долгосрочные или серьёзные последствия в качестве способов разрушения, нанесения ущерба или причинения вреда другим государствам. Таким образом, критерием недопустимости военных действий является любой из трех элементов: масштаб, срок или серьезность негативных последствий. Под средствами воздействия на природную среду понимаются любые средства для изменения путем преднамеренного управления природными процессами динамики, состава или структуры Земли, включая ее биосферу, литосферу, гидросферу, атмосферу или космическое пространство. Каждое государство-участник обязано принять все необходимые меры по запрещению и предотвращению соответствующей деятельности, осуществляемой под его юрисдикцией или контролем где бы то ни было.

Эффективная международно-правовая защита окружающей среды невозможна без принципа контроля за выполнением международных обязательств по охране окружающей среды, который требует принятия специальных мер по наблюдению за состоянием живой и неживой природы. Соответствующий контроль должен осуществляться, как минимум, на трёх уровнях: национальном, региональном и глобальном. Это означает, что каждое государство должно создать национальную систему контроля и мониторинга за состоянием окружающей среды, а также активно сотрудничать в деятельности международных механизмов. При этом именно международное право устанавливает соответствующие нормы и параметры контроля. Положения о формах и порядке осуществления контроля содержатся практически во всех соглашениях, предусматривающих конкретные международные обязательства государств. Например, Киотский протокол к Рамочной конвенции об изменении климата предусматривает, что контроль за национальными методиками должны осуществлять Межправительственная группа экспертов по изменению климата и Конференция по обзору. Данный принцип тесно связан с принципами обмена информацией об экологической ответственности, предварительной оценки воздействия на природную среду, ответственности за ущерб окружающей среде и другими.

Принцип дифференцированного подхода к субъектам международно-правовой охраны окружающей среды нашел отражение в документах Конференции ООН по окружающей среде и развитию 1992 года. Смысл данного принципа заключается в неравномерном распределении обязанностей и ответственности государств в области охраны окружающей среды. Такой подход обусловлен несколькими причинами. Во-первых, дорогостоящие экологические мероприятия по карману только богатым государствам. Во-вторых, промышленно развитые страны внесли гораздо больший "вклад" в ухудшение экологической ситуации на планете. В частности, на Конференции была признана необходимость дифференцированного подхода к государствам с переходной экономикой (в эту категорию попал и Казахстан) и промышленно развитым государствам. Последние, по решению Конференции, к 2000 году должны были снизить уровень выброса вредных газов до уровня 1990 года. Кроме того, в 1997 году в Киото был принят Протокол, согласно которому промышленно развитые страны должны были снизить выбросы газов, вызывающих парниковый эффект, на 5,2 % от уровня 1990 года. К сожалению, США объявили о своём выходе из Протокола, хотя именно на эту страну приходится до четверти всех вызывающих парниковый эффект вредных выбросов в атмосферу. Киотский протокол вступил в силу в 2005 году.

Принцип дифференцированного подхода закреплен и в ряде других международно-правовых документов. Например, Конвенция ООН по морскому праву 1982 года обязывает развитые государства сотрудничать с менее развитыми в области передачи морской научной технологии в целях защиты морской среды. Необходимо отметить, что степень практической реализации рассматриваемого принципа на сегодняшний день крайне невысока.

В связи с этим в принятой ООН в сентябре 2000 года Декларации тысячелетия особо отмечается, что конецформыначалоформы"глобальные проблемы должны решаться при справедливом распределении издержек и бремени в соответствии с фундаментальными принципами равенства и социальной справедливости. Те, кто страдают или находятся в наименее благоприятном положении, заслуживают помощи со стороны тех, кто находится в наиболее благоприятном положении".

Одним из базовых и системообразующих принципов международного права окружающей среды является принцип охраны окружающей среды на благо нынешнего и будущих поколений. Тесно пересекаясь с другими принципами, он акцентирует внимание на ответственности субъектов международного права перед нынешним и будущими поколениями. Особое значение данный принцип имеет для сохранения и эффективного контроля над невозобновляемыми природными ресурсами. Данное положение нашло отражение в Стокгольмской декларации принципов 1972 года, в Декларации принципов Рио-де-Жанейро 1992 года, в Заключительном акте СБСЕ 1975 года и в других документах. Принципиальная истощимость живых и неживых ресурсов Земли ставит на повестку дня рациональное управление ими, планирование их потребления и защиты. С функционированием данного принципа тесно связаны концепция общего наследия человечества (Конвенция ООН по морскому праву 1982 года), а также концепция устойчивого развития (выдвинута в 1980 году ЮНЕП).

Принцип взаимосвязи охраны окружающей среды с устойчивым экономическим развитием, как уже отмечалось, был сформулирован в 1992 году на Конференции ООН по окружающей среде и устойчивому развитию. Смысл принципа сводится к всеобъемлющему и глобальному подходу к устойчивому развитию, созданию системы долговременного партнёрства в целях защиты окружающей среды. В основе данного принципа лежит понимание того, что устойчивый экономический прогресс невозможен без соответствующего комплекса экологических мер. Экономический рост, связанный с бездумным уничтожением среды существования человека - это тупиковый путь, последствия которого испытывают на себе как развивающиеся, так и развитые государства. Нормативное содержание данного принципа сформулировано в Повестке дня на ХХI век и в национальном законодательстве государств, воспринявших стратегию устойчивого развития.

Принцип охраны природной среды территорий с международным режимом предполагает тесное сотрудничество государств в области защиты и сохранения ресурсов тех районов планеты, которые не находятся под суверенитетом какой-либо страны. Данный принцип направлен на то, чтобы такие районы (космос, Антарктика, открытое море, международный район морского дна и др.) не остались "бесхозными" и не подверглись безответственной эксплуатации. Нормативное содержание принципа раскрыто в таких источниках, как Договор об Антарктике 1959 года, Договор о космосе 1967 года, Конвенция ООН по морскому праву 1982 года и многих других.