СОКРАЩАТЬ

Разграничение предметов ведения – это вопрос об отношениях между Федерацией и ее субъектами, а вопрос о разграничении компетенции и полномочий касается отношений между отдельными видами федеральных органов и органов субъектов Федерации.

Суть предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов производна от функций государства, под которыми понимаются основные направления его деятельности, выражающие сущность и социальное назначение, цели и задачи государства по управлению обществом в присущих ему формах и присущими ему методами.

Одна из особенностей функций состоит в том, что они представляют собой устойчивую, сложившуюся предметную деятельность в той или иной сфере – в экономике, политике, государственном строительстве, в праве и т.д.

Таким образом, в предметах ведения выражаются и конкретизируются функции государства. Для более успешной реализации они могут быть распределены между государством в целом (Федерацией) и его составными частями (субъектами Федерации).

Проблема определения компетенции федеральных органов власти является главной и наиболее сложной в любом федеративном государстве. Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться этими полномочиями с субъектами Федерации, без чего государственная власть не может носить демократический характер. Субъекты Федерации заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. Но в то же время они не хотят утратить своей самостоятельности и обладать правом решать лишь второстепенные вопросы жизни своего населения. Это – объективное противоречие любой федерации, заставляющее власти тщательно и оптимально проводить разграничение компетенции государственных органов федерации и ее субъектов.

В июле 2003 года принят и частично вступил в силу Федеральный закон[1], существенно изменивший принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами Российской Федерации, породивший дальнейшее расслоение субъектов Российской Федерации в зависимости от их статуса и полномочий.

В соответствии с Конституцией РФ 1993 г. (часть 3 статьи 5) федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.

В силу части 3 статьи 11 Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Статьями 71, 72 и 73 Конституции Российской Федерации разграничены предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов и выделены три основные группы: предметы ведения Российской Федерации (исключительные полномочия РФ), предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и предметы ведения субъектов Российской Федерации. При этом в указанный статьях не разграничиваются отдельно полномочия края, области и входящих в их состав автономных округов.

Статьей 26.6 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[2] (далее - Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ) устанавливается общий порядок разграничения полномочий между органами государственной власти края, области и органами государственной власти входящего в их состав автономного округа, а также исключительные случаи, когда полномочия могут быть разграничены в ином порядке.

По общему правилу, в соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 26.6 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ, в краях, областях, в состав которых входят автономные округа, полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляются органами государственной власти края, области на всей территории края, области, включая территорию автономного округа в следующих случаях:

1) по предметам совместного ведения, разграничение которых устанавливается отдельными специальными федеральными законами (пункт 7 статьи 27.3),

2) полномочия по предметам ведения Российской Федерации, возложенные на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (статья 26.5),

3) отдельные полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (подпункты 3, 5, 7 – 14, 21 – 25, 27 – 31, 34, 37, 40, 41 пункта 2 статьи 26.3).

Иной порядок разграничения в первом и втором случае может устанавливаться только федеральным законом, а в третьем случае федеральным законом об отношениях между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти края или области и договором между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти края или области.

19) Реформа договорной модели делегирования полномочий в сфере исполнения законов. Передача федеральных полномочий для осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации: порядок и практика делегирования.

Нормы конституционного права, регулирующее разграничение и согласование исполнительной компетенции между уровнями госу­дарственной власти в федерациях, внутренне системны и образуют самостоятельный конституционно-правовой институт - институт ис­полнительного федерализма. Применительно к российскому федера­лизму понятие «исполнительного федерализма» использовалось мно­гими авторами, но преимущественно, - специалистами в области по­литической науки.

Как институт конституционного права исполнительного федерализма включает в и себя нормы конституционного права, устанавливающие:

1) организационную и функциональную обособленность двух уровней государственной власти, осуществляющих пол­номочия в сфере исполнительной власти (конституционный запрет «смешанного управления»);

2) порядок участия субъектов федера­ции (их органов исполнительной власти) в исполнении федерально­го законодательства;

3) порядок делегирования (передачи для осу­ществления) полномочий исполнительных органов власти от одного уровня государственной (публичной) власти к другому;

4) консти­туционные гарантии неотчуждаемой государственности субъектов федераций в процессе исполнения федеральных законов и осуществления переданных федеральных полномочий.

два типа исполнительного федерализма: структурный и до­говорный.

Структурный тип исполнительного федерализма возник в условиях кооперативного (европейского) федерализма. Для него ха­рактерно:

1) ограничение полномочий федерации а сфере исполнения федеральных законов;

2)делегирование полномочий федерации субъектам федерации посредством федеральных поручений (в форме федеральных законов);

3) наделение федерального органа, пред­ставляющего субъекты федерации, правом обязательного согласо­вания с ним регулятивных и надзорных полномочий федерации в отношении субъектов федерации, исполняющих федеральные зако­ны по собственному праву и в порядке федеральные поручения и правом арбитра в случае возникающих публичных споров. Круг полномочий такого органа будет шире традиционной компетенции верхней палаты парламента: он действует как консолидированное правительство субъектов федерации.

Договорный тип исполнительного федерализма свойственен дуалистическим федерациям и предполагает:

1) невмешательство субъектов федерации в исполнение федеральных законов, принятых федерацией в пределах ее законодательной компетенции; 2)исклю­чительно договорную форму делегирования (передачи для осущест­вления) полномочий, причем предметом договора (соглашения) мо­жет быть как осуществление полномочий федеральных органов ис­полнительной власти, так и осуществление полномочий органов ис­полнительной власти субъектов федерации;

3) отсутствие механиз­мов обеспечения интересов субъектов федерации посредством пуб­личного представительства в силу их избыточности (предполагает­ся, что договорный порядок передачи полномочий уже обеспечивает соблюдение интересов договаривающихся сторон).

Исполнительные органы государственной власти в РФ являются самостоятельными и независимыми от других ветвей власти. Их основной функциейявляется исполнение и проведение в жизнь федеральных законов.

В структуру системы исполнительной власти РФвходят: федеральные и региональные органы исполнительной власти.

Федеральные органы исполнительной властисостоят из:

1) федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ;

2) федеральных министерств, находящихся в ведении Правительства РФ;

Характерные чертысистемы органов исполнительной власти РФ3:

1) единство системы государственных органов;

2) централизованность этой системы.

Единствоозначает, что все органы, входящие в эту систему, должны быть сформированы и обладать полномочиями в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.

Централизованностьсистемы исполнительных органов государственной власти означает, что во главе всей системы стоит Правительство РФ, которому подчинены и подотчетны федеральные органы исполнительной власти, которым в свою очередь подотчетны органы исполнительной власти субъектов РФ.

Правительство РФ направляет деятельность нижестоящих органов исполнительной власти РФ, утверждает положения о федеральных министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти, устанавливает предельную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на их содержание в пределах средств федерального бюджета, назначает на должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, не являющихся федеральными министрами, и их заместителей, руководителей органов и организаций при Правительстве РФ, членов коллегий федеральных органов исполнительной власти.

Правительство РФ вправе отменять акты федеральных и региональных органов исполнительной власти, подотчетных ему, а также создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц в субъектах РФ.

Правительство является не посредственным руководителем большинства других федеральных и региональных органов исполнительной власти, однако некоторые из них в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными и федеральными законами подчиняются непосредственно Президенту РФ, например федеральные органы исполнительной власти, занимающиеся вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий и другими особо важными для государства вопросами. Однако Президент РФ не входит в систему исполнительных органов власти.

Взаимодействие федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, регулируется Федеральный закон РФ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24.09.1999 г. № 119-ФЗ, а так же Указом Президента РФ от 29.12.2012 N 1718 "О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 2 июля 2005 г. N 773 "Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти".

Потребность в институте федерального поручения (передаче части федеральных полномочий для осуществления органам государственной власти субъектов Федерации) в России была в полной мере осознана лишь в ходе «реформы полномочий». Объем федеральных полномочий по предметам совместного ведения кратно увеличился.

Правовое регулирование осуществления переданных полно­мочий обеспечивают те министерства, которые курируют соответст­вующие федеральные службы и агентства; они же получили право на участие в формировании тех органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которым переданы федеральные полномочия (в форме обязательного согласования структуры орга­нов и кандидатуры на должность руководителей). Министерства также вправе инициировать изъятие переданных полномочий. Кон­троль за осуществлением переданных полномочий осуществляет передавшая сторона.

Перераспределе­ние не меняет конституционно-правовых параметров государствен­ной власти; передача для осуществления части «новых» полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, не пре­вращает сами полномочия в «совместные». Также и делегирование исключительных федеральных полномочий не изменяет их юриди­ческой природы.

Российская модель передачи федеральных полномочий:

1. Предмет федерального поручения определяется федеральным законодательством произвольно в силу очевидных дефектов разграничения предметов ведения и полномочий в Конституции Российской Федерации. Передаваться могут и исключительные федеральные полномочия (ст. 71 Конституции), и полномочия федерации по предметам совместного ведения (ст. 72). Более того, Федеральным законом от 31 дек. 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи совершенствованием разграничения полномочий» был закреплен единый порядок передачи тех и других для осуществления органами исполнительной власти субъектов Федерации: в форме федерально­го закона.

2) Федеральные поручения передаются субъектам Федерации
без определения срока, но переданные полномочия могут быть изъ­яты (в бесспорном порядке) постановлением Правительства Россий­ской Федерации у тех субъектов Федерации, которые будут осуще­ствлять их ненадлежащим образом.

3) Не всем субъектам Российской Федерации эти полномочия могут быть переданы в равной мере. В соответствии с п. 2 ст. 26.6 Федерального закона от 6 окт. 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих прин­ципах организации законодательных (представительных) и испол­нительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в сложноустроенных субъектах Российской Федерации переданные Федерацией полномочия осуществляются органами государственной власти края, области на всей территории края, облас­ти, включая территорию автономного округа, если иное не установ­лено федеральным законом.

4) Полномочия федеральных министерств и ведомств в отно­шении осуществления переданных полномочий охватывают не только вопросы функционирования соответствующих региональных органов исполнительной власти, но и вопросы их формирования и даже структуры; вместе с элементами организационной субордина­ции возникает административный контроль.

5) Федеральный закон о передаче федеральных полномочий может быть принят без согласия Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. К делегирующим законам не обя­зательно применять процедуры, предусмотренные для принятия фе­деральных законов по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Федеральное поручение не требует согласия субъектов Российской Федерации как исполнителей поручения.

6. Не нашел прямого законодательного закрепления тезис об ответственности Федерации, как стороны, передавшей свои полно­мочия для осуществления органам исполнительной власти субъек­тов Федерации. Более того, высказываются предложения о привле­чении к ответственности за ненадлежащее осуществление передан­ных полномочий глав субъектов Федерации. Но «принадлежность полномочий при передаче осуществления их части не изменяется; ответственность перед внешними субъектами за их реализацию продолжает нести субъект, в предмет ведения которого данные пол­номочия входят», т.е., в данном случае, Российская Федерация.

Итак, учреждение института федерального поручения в России необходимо, но в существующем правовом оформлении спорно. На­помним, что Конституция Российской Федерации не упоминает о праве Федерации передавать федеральные полномочия для осуществ­ления органам государственной власти субъектов Российской Феде­рации в форме закона. Она допускает их передачу лишь в форме со­глашений (ч. 2 ст. 78 Конституции). Умолчание о других формах де­легирования не случайно, оно не является пробелом конституционно­го регулирования. Только соглашение о делегировании полномочий органично в условиях договорного исполнительного федерализма, признаки которого в Конституции заметно выражены. Структурный исполнительный федерализм, одним из элементов которого является федеральное поручение в форме закона, характеризуется «сильными» полномочиями государственного органа, представляющего субъекты федерации и ограничением права федерации исполнять ее собствен­ные законы. Эти условия исключают саму возможность принятия за­кона о федеральном поручении вопреки консолидировано выражен­ной воле субъектов Федерации.

Поскольку этих правовых условий нет, федеральное поручение становится «повинностью».

20) Институт «федерального вмешательства» в Российской Федерации: понятие, основания, формы (меры) вмешательства.

смысл института заключается в том, что не меняя положения конституции, временный и в силу исключения изменить разгарничения предметов ведения и полномочий между двумя уровнями государственной власти и федерального уровня. В латинских федерациях замещение полномочий осуществляется в силу сепаратизма, ЧП, экологических бедствий, замещаются функции гос.управления. В РФ помимо полномочий исполнит.власти федерации может взять полномочия субъектов. В теории нет единой точки зрения о природе фед.вмешательства.

позиции:

1) разновидность публичного правовой отвественности

2) форма публично праввого принуждения

3) это особая разновидность чрезвыйчайного положения

практически институт возник в 1994 г. на основании указа президента РФ от 30 ноября 1994 "о мероприятиях по восстановлению констит. законности на территории Чеченской республики" оспорен КС

фз -184 "дополнительные меры фед.вмешательства"Было установлено 3 формы Фед.Министерств:

1) роспуск регионального парламента ( указом президента РФ)

2) досрочное прекращение полномочий главы субъекта указом президента.

3) приостановления исполнения обязанностей главы субъекта , в случае если есть основания привлечения к уголовной ответственности.

это с 2000 г.

а с 2005 г, перечень расширен , неэффективность гос.власти Sфед. У президента было право роспуска думы в случае если она трижды отклоняет кандидатуру губернатора.Федеральное вмешательство в условиях ЧП а также в условиях иной чрезв.ситуации связаны со стих.бедствиями и т.д что предусмотр ФЗ 184 п 1 ст 169

Следует полагать, что это самостоятельный институт, форма фед. Процесса, которая направлена на восстановление единого правового государства.

Основания Федеральных Министерств.

1)чрезвычайное обстоятельство на территории S.

1.1. ведение ч/п в форме приостановления полномочий ОГВS и передачи полномочий Фед.Орган на период ч/п.

1.2. иные ч/ситуации не связанные с ведение Ч\П в форме возложения на ФОГВ отдельных полномочий ОГВS 184 фз. Ст. 29.9.

2) принятие региональным парламентом НПА, которые противоречат ФЗ, если это привело к нарушение прав и свобод и создало препятствие к осуществлению полномочий публ. ОГВ в форме роспуска зак. ОГВ указом президента. Ст. 9

3) неконструктивная позиция законодательного собрания S, которое препятствует наделению полномочий главу S.

3.1. несвоевременное принятие решения о наделении полномочий или об отклонении. Форма – назначение Высшего Исполнительного Органа главы S.

3.2. двукратное отклонение главы S. Такая же форма.

3.3. истечение месячного срока отведенного на консультации президента. Президент назначает Высшего Исполнительного Органа и вправе распустить парламент.

3.4. троекратное отклонение кандидатуры региональным парламентом.

4) отсутствие высшего ОГВ.

4.1отсутствие. зак-го органа к моменту назначения главы S.

4.2. досрочное прекращение полномочий главы S.

5) наличие оснований для привлечения высшего должностного лица к Уголовной ответственности. Временное отстранение.

6)с 1. 01. 07. ненадлежащее реализация полномочий в фин. Сфере. Форма – создание времен. Фин. Административный фед. Орган. Который будет осуществлять полномочия правительства S.

7) в учредительные полномочия в процессе образования S.

21) Институт полномочных представителей Президента в федеральных округах: возникновение и этапы развития института.

С тех фед., где существует такой институт, представители не обладают значительными полномочиями и участие глав гос-ва в их назначении сугубо формальное

Формирование и развитие института охватывает 4 этапа:

Iэтап(1991-92): институт был учрежден Указом Президента от 22авг1992г№75 «о некоторых вопросах деят-ти ОИВ в РСФСР»представители были в регионах и республиках. Функции: координация деятельности ОИВ, взаимодействие с ОМСУ, контрольные, инициаторы отсрочки от власти должностных лиц.

IIэтап(92-97): С подписания фед договора(92 году)наименование института изменился -Институт представителей президента в регионах был преобразован в институт представителей президента в крае, области, АО и т.д, С 94г указом президента установлен единый правовой статус полпредов: а)полпред является должностным лицом, представляющим президента РФ на соответствий территории S, с 94г он назначается и увольняется непосредственно президентом (ранее это делал глава администрации); б)установлены ограничения для занятия должностей(полпред не м/б членом политической партии, массового общественного движения, не мог занимать должности в гос органах и ОМСУ).

Указом обозначены 5 основных функций полпредов:

1) представительства президента в отношениях с ОГВ и МС, общественные объединениями, воин. формированиями;

2)контроля за деятельностью органов исполнительной власти(и фед-х и рег-х)на соответствий территории.

3)информационно-аналитическая (полпред был вправе запрашивать и получать необходимые сведения и документы у ОГВ и обязан предоставлять аналитическую информацию президенту)

4)функция координации деятельности территориальных служб фед органов исполнит власти .

5) выполнения отдельных поручений президента.

III этап (97-00г): В 97году институт получает опять новую форму-«полномочного представителя Президента РФ в регионе»Помимо укрупнения (регион- один или несколько S-в РФ), был обозначен срок полномочий представителя(равный сроку президентских полномочий),а так же его статус как федерал государственного служащего в составе Администрации Президента. 76 представителей. Усиление контрольных полномочий.

IV этап(с 2000г): с этого года институт опять изменен-«полномочный представитель Президента в федерал-м округе». Колич-во представителей было значительно сокращено -до 7. Значительно был изменен статус полпреда. Полпред президента в федерал округе теперь имеет первого заместителя, который назначается так же как и он сам, т.е президентом по представлению руководителя администрации. полпред вправе образовывать совещательные органы. Но потом формирование совета стало обязанностью. Председатель – полпред. Члены – по должностям главы S. Зам ген прокурора по округам. Председатель министерства регионального развития. Возросла степень аппаратной автономии полпредов. Изменились и функции полпредов:1)организация работы по реализации основных направлений внешней и внутренней политики гос-ва;2)обеспечение национал безопасн-ти;3)обеспечение в фед округе кадровой политики през-та(определение кандидат-ры на пост през-та;4)организ-я контроля за исполнением в фед округе решений фед ОГВ.

По сколько возникла конкуренция функций между правительствами и полпредами, понадобилось пост. Правительства 12. 08. 2000, которое урегулировало отношение между ними. Обязанности возникли у зам. Председателя правительства, а полпреды получили право участвовать в создании правительства с правом голоса.