Виды ВМЗ

• По типам муниципальных образований:

- ВМЗ поселений;

- ВМЗ муниципальных районов;

- ВМЗ городских округов;

- ВМЗ внутригородских территорий ГФЗ

• По сферам:

- финансово-экономическая сфера;

- Местная инфраструктура;

- Социальные услуги;

- Сфера земельных отношений, природопользования, охраны природы;

- Сфера охраны правопорядка и безопасности

По степени обязательности:

- Обязательные. Полномочия, которые муниципалитет не может не выполнять. Он не решает вопрос о том, может ли он на себя взять это полномочие или нет. даже если у него не хватает финансовых ресурсов для реализации этих полномочий, он должен найти способы покрыть дефицит своего бюджета и обеспечить реализацию этих самых обязательных полномочий. В зависимости от того, как реализуются обязательные полномочия, можно говорить о том, вправе ли субъект брать на себя добровольные полномочия. По идее если муниципальное образование не в состоянии реализовывать обязательные полномочия, ни о каких добровольных полномочиях речи быть не может. Добровольные полномочия – это роскошь для тех, кто может себе это финансово позволить.

- Добровольные

По содержанию:

1) Полномочия по решению вопросов местного значения (ст.17):

- Собственные по ст.14, 15, 16 (ФЗ № 131, иные ФЗ, уставы МО)

- переданные полномочия по решению ВМЗ других МО (соглашения);

2) Отдельные государственные полномочия (ст.19);

3) Права по решению вопросов, не отнесенных к ВМЗ (специальные, дополнительные, добровольные) (ч.1 ст.14.1, 15.1, 16.1)

4) Полномочия по участию в решении государственных задач (добровольные) (ч.2 ст.14.1, 15.1, 16.1; ч.5 ст.20)

5) «Остаточные» полномочия (ч.2 ст.14.1, 15.1, 16.1)

Полномочия– это в своем роде правообязанность, т. е. оно обязательно включает в себя, с одной стороны, предоставление возможности делать что-то, а, с другой стороны, отсутствие возможности выбора – делать это или не делать. И тут у нас в законе появляются не полномочия, а права по решению вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения. Т. е. это означает, что муниципалитет имеет возможность выбора – делать ему что-то или не делать, брать ли на себя эту обязанность решать тот или иной вопрос или не брать, и на какой период времени ее брать и т. д.

Эти самые права по решению вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, возникают только тогда, когда данные вопросы не отнесены к ведению иных уровней публичной власти, т. е. федерального уровня, уровня субъектов федерации, с одной стороны, и не исключены из полномочий муниципальных субъектов. Т. е. они вроде бы как неизвестно чьи, но для муниципалитета это не есть запрещенные вопросы.

Следующий вариант развития событий – это та ситуация, когда с одной стороны у нас полномочия известно чьи, муниципалам они не передаются, а муниципалы могут добровольно участвовать в их реализации и предложить свою помощь тому же субъекту РФ в реализации того или иного полномочия (в т. ч. того, которое у нас было представлено в задаче).

Другой вариант развития событий – когда полномочия передаются и, понятно, под это передается финансирование, но закон напрямую позволяет муниципалитетам добровольно участвовать в финансировании переданных государственных полномочий.

В связи с этим возникает весьма интересный вопрос. Одна из проблем, которая ставилась в рамках принятия 131-ФЗ, на решение которой он был направлен – это разгрузить местное самоуправление от чрезмерного количества государственных полномочий, т. е. была такая ситуация, когда муниципалы, осуществляя государственные полномочия, недолжным образом осуществляли собственные. Концепция закона в т. ч. была направлена на то, чтобы довольно четко определить ситуации, когда муниципалитет осуществляет государственные полномочия и по идее изначальная мысль была такова, что муниципалы осуществляют государственные полномочия только тогда, когда эти полномочия им передаются, ну а передача означает все соответствующие гарантии, в первую очередь финансовые, и эта идея в т. ч была направлена на то, чтобы не было полномочий без финансового обеспечения.

Всем идея была хороша, но вот только со временем в 131-ФЗ появились новые нормы, которые установили какие-то странные вещи (изложены выше) с точки зрения этой первоначальной концепции. И по сути мы имеем ситуацию, когда у нас муниципалитет если не утопает в государственных полномочиях, то у него их все равно очень много. Тут встает глобальная проблема следующего порядка - в каком объеме надо передавать полномочия на муниципальный уровень, чтобы не было перегруженности МСУ этими государственными полномочиями. Ну и соответственно, в каком объеме муниципалитет имеет право участвовать на всяких добровольных основах в реализации государственных полномочий (даже не переданных ему). Приоритет для местного самоуправления – это вопросы местного значения. Исходя из этой конструкции компетенции, того удельного веса, который на выходе занимают эти самые государственные полномочия (т. е. все полномочия, которые не муниципальные – неважно, переданные они, не переданные), последние занимают довольно большой объем по отношению к муниципальным.

Функциональный критерий, т. е. в зависимости от того, что происходит в рамках деятельности муниципальных субъектов:

- Регулятивные полномочия – это муниципальное правотворчество

- Исполнительные полномочия – это большая часть деятельности муниципальной власти, которая действует на основании и во исполнение законов, собственных правовых актов.

- Контрольные полномочия – это, в частности, контроль за тем, как осуществляются и регулятивные, и исполнительные полномочия. С точки зрения именно деятельности самих муниципалов можно говорить о муниципальном контроле в рамках контрольных полномочий. Для этого есть специально созданные органы – контрольные органы муниципальных образований.

Виды полномочий органов МСУ по характеру финансового обеспечения:

è Гарантированное финансирование из бюджетов вышестоящих публичных субъектов получают только переданные отдельные государственные полномочия. Все остальные государственные полномочия финансируются за счет собственных средств. Здесь возникает логичный вопрос о соответствии этой ситуации бюджетному праву. Бюджет – это сугубо целевая категория, бюджет направлен на обеспечение тех функций, которые выполняет публичный субъект, его функций, собственных полномочий. Это главная цель любого бюджета. По идее складывается такая ситуация, что местный бюджет должен быть ориентирован и предназначен для решения вопросов местного значения и, соответственно, полномочий, которые возникают в рамках решения вопросов местного значения. А вот нет – по сути муниципалы благодаря тому, что у нас есть разные варианты их участия в осуществлении государственных полномочий и они не исчерпываются передачей полномочий, возникает ситуация, что местный бюджет занимается финансированием не своих задач.

Принципы определения компетенции муниципальных образований.

• Принцип функциональной самостоятельности МО: самостоятельное осуществление полномочий каждым МО

Функциональная самостоятельность муниципальных образований в первую очередь выражается в том, что каждый муниципалитет самостоятельно осуществляет полномочия за ним закрепленные.

Почему у нас есть такой принцип и какого его содержание довольно таки просто и логично объясняется. Начнем с того, что у нас Конституция непосредственно устанавливает, что органы МСУ управляют муниципальной собственностью, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги, осуществляют охрану общественного порядка и т. д., т. е. решают вопросы местного значения. И Конституция не содержит никакой дифференциации в отношении типов муниципальных образований. В принципе это и не подразумевалось изначально и в Конституцию не закладывалось. В связи с этим Конституцию следует толковать таким образом, что она подразумевает, что органы каждого муниципального образования независимо от его типа имеют перечисленные возможности (и двухуровневая система местного самоуправления на этот факт никак не влияет).

В обоснование этой позиции можно привести, в частности, постановление от 30 ноября 2000 года № 15-П (курское дело), которое говорит, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения и данные вопросы должны решаться органами МСУ и населением непосредственно. Понятно, что данная позиция с одной стороны вводилась в большей степени для того, чтобы не допустить решение этих вопросов органами государственной власти, но с другой стороны мы можем говорить в данном случае о том, что постольку, поскольку у нас есть местное население в различных типах муниципальных образований (а местное население – это признак муниципального образования и без него муниципальное образование в принципе не появляется как субъект права), то это означает, что это население во всех видах муниципальных образований непосредственно или через своих представителей должно иметь возможность самостоятельно под свою ответственность решать вопросы местного значения.

Следует выделить некоторые группы вопросы местного значения в зависимости от степени участия органов МСУ в решении этих вопросов, а степень участия бывает разная:

1) Те вопросы местного значения, которые связаны с непосредственным обеспечением жизнедеятельности муниципального образования. Иными словами, это такие вопросы, результаты решения которых полностью зависят от органов местного самоуправления. Например, формирование местного бюджета.

2) Такие вопросы местного значения, в рамках которых влияние органов МСУ на их окончательные результаты может быть опосредованным. Т. е. с одной стороны, работа муниципальной власти здесь тоже видна (и когда она отсутствует – это тоже видно), но с другой стороны может быть ситуация, когда муниципалы все сделали (или готовы все сделать), а вопрос все равно не решается. Пример – организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения. В данном случае ситуация может развиваться по двум сценариям.

Первый – когда у муниципалов есть в собственности соответствующее имущество, то вопросов нет, т. к. понятно, что результаты эксплуатации этого имущества – это работа местного самоуправления и здесь как раз вроде бы как сказывается на решении вопроса местного значения эта самая работа.

второй – подобная инфраструктура в чьей-то собственности, т. е. она не муниципальная и муниципалитет пытается ее использовать на основании договоров с субъектами, даже субъектами предпринимательской деятельности, которые являются собственниками данной инфраструктуры. А они, например, не всегда идут на заключение того или иного договора. И вот по идее хотел бы муниципалитет решить этот вопрос по обеспечению электро- , газоснабжения и т.д., а сам единолично он этого сделать не может.

3) Вопросы местного значения, связанные с содействием предоставлению гражданам услуг. С точки зрения правовой определенности это самый неопределенный круг вопросов. С правовой точки зрения весьма туманной является категория «содействия». В чем она измеряется – когда мы говорим, что муниципалитет содействует/не содействует? Т. е. по конечным результатам отнюдь не всегда можно выявить, делал ли что-то муниципалитет в данном случае или не делал. например, оказание транспортных услуг - появился предприниматель, организовал те или иные маршруты, ходит транспорт – ну и в чем здесь деятельность муниципалитета? Вроде бы и местное полномочие прикрыто, а вроде бы и муниципалитет мог ничего не делать.

Мы рассматриваем этот вариант классификации вопросов местного значения в рамках функциональной самостоятельности потому, что Ситуация функциональной самостоятельности тесно связано с вопросом о том, а насколько вообще работает муниципалитет? Функциональная самостоятельность подразумевает наличие гарантированной муниципалитету возможности решать вопросы местного значения самостоятельно и под свою ответственность. Предположим, что у нас все в этом плане замечательно и все возможности муниципалитету предоставлены. А если он не делает ничего, как оценить его работу, как определить, где он имеет реальное влияние на тот или иной вопрос, а где – не имеет?

• Принцип разграничения ВМЗ между уровнями и типами муниципальных образований (Но: отсутствие разграничения ВМЗ между городскими и сельскими поселениями)

Логика здесь ясна. Мы обсуждали эту ситуацию, когда говорили о классификации полномочий и почему у нас в зависимости от вида муниципального образования разнятся полномочия.

Ситуация, которую данный принцип не охватывает – 131-ым законом не различаются городские и сельские поселения, набор вопросов местного значения у них одинаковый. А, как мы все понимаем, вопросы местного значения – это не то, что муниципалитет может принять на себя добровольно, т. е. здесь он не решает, будет ли он решать вопросы местного значения или не будет, он обязан их реализовывать. И с учетом того, что есть глобальная разница между городскими и сельскими поселениями (в ресурсах, численности жителей и т. д. – разброс огромный) получается ситуация, что разница между муниципальными образованиями не учтена. Опять же концепт закона был направлен на то, чтобы муниципальные образования имели те полномочия, которые они реально могут реализовывать, а это само по себе подразумевает разный набор полномочий, потому что муниципалитеты разные. И эта глобальная идея не реализовывается на самых ранних этапах, когда у нас нет разницы в перечне вопросов местного значения для городского поселения и сельского поселения и мы не учитываются реальные ресурсы этих муниципалитетов, особенности их статуса.

• Принцип допустимости взаимной передачи осуществления отдельных полномочий органов МСУ МО одного уровня другому на основе соглашений
(! Допустимость возложения ВМЗ поселений на муниципальные районы законами субъектов РФ в переходный период)

Причем если здесь в самой формулировке принципа указано на возможность передачи этих полномочий от района поселению и от поселения району, т. е. передача полномочий между разными уровнями муниципальных образований, то на самом деле этот принцип в т. ч. объемлет ситуацию, когда одноуровневые муниципальные образования также передают друг другу полномочия. В этом тоже, кстати, выражается определенная самостоятельность местного самоуправления.

Когда муниципалы передают полномочия друг другу? Какими условиями это все сопровождается?

Муниципалитеты бывают разные, а те же самые вопросы местного значения для городских и сельских поселений не разделяются и так может статься, что муниципальное образование - сельское поселение просто в силу отсутствия какой-то инфраструктуры не может реализовывать собственные полномочия, хотя должно это делать, и конечно же тогда начинается поиск выхода из этой ситуации, а выход из этой ситуации состоит в том, чтобы договорится с соседним муниципалитетом и использовать его инфраструктуру для реализации соответствующего вопроса местного значения. В данном случае у нас возникает ситуация с передачей полномочий

Передача полномочий сопровождается передачей финансовых средств под реализацию этих местных полномочий. Если возникает ситуация, когда для реализации того или иного полномочия не требуется финансовых затрат, соответственно, ресурсы и не передаются (хотя привести такой пример на вскидку трудно).

Передача осуществления полномочий должна происходить на добровольной основе.

Когда происходит передача осуществления полномочий,[1] это означает, что само полномочие не переходит из компетенции одного муниципалитета в компетенцию другого муниципалитета. Если брать пример с сельским и городским поселением, когда сельское поселение хочет что-то передать городскому поселению (или даже муниципальному району), передается осуществление полномочия, само полномочие как было полномочием сельского поселения, так полномочием сельского поселения и осталось. Т. е. по сути мы имеем ситуацию, что передается исполнение полномочий. (эта логика должна напоминать некую ситуацию из Конституционного права, в частности, которая имелась со ст. 71 (исключительное ведение РФ) – полномочия в рамках этой статьи не передавались, а вот исполнение этих полномочий все таки осуществлялось в т. ч. и субъектами РФ (задача про комиссии о помилованиях)).

Что происходит в данной ситуации? В данной ситуации один муниципалитет по сути выступает заказчиком в отношении тех действий, которые осуществляет другой муниципалитет, а другой муниципалитет, соответственно, является исполнителем (это к вопросу о том, почему передается именно осуществление полномочий, а не само полномочие). Т. е. в данном случае передача от одного муниципалитета осуществления отдельного полномочия другому муниципалитету – это форма реализации полномочий для передающего муниципалитета (т. е. форма бывает разной - он может делать это сам, если такая возможность есть, а может передавать другому публичному субъекту и т. д.). это не означает переход полномочия кому-то еще, это означает выбор формы его реализации.

Исключение из принципа: Мы упомянули, что передача осуществления полномочий должна происходить на добровольной основе. Т. е. грубо говоря, если муниципалитеты сами не сподобились, принудить их к этому нельзя и что-то императивно установить по идее тоже нельзя. Но это только в том случае, если мы не говорим о ситуации переходного периода. В данной ситуацией законодатель не спрашивает у муниципалитета – хочет ли муниципалитет брать на себя осуществление полномочий соседнего муниципалитета, это все происходит императивно.

• Принцип исчерпывающего перечня ВМЗ и открытого перечня полномочий по ВМЗ (устанавливаются иными ФЗ, уставами МО)

Почему возник такой концепт – исчерпывающий перечень вопросов местного значения? Здесь законодатель пытался решить нашу известную проблему, которая называется «а кто что делает?». И пытался разграничить полномочия, по крайней мере, внести относительную ясность в разграничение полномочий. Вроде бы эта логика оправдана. С другой стороны вопросы местного значения носят обширный характер, т. е. в рамках вопросов местного значения подразумевается реализация большого массива деятельности. В связи с этим законодатель пошел по пути открытого перечня полномочий. т. е. мы можем довольно аргументировано объяснить, почему у нас открытый перечень полномочий местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Т. е. с одной стороны у нас разные муниципалитеты, в рамках решения того или иного вопроса местного значения в соответствующем муниципалитете может возникнуть какая-то особенность. Есть у нас и вообще в принципе особенности хозяйствования на той или иной территории и понятно, что есть такие полномочия, которые характерны сугубо для той или иной территории и включать их в единый общефедеральный перечень просто нелогично, потому что в большинстве местностей нашей необъятной родины муниципалы этим не занимаются. В связи с этим у нас возникла ситуация открытого перечня полномочий.

Вот только эта ситуация не сообразуется с концептом разграничения предметов ведения и полномочий. мы устанавливая этот открытый перечень полномочий опять же возвращаемся к ситуации, когда мы не знаем, «кто что делает».

Та ситуация, которая имеет место с закрытым перечнем вопросов местного значения порождает следующую проблему. Точнее, ее порождает даже не сама закрытость этого перечня, а формулировки этого перечня - вопросы местного значения сформулированы негибким путем. Т. е. подчас будет очень трудно встроить какое-то полномочие в тот или иной вопрос местного значения.

• Признание иных полномочий органов МСУ (кроме полномочий по ВМЗ) отдельными государственными полномочиями (ч.1 ст.19 ФЗ № 131)

Презюмируется, что те полномочия, которые не муниципальные, они государственные. Почему возникает такая презумпция – чтобы не было ситуации ничьих полномочий. у нас есть глобальная проблема разграничения полномочий между уровнями публичной власти. В рамках этой проблемы пошли по такому пути, чтобы не было такой ситуации, когда полномочия вообще ничьи. Поэтому если они не муниципальные, то сегодня они государственные. Хотя они могут быть не закреплены конкретно за конкретным органом государственной власти, но эта незакрепленность не означает, что эти полномочия не государственные.

• Принципы финансового обеспечения осуществления полномочий органов МСУ

Схема была представлена. Логика тоже поднималась – что вопросы местного значения это вопросы обязательного обеспечения со стороны местного самоуправления и по идее именно на них должны идти основные муниципальные ресурсы. Местные финансы должны идти на решение вопросов местного значения. Передача осуществления полномочий должна сопровождаться передачей ресурсов (как то передача осуществления государственных полномочий, так и передача осуществления муниципальных полномочий между муниципальными субъектами).

Говоря о полномочиях, мы всегда должны иметь в виду, что это не только собственные, но и переданные и бюджет, из которого они финансируются, различается. Все остальное – добровольные, дополнительные, остаточные – это на самом деле исключения

• Принцип соответствия муниципальной собственности и финансовых ресурсов компетенции МО

Компетенция муниципального образования должна соотносится с его материальной и финансовой базой. Это связано в т. ч. с тем обстоятельством, что вопросы местного значения у различных муниципальных образований различны. Однако независимо от видов муниципального образования есть 4 групп объектов собственности, которые направлены для разных нужд, и для них допустимо, чтобы все эти объекты были у всех видов муниципального образования. Конечно, необязательно, что они все будут, но предполагается, что набор имущества на самом деле исходя из смысла закона не столь различен. Не распределяется собственность в зависимости от вида муниципального образования. А вопросы местного значения - распределяются