ВМЗ внутригородских территорий города федерального значения

• Ст.10 Закона СПб «Об организации МСУ в СПб»:

• Отсутствие разграничения между ВМЗ и полномочиями (единый перечень)

• Различный набор ВМЗ для разных типов внутригородских МО

• Установление «индивидуальных» ВМЗ для отдельных МО (?)

Для города федерального значения даже никто не пытается делать вид, что ВМЗ – это сферы ведения. В законе СПБ нет никакого разграничения между ВМЗ и полномочиями, они даются как единый перечень, что концептуально неверно с точки зрения того, что они собой представляют.

В ГФЗ в зависимости от типа внутригородских муниципальных образований различаются ВМЗ. Но по какой логике он различается – вопрос – потому что никакой двухуровневой структуры местного самоуправления в ГФЗ нет. различие доходит до того, что для конкретного муниципального образования устанавливается индивидуальный перечень ВМЗ. Насколько такое различие в наборе ВМЗ правомерно. Насколько субъект произволен в определении компетенционной основы внутригородских муниципальных образований. Позиция Уставного суда СПБ 2007 год (Парнас, Коломна, Сосновское). Муниципальные образования поставили перед уставным судом вопрос – насколько допустимо такое регулирование в ГФЗ, каковы гарантии внутригородских муниципальных образований в рамках компетенционной основе. Как мотивировали свое решение органы гос власти СПБ – местное самоуправление самостоятельно, не входит в систему органов государственной власти и общегородская власть не имеет практически никаких рычагов воздействия на внутригородские муниципальные образования и у ГФЗ единственный рычаг воздействия в том, чтобы сократить компетенцию муниципальных образований. Уставный суд попытался ограничить усмотрение законодателя в плане регулирования компетенционной основы и указал, что установление различий в перечне ВМЗ не может носить произвольный характер, такие различия допустимы только тогда, когда их наличие значимо для обеспечения единства городского хозяйства, когда они обусловлены экономическими, географическими и др. различиями муниципальных образований. При всем при том Уставный суд указал на правомерность ситуации, когда у муниципальных образований одного типа разный набор ВМЗ.

Наделение органов МСУ отдельными государственными полномочиями

• Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

ч. 2 ст. 132 Конституции РФ:

• органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств

• реализация переданных полномочий подконтрольна государству

Гл.4 ФЗ № 131; П.6, 7 ст.26.3 ФЗ №184

Эта возможность закреплена в Конституции (ч. 2 ст. 132).

Конституция вводит гарантии для местного самоуправления в рамках передачи полномочий, а в частности, обязательность при подобной передаче ее сопровождение соответствующими материальными и финансовыми средствами, необходимыми для их реализации. КРФ закрепляет возможность государственного контроля за реализацией этих полномочий.

Почему допускается государственный контроль с учетом того, что ст. 12 очень жесткая вводит тотальное отделение МСУ от государственной власти. Правомерность подобного контроля обусловлена в первую очередь тем, что отвечает за реализацию полномочию все равно передавший орган, причем он отвечает так, как если бы он сам реализовывал эти полномочия. Т. е. передающая сторона не то что вправе – она обязана осуществлять контроль за реализацией этих полномочий.

Признаки государственных полномочий, передаваемых в порядке наделения

1. Полномочия, не относящиеся к вопросам местного значения. То, что не муниципальное, подлежит передаче. Все бы было нормально, если бы мы знали, какие полномочия государственные, а какие – муниципальные. Подчас непонятно, что есть государственное полномочие, а что есть муниципальное полномочие.
2. Отдельные государственные полномочия (но не предметы ведения). Эта логика применяется и тогда, когда речь идет о передаче полномочий между муниципалами. Нельзя на тот или иной уровень публичной власти передать всю сферу ведения, весь вопрос целиком. (ЛО – от поселений району была передана по сути вся бюджетная сфера;). ВС РФ 2006-2007 (республика Башкортостан).
3. Передача полномочий исполнительного характера. Это не означает, что в рамках реализации отдельных государственных полномочий муниципалы не имеют права на правовое регулирование, к тому же сами законы о передаче полномочий содержат зачастую перечень МПА, которые необходимо принять для реализации государственных полномочий. Но никакого противоречия здесь нет, т. к. правотворчество в данном случае имеет административный характер.
4. Недопустимость передачи исключительных полномочий органов государственной власти. Например, когда должен быть принят закон субъекта РФ. Также есть некоторые полномочия, которые закреплены именно за районом и именно район должен их осуществлять. Например, правовое регулирование полномочий – исполнение передать можно, но не правовое регулирование полномочий.
5. Наделение отдельными государственными полномочиями осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации: односторонний акт публичного образования; передача осуществляется без согласия органов местного самоуправления (Ср.: п.6 ст.4 ЕХ МСУ: принцип консультирования органов ГВ с МО по вопросам, затрагивающим их интересы)

1. Недопустимость отказа органа МСУ от осуществления отдельных госполномочий, переданных в порядке наделения.

Императивность формы правового акта, посредством которого происходит передача полномочий. на сегодняшний день это только закон. à Передача государственных полномочий осуществляется без согласия МСУ. МСУ – это уровень публичной власти, это часть механизма управления государством. Понятно, что не все звенья в нем соподчинены, но это не означает, что муниципалы имеют возможность какого-то выбора в вопросе о том, исполнять ли им полномочия, которые передаются им в надлежащем порядке, или нет.

ЕХ МСУ – необходимо обязательное консультирование с муниципалами перед тем, как им полномочия передавать. Это не означает, что муниципалы получают возможность отказываться от передачи полномочий. Это означает только то, что при передаче полномочий необходимо учитывать особенности муниципального образования и его способность к реализации переданных полномочий. Данная гарантия не получила закрепления в 131-ФЗ, она закреплена только в ЕХ МСУ. На что она направлена – перед передачей субъект должен посмотреть, насколько муниципалитет способен осуществлять эти полномочия, и если не способен, то такая передача не должна проводиться.

1. Передача полномочий по предметам ведения РФ, по предметам совместного ведения РФ и субъектов и по предметам ведения субъектов РФ (!Ср.: Допустимость передачи полномочий РФ законами субъектов РФ, если это предусмотрено федеральными законами (субделегирование).

Полномочия передаются как по предметам ведения РФ, так и по предметам совместного ведения, так и по предметам ведения субъекта РФ. более того, возможна ситуация, когда РФ решает передать полномочия субъекту, а субъект решает передать их муниципальному образованию. Это так называемое субделегирование. Оно возможно только тогда, когда закон, которым осуществляется передача полномочий субъекту РФ предусматривает такую возможность

1. Адресаты госполномочий: как правило, органы МСУ муниципальных районов и городских округов

Но только «как правило» - это может быть МО любого уровня, в т. ч. поселения.

1. Отдельные государственные полномочия передаются на определенный срок либо на неограниченный срок
2. Подконтрольность государству: контроль осуществляется уполномоченным госорганом как за законностью, так и за целесообразностью использования материальных ресурсов и финансовых средств

предмет контроля здесь особый: не только законность, но и целесообразность. Что это такое – масса вопросов, потому что 131-ФЗ на эту тему ничего не говорит.

Содержание законов о передаче отдельных государственных полномочий.

• — вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

• — перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

• — способ (методика) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

• — перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам МСУ, или порядок определения данного перечня;

• — порядок отчетности органов МСУ об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

• — порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

• — условия и порядок прекращения осуществления органами МСУ переданных им отдельных государственных полномочий.

Ср.: ч.6.1 ст.19 ФЗ № 131 – дополнительные требования к законам субъектов РФ о передаче органам МСУ отдельных полномочий РФ в порядке «субделегирования»

Формы государственного административного контроля за реализацией отдельных переданных государственных полномочий и меры реагирования (слайд)

Т. к. полномочия передаются исполнительного характера, соответственно, речь идет о полномочиях органов исполнительной власти федерации либо субъектов федерации. Они как правило и осуществляют контроль. За расходованием финансовых средств осуществляет контроль финансовый орган.

Формы государственного административного контроля за реализацией отдельных переданных полномочий:

• Затребование у органов местного самоуправления необходимой информации и отчетных документов, связанных с осуществлением отдельных государственных полномочий;

• Проведение в целях получения необходимой информации проверок, ревизий и иных контрольных мероприятий

+ к слайду

• Осуществление надзора в рамках института регистра. Т. е. муниципальные правовые акты, изданные в рамках реализации переданных государственных полномочий, если эти акты носят нормативный характер, они также подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов и, соответственно, проходят всю процедуру проверки на соответствие вышестоящим нормативным правовым актам.

• Инструктирование – дача инструкций со стороны органов государственной власти органам местного самоуправления о том, как необходимо реализовывать переданные полномочия

• Систематический анализ и обобщение результатов проводимых проверок. Исходя из этого анализа и обобщения результатов, применяются контрольные меры. Т е. если, например, муниципалы систематически совершают одно и то же нарушение и это было выявлено по результатам обобщения проводимых проверок, то и меры применяются соответствующие. За однократное нарушение - необязательно, что будет какая-то мера воздействия.

Какие меры реагирования можно выделить

Меры реагирования на нарушения:

• Дача органам и должностным лицам МСУ обязательных для исполнения письменных предписаний об устранении выявленных нарушений требований законов по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий;

• Отмена или приостановление действия муниципальных правовых актов в части, регулирующей осуществление органами МСУ отдельных государственных полномочий; (см. выше).

• Временное изъятие государственных полномочий у органов МСУ и их осуществление соответствующими органами государственной власти субъекта РФ (государственное вмешательство). Ниже.

+ к слайду:

• Предложение о приведении муниципального правового акта в соответствие с законодательством

• Требование предоставления объяснений со стороны должностных лиц местного самоуправления, которые непосредственно осуществляют государственные полномочия, причем речь идет об объяснениях как в устной, так и в письменной форме

• Назначение уполномоченных должностных лиц для наблюдения за реализацией переданных государственных полномочий, т. е. по сути представителя со стороны органов государственной власти, которые полномочия передали.

• Подготовка законопроекта о прекращении осуществления органами МСУ отдельных переданных государственных полномочий. Т. е. полномочия передаются законом и прекращение осуществления полномочий может быть также только в форме закона. Поэтому органы исполнительной власти как раз и занимаются подготовкой этого законопроекта, который будет рассматриваться в парламенте и если будет принят, то повлечет за собой т. н. отзыв переданных полномочий.

Как следствие этого у нас происходит отзыв полномочий. Эта ситуация происходит в связи с тем, что муниципальные субъекты ненадлежащим образом осуществляют переданные государственные полномочия. Однако, что значит «ненадлежащее осуществление отдельных переданных государственных полномочий»?

Нормативно это понятие неопределенно ни в федеральном законе, ни в законодательстве субъектов. Т. е. у нас складывается ситуация такого порядка - орган, передавший полномочия, ничем не связан, принимая решение о том, что полномочия исполняются ненадлежащим образом, т. е. имеет место тотальное усмотрение и получается, что по любому поводу можно сделать подобный вывод, это приведет к отзыву переданных полномочий, но это еще ничего - на этой базе можно привлекать муниципальных субъектов к ответственности. Например, у нас контракт с главой местной администрации, который назначается по контракту, прекращается вследствие ненадлежащего исполнения отдельных переданных государственных полномочий. ну а что такое ненадлежащее исполнение отдельных переданных государственных полномочий – никто не скажет.

Если рассуждать логически и пытаться понять, что означает «ненадлежащее осуществление отдельных переданных государственных полномочий», то надо сначала сказать, что бы значило надлежащее осуществление этих полномочий. представляется, что надлежащее осуществление муниципальными субъектами отдельных переданных государственных полномочий слагается из двух направлений:

1) Исполнение перед муниципальными субъектами всех обязанностей со стороны органов государственной власти, передающих полномочия. Это не только обязанность передать соответствующие ресурсы для реализации полномочии. Например, часто в законодательстве субъектов предусматривается консультативно-методическое содействие органам, должностным лицам МСУ при реализации ими отдельных переданных государственных полномочий. Представляется, что если субъект РФ этой обязанности не исполняет, то, наверное, сложно говорить о ненадлежащей реализации переданных полномочий со стороны муниципальных субъектов.

Как мы уже упоминали разбирая муниципальные правовые акты у нас и в рамках реализации отдельных переданных государственных полномочий возможно издание муниципальных нормативных правовых актов. Более того, в частности, в законодательстве СПБ в некоторых законах о наделении отдельными государственными полномочиями можно увидеть перечень муниципальных нормативных правовых актов, которые необходимо принять. Положим, муниципалы плохо представляют себе, каково должно быть содержание этих правовых актов (что неудивительно). Субъект РФ, обещая методическую помощь, ее не предоставляет. У муниципалов обязанность есть и они пытаются ее выполнить, принимают правовые акты. Потом субъект РФ в рамках контрольной деятельности их проверяет и делает неутешительный вывод на тему того, что написана полная ерунда. Исходя из этого, можно ли говорить о том, что полномочия исполнены ненадлежащим образом? Понятно, что муниципалы издали акты ненадлежащего содержания или противоречащие в массовом порядке вышестоящим нормативным правовым актам, но и субъект федерации свою обязанность по консультативно-методической помощи не выполнил.

2) Муниципальные субъекты выполняют все обязанности, которые возложены на них законами о передаче. Но вот незадача – в законах о передаче очень часто содержится открытый перечень обязанностей муниципальных субъектов в рамках реализации переданных полномочий и в силу этого открытого перечня муниципалам можно вменять самые различные обязанности (о которых они даже не подозревали) и, опять же, на этой базе делать вывод о том, что полномочия реализуются ненадлежащим образом.

Некоторые критерии контроля можно выделить, т. е. те требования, которые делают контроль правовой категорией и которые связаны с тем требованием, которое высказывал, в частности, Конституционный суд в курском деле, что в рамках административного контроля должен быть учтен конституционный статус и гарантии местного самоуправления – критерии можно выделить следующие (в т. ч. на базе курского дела (использовать курское дело к любой коллизии, касающейся контроля и не только):

1) Все элементы контроля должны быть четко установлены в законе – формы, меры, порядок осуществления, предмет контроля (т. е. что контролируется – законность или законность и целесообразность), контролирующие субъекты. В частности, КС РФ в курском деле говорит, что не допускается административный контроль за деятельностью МСУ со стороны неопределенного круга лиц (т. е. когда непонятно, кто это делает и делать это может кто угодно).

2) Контроль возможен только тогда, когда он не противоречит принципу разделения властей и не исключает судебный контроль.

3) Контроль не должен ограничивать право МСУ на судебную защиту.

4) Контроль должен осуществляться таким образом, чтобы это не приводило к прекращению действия соответствующего муниципального правового акта в административном порядке (во внесудебном порядке непосредственно контролирующим органом). Т. е. мера, которая у нас приводится в законе – отмена муниципального правового акта в административном порядке – не соответствует позиции КС РФ, выработанной по курскому делу.

5) Контроль не должен носить всеохватывающий характер, то есть он не должен ложиться в основу взаимоотношений органов государственной власти и органов МСУ

6) Контроль должен быть соразмерным, т. е. нельзя за незначительное нарушение применять самые жесткие контрольные меры. Применение контрольных мер должно идти по нарастающей – «от более мягких к более жестким».

· Представление о нарушении законодательства в прокуратуру. Забавная ситуация – органы, которые сами осуществляют контроль, обращаются к надзорному органу на предмет того, что кто-то что-то нарушил.

Все вышеперечисленные меры – это анализ законодательства субъектов РФ. В учебниках этой информации нет.

131-ФЗ содержит ст. 75, которая называется «временное осуществление полномочий МСУ органами государственной власти». Правоведы окрестили эту статью вмешательством.

В ст. 75 представлены три основания вмешательства и эти нормы имеют некоторые специфические признаки, которые отличают их от контроля и выделяют это самое вмешательство в отдельную категорию

Мы будем разбирать конкретно пока что П. 3 ст. 75 – это изъятие отдельных переданных государственных полномочий в случае нарушения законодательства в рамках реализации переданных полномочий или нецелевого расходования бюджетных средств, выделенных на реализацию переданных полномочий.

Порядок временного изъятия отдельных госполномочий

Основание:

• если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом (п.3 ч.1 ст.75 № 131)

Порядок:

• При наличии указанных оснований высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ принимает решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта РФ переданных органам местного самоуправления отдельных полномочий с одновременным изъятием соответствующих субвенций (ч.5 ст.75 ФЗ № 131).

Что нас сразу должно посмущать в данной норме? Сама ст. 75 называется «временное осуществление.. полномочий». Что касается изъятия отдельных государственных полномочий, то эта самая временность в законе отражена весьма слабо и она заключается в том, что указано – полномочия изымаются временно – а на какой промежуток времени это происходит - неизвестно.

С другой стороны возникает еще одна проблема. Мы только что упоминали о соразмерности контроля. На самом деле соразмерность присуща не только контролю – это универсальный принцип взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления. И применение этого вмешательства также должно быть соразмерно нарушениям, которые имелись на муниципальном уровне. Но исходя из конструкции ст. 75 этого нет. Если подходить строго и применять вмешательство исходя из текста ст. 75, не занимаясь толкованием этого текста, то вмешательство можно применять за однократное нарушение и совершенно при этом неважна степень регулярности и иные обстоятельства нарушения со стороны муниципальных субъектов в рамках реализации переданных государственных полномочий. А на деле вмешательство может и должно применяться только тогда, когда исчерпаны все иные более мягкие способы улучшения сложившейся ситуации.

Более того, вмешательство по ст. 75 можно применять даже тогда, когда муниципальные субъекты вынуждены были совершить нарушение. Как мы знаем, деньги, которые передаются для обеспечения реализации переданных государственных полномочий – это целевые деньги, ни на что другое потратить их нельзя, даже если очень нужно. И можно предположить ситуацию, когда в муниципальном образовании произошло какое-то бедствие и на ликвидацию его последствий, муниципалитету нужно срочно что-то делать (нанимать людей, которые будут производить ремонтные работы), у него не хватает средств и он сознательно идет на использование денег, выделенных на реализацию переданных полномочий. ст. 75 при желании можно применить без учета всех этих обстоятельств, т. е. изъять эти отдельные переданные полномочия и начать впоследствии процедуру привлечения к ответственности муниципальных субъектов по ст. 74 или даже ст. 74.1.

Порядок временного изъятия отдельных полномочий – слайд.

В связи с этим необходимо отметить интересные моменты использования ст. 75 в СПБ. В Уставном суде СПБ рассматривалась ситуация даже не столько изъятия полномочий, сколько приостановления осуществления муниципальными субъектами переданных государственных полномочий. Это приостановление осуществления муниципальным субъектам переданных государственных полномочий, которое придумал законодатель СПБ, по сути является расширением ст. 75 на уровне субъекта РФ, т. е. субъект РФ в своем правовом регулировании добавляет основание вмешательства, применение которого связано с реализацией отдельных переданных государственных полномочий Уставный суд рассматривал эту ситуацию и сделал вывод, что она не соответствует уставу СПБ, т. к. это вмешательство затрагивает права местного самоуправления, т. е. это определенное ограничение прав местного самоуправления, и в связи с тем, что СПБ расширяет в своем законодательстве основания вмешательства, это приводит к снижению гарантий муниципальной власти, установленных на уровне федерального правового регулирования, потому что 131-ФЗ подразумевает, что эти основания вмешательства исчерпывающие. Позиция уставного суда 2009 года.

Финансовое обеспечение отдельных госполномочий

• Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий осуществляется в форме субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации

• Для финансирования отдельных государственных полномочий в бюджетах субъектов Российской Федерации создаются региональные фонды компенсаций в режиме целевых бюджетных фондов

Представляется и 131-ФЗ это подтверждает, что при передаче отдельных государственных полномочий на уровень местного самоуправления необходимо предоставление субвенций из соответствующего бюджета (в зависимости от того, какой уровень публичной власти передает полномочия – федеральный или региональный).

Почему именно такая форма взаимоотношений между бюджетами различных уровней выбрана? Потому что субвенция - это целевые средства и подразумевается, что они будут потрачены именно на реализацию переданных полномочий и ни на что иное.

Однако может возникнуть ситуация, когда этих целевых средств не хватает на реализацию переданных государственных полномочий. Что делать? Представляется, что муниципалы могут обращаться к уровню публичной власти, который передал отдельные государственные полномочия, и если они, действительно сумеют мотивировать, что реально существует нехватка переданных средств, финансирование должно быть увеличено.

С другой стороны, если вышестоящий уровень публичной власти сочтет, что средств было выделено достаточно, а муниципалы просто их неэкономно использовали, то местному самоуправлению ничего не останется, как финансировать этот дефицит из местного бюджета.

Муниципальные субъекты могут добровольно использовать собственные денежные средства для реализации отдельных переданных государственных полномочий. Однако представляется, что это добровольное использование собственных денежных средств муниципальными субъектами должно осуществляться таким образом, чтобы на реализацию переданных полномочий использовались именно дополнительные ресурсы и средства. Об этом нам, в принципе, и 131-ФЗ говорит. По идее иначе и быть не должно, потому что основная задача МСУ – это решение вопросов местного значения и местный бюджет есть тоже целевая категория, которая направлена именно на решение вопросов местного значения.

Межмуниципальное сотрудничество

Понятие:

• Форма объединения и согласования интересов, координации действий муниципальных образований и их органов.

Можно и развить данное понятие и представить несколько расширенное определение того, что представляет собой межмуниципальное сотрудничество.

В частности, оно может пониматься как совокупность предусмотренных законодательством форм взаимодействия муниципальных образований и/или их органов. Данные формы взаимодействия направлены на решение общих политических, экономических, социально-значимых задач. При этом взаимодействии сохраняется организационная самостоятельность субъектов сотрудничества (т. е. это в обязательном порядке – вообще все взаимодействие муниципальных субъектов характеризуется сохранением организационной самостоятельности).

Можно дать еще одно определение того, что есть межмуниципальное сотрудничество – это форма реализации местного самоуправления, представляющая собой различные способы совместной деятельности органов местного самоуправления двух и более муниципальных образований в т. ч. с учреждением межмуниципальных организаций при сохранении у муниципальных образований самостоятельного статуса. Пожалуй это исчерпывающее понимание межмуниципального сотрудничества.

Правовая основа межмуниципального сотрудничества:

• ст.10 Европейской хартии местного самоуправления, которая устанавливает обязанность государства признать право органов местного самоуправления вступать для защиты своих прав и достижения общих интересов в ассоциации муниципальных субъектов, причем не только внутригосударственные, но и международные

• Федеральный закон № 131 (ст.8, гл.9) он четкого понятия межмуниципального сотрудничества не дает, а пытается пролить свет на эту категорий посредством обозначения целей этого самого сотрудничества. Они в принципе не очень отличаются от того, что указано в Хартии. В частности, 131-ФЗ говорит, что взаимодействие местного самоуправления осуществляется в целях выражения и защиты общих интересов муниципальных образований, в целях решения общих вопросов.

• Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей (действует в РФ с 5.01.2003). Есть специфика территорий в связи с тем, что они находятся у границ государств.

• Субъекты РФ вправе самостоятельно устанавливать способы и формы содействия созданию советов МО субъектов РФ. На самом деле субъекты неохотно занимаются правовым регулированием данного вопроса.

Виды форм межмуниципального сотрудничества

• По уровню кооперации:

1. Межтерриториальные;

Ø Межрегиональные

Ø Общероссийские (ОКМО, СРГ и др.; ср.: ВСМС)

2. Международные (конгресс региональных и местных властей Совета Европы – РФ в нем участвует)

• По организационно-правовому содержанию:

Ø Договорные.

Это заключение конкретных договоров между муниципальными образованиями по тому или иному вопросу. Цель подобных договорных форм – обмен опытом, информационный обмен, создание совещательных органов без образования юридического лица, обеспечение решения того или иного вопроса местного значения (например, некоторые муниципалитеты орловской области заключили соглашение об организации библиотечного обслуживания населения, об обеспечении населения услугами организаций культуры, в некоторых субъектах РФ, например, Ростовской области, между муниципалитетами заключен договор о совместном проведении поисково-спасательных операций при чрезвычайных ситуациях). Т. е. эта договорная форма взаимоотношений используется тогда, когда один муниципалитет исходя из своей специфики, финансовых ресурсов испытывает трудности в предоставлении тех или иных публичных услуг. Данная форма взаимоотношений муниципалитетов – с одной стороны, это форма межмуниципального сотрудничества, с другой стороны, это поиск оптимальной формы решения вопросов местного значения.

Ø Ассоциативные. Создание ассоциаций муниципальных образований.

Это тот же общероссийский конгресс муниципальных образований. Он создается в качестве юридического лица. Его цель – представительство интересов в масштабе РФ.

В связи с этим возникает весьма интересный вопрос - Что представляет собой ассоциация муниципальных образований? Как мы помним, организационно-правовые формы юридических лиц – это креатура ГК РФ. Но вот ведь незадача – подразумевается, что ассоциации суть объединения юридических лиц. А здесь мы говорим о том, что в ассоциацию должны объединяться муниципальные образования, особый публичный субъект, обладающий своей спецификой, гарантиями своего статуса и специфическими признаками. Эту специфику наше законодательство совершенно не учитывает. В связи с этим на деле возникает масса вопросов, потому что у нас форма ассоциации, которая предусмотрена гражданским кодексом, одна и никакого другого понимания ассоциации по законодательству нет, но на деле исходя из специфики публичного субъекта мы приходим к ситуации, когда мы ассоциацию муниципальных образований понимаем несколько отлично от того, что под ассоциацией понимает гражданский кодекс. Т. е имеет место ситуация, когда та или иная форма юридического лица используется без учета специфики публичного субъекта.

• По целям и организационно-правовым формам:

Ø Добровольные объединения МО в целях организации взаимодействия муниципальных образований и органов местного самоуправления

Ø Межмуниципальные хозяйственные общества и межмуниципальные организации в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения

Ни в ГК, ни в законе о некоммерческих организациях не упоминается форма ассоциации муниципальных образований. Другой момент – в частности, в субъекте РФ, когда мы говорим о совете муниципальных образований субъекта РФ, членами совета являются муниципальные образования этого субъекта РФ. В связи с этим вызывает серьезные вопросы ситуация с исключением из ассоциации ее члена, т. е. в нашем случае – муниципального образования. Закон о некоммерческих организациях говорит, что член ассоциации может быть исключен из ассоциации по решению всех других членов этой ассоциации. С муниципалами это не работает. Совет муниципальных образований в рамках субъекта РФ создается при участии субъекта РФ и участие в этом совете не является особо добровольным для муниципальных образований, т. е. это не добровольное объединение муниципальных образований. В связи с вышеизложенным это все не укладывается в ту конструкцию ассоциации, которая предусмотрена ГК и законом о некоммерческих организациях, потому что по ГК любое объединение лиц осуществляется на добровольной основе, а совет муниципальных образований в каждом субъекте РФ носит императивный характер.

Помимо ассоциативных и договорных форм межмуниципального сотрудничества выше указано, что муниципальные образования в целях объединения ресурсов могут создавать добровольные объединения, межмуниципальные хозяйственные общества. Здесь возникает следующий ряд проблем. Для создания того или иного хозяйственного общества, по большей части для муниципалов - это ОАО, подразумевается, что в собственность ЮЛ учредитель передает какое-то имущество (т. е. делает вклад в уставный капитал). Так вот для муниципалов это весьма проблематично, т. к. передача в собственность другому субъекту права означает отчуждение муниципального имущества, а это возможно только посредством приватизации, другой формы нет. Поэтому муниципалы в данном случае связаны своей спецификой и участвовать в уставном капитале межмуниципальных хозяйственных обществ могут только за счет средств местных бюджетов.

Существуют также определенные ограничения в выборе форм этих межмуниципальных хозяйственных обществ. Как правило не создается ООО, ЗАО. Что касается иных лиц, которые решают создать то или иное хозяйственное общество, то, как известно, здесь никаких ограничений нет, есть полная свобода выбора. А вот муниципальные субъекты подобной свободой выбора не обладают.

В РФ на сегодняшний день межмуниципальных хозяйственных обществ не много - 55.

Коллизия:

• Ст. 10 Европейской хартии местного самоуправления:

«1. Местные органы самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и, в пределах, установленных законом, объединяться с другими местными органами самоуправления для выполнения задач, представляющих общий интерес.»

• Ст. 66 ФЗ № 131:

«1. В каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", применяемыми к ассоциациям.»

Проблема: То что ЕХ устанавливает как право, в нашем законодательстве устанавливается как обязанность. Происходит изъятие из принципа добровольности объединения муниципальных образований путем определения императивного варианта объединения.

Решение:131-ФЗ не запрещает добровольные иные объединения. Просто в данной норме он говорит об императивном варианте объединения. А хартия в свою очередь не регулирует этот вопрос – она регулирует вопрос права на объединение как одна из гарантий существования местного самоуправления и не запрещает императивные объединения. У этих статей разный предмет правового регулирования

«местные органы» - это нужно понимать как «муниципальные образования», а «местные органы» - это некорректный перевод хартии, потому что в ЕХ МСУ на самом деле не «местные органы», а «local authority» - местные власти (обтекаемая категория, которая учитывает различные модели организации местной власти).

+ Ч. 4 ст. 8 ФЗ № 131 (статья не влезала в слайд):

• В целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения могут быть образованы межмуниципальные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации в соответствии с ФЗ и НПА представительных органов МО.

• Указанные межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления.

Противоречие в том, что вроде как межмуниципальное сотрудничество в т. ч. направлено на решение вопросов местного значения. В связи с этим возникает вопрос – а как? Полномочий-то нет. à вторая проблема состоит в том, насколько это соответствует природе межмуниципального сотрудничества. объединения, которые являются формой такого сотрудничества, полномочиями решать их не наделяются.

«Решение – полномочия передаваться не могут, но могут передаваться отдельные способы исполнения полномочий, т. е. это будет как форма исполнения этих полномочий. Властные полномочия как были закреплены за муниципалами, так они за ними и остаются – никакая власть не переходит этим объединениям. Публичный субъект остается таковым при передаче полномочий. Межмуниципальные объединения в принципе не претендуют на статус публичного субъекта.

С другой стороны есть еще один момент – полномочия бывают разные: есть властные, а есть невластные. И что вообще мешает закреплять за межмуниципальными объединениями невластные полномочия – непонятно. Почему законодатель пошел по такому пути тотального запрета закрепления полномочий. Понятно, что мы можем дать толкование и пойти по пути того, что публичный субъект остается публичным субъектом при передаче полномочий и эти межмуниципальные объединения в РФ в принципе не претендуют на статус публичного субъекта и на наличие такой атрибутики публичного субъекта как власть.»

Муниципалы идут по пути заключения договоров и соглашений.

Муниципальная собственность.

Основные вопросы

1. Понятие муниципальной собственности и субъекты права муниципальной собственности
2. Объекты муниципальной собственности и принципы их определения
3. Прекращение права муниципальной собственности
4. Приобретение права муниципальной собственности
5. Формы экономической деятельности МО

Понятие муниципальной собственности и права муниципальной собственности

• Муниципальная собственность

- форма публичной собственности, закрепленная наряду с другими формами собственности (ч.2 ст.8 КРФ). Что это означает - т. к. в ст. 8 выделяется помимо муниципальной собственности государственная и частная, с одной стороны, это означает, что частная собственность не имеет приоритета над формами публичной собственности, с другой стороны, это означает, что и сами формы публичной собственности между собой равноправны и должны защищаться равным образом.

- экономическая основа и гарантия самостоятельности местного самоуправления (ч.1 ст. 130, ч.1 ст.132 КРФ)

- Основа экономической деятельности МО

Мы рассуждаем о муниципальной собственности. А 131-ФЗ использует два понятия: с одной стороны он говорит о муниципальной собственности, с другой стороны, упоминает такой термин как муниципальное имущество. В связи с этим логично поставить вопрос о том, каково соотношение этих категорий. Муниципальное имущество – это конкретные виды объектов. Муниципальная собственность – это не только имущество, но это и средства местного бюджета, т. е. это не только материальные объекты, но и финансовые средства. Поэтому данные понятия соотносятся таким образом, что муниципальная собственность включает в себя муниципальное имущество и не только.

Муниципальная собственность – это с одной стороны экономическая основа самостоятельности местного самоуправления, а с другой стороны – гарантия этой самостоятельности.

По Конституции местное самоуправление самостоятельно в решении вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130, ст. 132 КРФ).

В связи с этим нужно ставить вопрос о том, что понимает Конституция под ситуацией «самостоятельно пользоваться, распоряжаться муниципальной собственностью? Толкование следует начать с того, что эта деятельность муниципальных субъектов стоит в одном ряду с решением вопросов местного значения. В связи с этим возникает вопрос: как понимать эту деятельность – это решение вопросов местного значения или нет? 131-ФЗ владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью понимает как вопрос местного значения. На самом деле это неправильная конструкция. Законодатель некорректно здесь отражает ст. 130 КРФ. В данном случае владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью способствует решению вопросов местного значения. Это можно назвать полномочием, причем универсальным, которое возникает в рамках реализации практически всех вопросов местного значения. Поэтому говорить, что владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью – это вопрос местного значения – некорректно.

Какова специфика муниципальной собственности.

В данном случае в т. ч. в конституционно-правовом смысле речь идет о том, что в деятельности местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью проявляется, с одной стороны, властно-управленческое начало и, с другой стороны, хозяйственно-экономическое начало самостоятельности местного самоуправления.

Что касается муниципальной собственности как гарантии самостоятельности местного самоуправления, то, как представляется, здесь все самоочевидно – никакая власть, в т. ч. муниципальная, не может функционировать без наличия соответствующей материальной базы. Т. е. если мы говорим, что местное самоуправление – это власть, то местному самоуправлению как власти присуще наличие компетенции и это означает, что местному самоуправлению должна быть обеспечена в т. ч. со стороны государства реальная возможность реализовывать эту компетенцию. Если этого не происходит, это означает, что признание местного самоуправления как власти иллюзорно, потому что невозможно тогда будет для местного самоуправления осуществлять те функции, которые на него возлагаются законом, реализовывать то назначение, для которого оно было признано в РФ.

Еще один момент, который следует иметь в виду. В законе у нас также используется категория «экономическая основа местного самоуправления» (наряду с «муниципальной собственностью»). Экономическая основа с одной стороны это то же самое муниципальное имущество, средства местных бюджетов, но еще это и имущественные права муниципальных образований. Таким образом, у нас возникает третье понятие, которое используется 131-ФЗ, которое несколько отличается от первых предыдущих – муниципальное имущество и муниципальная собственность.

Однако если бы мы обратились к практике ЕСПЧ с вопросом о том, что представляет собой собственность, то мы бы нашли самый широкий подход к вопросу понимания собственности, т. к. ЕСПЧ относит к собственности в т. ч. различные права (на получение дохода и т. д.). поэтому с точки зрения ЕСПЧ у нас бы перечисленные категории, которые используются в 131-ФЗ, в частности категории муниципальной собственности и экономической основы местного самоуправления позиционировались бы как синонимы.

• Право муниципальной собственности - право территориально обособленных коллективов, обладающих собственными полномочиями, в целях решения вопросов местного значения, владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом

Что касается права муниципальной собственности, то 131-ФЗ не содержит данной категории, не дает ее понимания. Поэтому лектор предлагает подход, который сформулирован выше.

Нужно отметить, что право муниципальной собственности нужно понимать в двух аспектах:

В объективном смысле право муниципальной собственности логично понимать как институт законодательства, причем институт, имеющий комплексный характер и включающий в себя как нормы муниципально-правовые, так и нормы других отраслей права (в частности, КП, ФП, ГП и еще ряд отраслей).

В субъективном смысле право муниципальной собственности - это принадлежащее населению муниципального образования как коллективному субъекту муниципальных отношений правомочие по владению, пользованию и распоряжению имуществом и денежными средствами, принадлежащими муниципальному образованию, причем данное правомочие от имени и в интересах данного общества осуществляют органы МСУ.

Еще один аспект понимания муниципальной собственности в связи с вышеизложенным. Муниципальная собственность – это система экономических и юридических отношений. эти отношения возникают между населением муниципального образовании, органами местного самоуправления и государством в лице его органов и должностных лиц. Отношения возникают по поводу природных ресурсов, имущества и денежных средств, принадлежащих муниципальному образованию и необходимых для решения вопросов местного значения, а также для эффективного функционирования органов местного самоуправления.

Если отметить вопрос муниципальной собственности с точки зрения его урегулированности в ЕХ МСУ, то в отношении муниципальной собственности ЕХМСУ по большей части молчит, она не регулирует вопросы муниципального имущества. Что касается местных финансов, то регулирование в хартии есть, причем довольно значительное. А именно имущество хартия обходит молчанием. И это означает, что ЕХ МСУ по этому вопросу дает колоссальное усмотрение законодателю государства, которое ее ратифицировало.

Субъекты муниципальной собственности.

• Субъекты права муниципальной собственности:

- население муниципального образования (ст. 130 КРФ) территориально организованное как муниципальное образование;

- от имени МО правомочия собственника осуществляют органы местного самоуправления (ст. 51 ФЗ-131; ст. 215 ГК РФ, ч.2 и 3 ст.125 ГК РФ)

?! Органы местного самоуправления как юридические лица в форме казенных учреждений (ч. 7 ст. 37, ч. 9 ст. 35, ч. 2,3 ст. 41 ФЗ-131). Проблема разграничения правосубъектности органов МСУ и публичных субъектов в гражданском обороте

?! ТОС субъекты права муниципальной собственности

Начать следует с того, кто является основным субъектом права муниципальной собственности. В частности, исходя из Конституции РФ – это территориально организованное население муниципального образования (необходимо обратить внимание на то обстоятельство, что когда мы в рамках определения субъектов права муниципальной собственности говорим, что таким субъектом является муниципальное образование, термин «муниципальное образование» мы понимаем его как население, объединенное территорией, и это население объединено для реализации своих прав на местное самоуправление (просто муниципальное образование мы понимали и в другом контексте – как особый публичный субъект. Но в контексте этой темы муниципальное образование следует понимать только в том смысле, что это население, объединенное территорией, население территориально организованное)).

Специфика здесь заключается в том, что субъект права муниципальной собственности именно население – все население муниципального образования и по идее от его имени, т. е. от имени всех жителей муниципального образования, какая-то часть жителей МО может выступать исключительно по поручению. Это больше теоретический концепт. Как это практически осуществляется – сказать трудно, потому что на деле функции собственника осуществляют органы и должностные лица МСУ, которые действуют от имени МО и в его интересах, интересах местного населения.

В связи с этим возникает интересная ситуация, что у нас собственник свои правомочия в довольно большом количестве случаев осуществляет не сам, а через каких-то иных субъектов. С учетом того, что органы и должностные лица МСУ – это также субъекты права как и муниципальные образования, то у нас возникает весьма специфическая ситуация с тем, каким образом реализуется право муниципальной собственности.

Что надо понимать, когда мы говорим о праве муниципальной собственности. Категорически нельзя отождествлять муниципальную собственность с собственностью корпоративной, кооперативной и т. д. Там тоже есть ситуация, когда есть один объект и несколько собственников и каждый вроде бы имеет долю в праве или вносит свой вклад в уставный капитал юр. лица.[2] С муниципальным образованием все не так. Проведем в связи с этим сравнение. Да, собственник здесь коллективный. Однако представим себе ситуацию – муниципальное образование, учреждение культуры, вечер, приходит местный житель (часть местного сообщества), забирает из учреждения культуры аудиоаппаратуру, а с утречка продает ее в районном центре. Если бы мы отождествляли муниципальную собственность с корпоративной, мы бы сказали, что этот товарищ как-то несанкционированно взял свою долю собственности и т. д. и будет у нас здесь гражданско-правовой деликт. Так вот, с точки зрения того, как нужно оценивать муниципальную собственность здесь будет ст. 158 УК РФ – кража, потому что собственник здесь именно коллективный и нельзя его разбивать на частных индивидуальных субъектов и эти лица каждый по отдельности не имеют никакого права на муниципальное имущество, на какую бы то ни было его часть.

Иными словами, в отношении муниципальных собственности активные действия может осуществлять только этот коллективный собственник или от его имени органы и должностные лица МСУ (а не каждый конкретный житель муниципального образования).

Мы только что сказали, что по Конституции РФ основной базовый субъект права муниципальной собственности – это население. В связи с этим интересна формулировка ГК РФ в отношении того, кто у нас является собственником муниципального имущества – от имени муниципального образования правомочия собственника осуществляют органы местного самоуправления. ГК не конкретизирует, каким образом необходимо понимать «муниципальное образование». В связи с этим можно сказать, что ГК не признает правосубъектности населения соответствующего муниципального образования. Т. е. с одной стороны мы можем, конечно, исходя из Конституции, дать определенное толкования нормам ГК, но опять же, если строго подходить к ГК, муниципальное образование он воспринимает как публичный субъект, который участвует в гражданских правоотношениях на равных основаниях со всеми другими субъектами – точно также как он воспринимает РФ, субъект РФ – о населении муниципального образования речи не идет и это на самом деле очень серьезная концептуальная проблема в определении субъектного состава отношений муниципальной собственности. С другой стороны надо отметить, что ГК не отождествляет муниципальные образования с юридическими лицами, т. е. по ГК муниципальное образование – это все таки не орган местного самоуправления (хотя бы в этом ГК разумно подходит к этому вопросу).

Органы местного самоуправления как юридические лица.

Будем разбираться с вопросом о том, почему у нас органы местного самоуправления, которые действуют от имени муниципального образования сами при этом являются юридическими лицами, причем в форме казенных учреждений.

Вообще это очень неудачное законодательное решение. В данном случае у нас есть ряд проблем

1. Мы говорим, что орган местного самоуправления – это юридическое лицо. Если мы берем гражданское право, то юридическое лицо создается, действует и прекращается в соответствии с нормами гражданского права. Правосубъектность у юридического лица возникает с момента его регистрации. Вроде бы у нас возможность тех же органов местного самоуправления вступать в те или иные правоотношения, если исходить из ГК, возникает тогда, когда у них возникает гражданская правосубъектность, т. е., по идее, тогда, когда они зарегистрированы как юридические лица. Но мы же понимаем, что это не сообразуется с их статусом публичного субъекта: у нас есть муниципальное образование, порядок формирования органов местного самоуправления и если муниципальное образование существует, то от его имени должен кто-то выступать. И у нас получается, что деятельность муниципального образования, которая осуществляется посредством органов и должностных лиц местного самоуправления, зависит от правосубъектности этих органов как юридических лиц. А ведь мы все понимаем, что органы МСУ – это производные субъекты от муниципальных образований, т. е. по идее их правосубъектность производна от правосубъектности муниципальных образований, которая возникает отнюдь не в порядке регистрации юридических лиц.[3]

2. Мало того, что сами органы местного самоуправления – это юридические лица (в этой ужасной форме казенных учреждений, которая совершенно не отвечает специфике деятельности органов местного самоуправления), с другой стороны, внутренние организационные структуры, которые создаются в рамках органов местного самоуправления, также могут быть наделены статусом юридических лиц. «И вот с этого момента начинается опухание мозга».

Органы местного самоуправления не должны быть юридическими лицами.

Вопрос о том, является ли территориальное общественное самоуправление (ТОС) субъектом права муниципальной собственности? ТОС также регистрируется в качестве ЮЛ в форме некоммерческой организации. Цель создания и функционирования ТОС – это решение местных вопросов. Но это не вопросы в масштабах всего муниципального образования, а вопросы в масштабах какой-то определенной территории, входящей в состав этого муниципального образования. Соответственно, ТОС ничего сходного с муниципальным образованием не имеют («погорячилась»). Т. е. по крайней мере не надо воспринимать их как субъектов публичной власти. С другой стороны цели их деятельности близки к целям деятельности МСУ, но все это осуществляется на более ограниченной территории.

Субъект, который формирует ТОС – это население, причем объединенное территорией, т. е. это хоть и не территория всего муниципального образования, но частью этой территории. Т. е. все равно у нас возникает опять же некое территориально объединенное сообщество

Собственность, которая может быть у ТОС, тоже должна носить целевой характер, т. е. в его собственности может находиться только то, что будет направлено на достижение целей создания и функционирования ТОС. В связи с этим можно усмотреть значительное сходство между правом собственности ТОС и правом муниципальной собственности и сказать о том, что собственность ТОС – это разновидность муниципальной собственности, но только в более мелком масштабе. С другой стороны есть определенная судебная практика, в т. ч. ВАС РФ, которая говорит о недопущении расширения круга собственников муниципального имущества.[4] т. е. речь идет о том, что у нас гражданским законодательством не предусмотрена возможность осуществления прав собственника муниципального имущества иными органами кроме тех, которые указаны в гражданском кодексе, а это органы и должностные лица местного самоуправления. ТОС не тождественно местному самоуправлению, которое осуществляется на территории всего муниципального образования (хотя бы уже потому, что ТОС имеет иной территориальный охват). В связи с этим возникает вопрос, насколько, исходя из этой судебной практики, допустимо говорить о том, что ТОС – это субъект права муниципальной собственности. Но с другой стороны ни под какие другие признаки собственность ТОС не подпадает. поэтому несмотря на арбитражную практику какого-то другого вывода, кроме того, что ТОС является субъектом права муниципальной собственности, сделать было бы нелогично.

П. 10 Информационное письмо Президиума ВАС № 13 1997 год.

Коллизия: глобальная проблема заключается в том, что органы местного самоуправления как казенные учреждения не отвечают тому статусу казенных учреждений, который закреплен гражданским кодексом, потому что ГК не подразумевается, что казенные учреждения отвечают по обязательствам других казенных учреждений, по ГК этого не может быть. А исходя из норм в коллизии получается, что органы местного самоуправления, которые сами являются казенными учреждениями, еще и субсидиарно отвечают по долгам других казенных учреждений. В связи с этим у нас возникает ситуация, что ГК предусматривает казенные учреждения в одном понимании, а в отношении органов местного самоуправления мы должны использовать иное понимание казенных учреждение. С точки зрения ГК – это искажение статуса юридического лица, а ведь определение статуса формы юридического лица – это сугубо креатура ГК РФ. У нас несоответствие формы, в которой зарегистрированы органы МСУ и их статуса МСУ.

Толковать нужно так – с одной стороны у нас органы МСУ как юридические лица действуют на основаниях общих для организаций данного вида, т. е. общих оснований для казенных учреждений. Эти общие основания не подразумевают ответственность одного казенного учреждения за другое.

Решение: в ст. 41 имеется в виду выступление органа местного самоуправления как самостоятельного субъекта оборота, а в ст. 51 имеется в виду, что орган местного самоуправления выступает не как самостоятельный субъект, а именно от имени муниципального образования, т. е. речь идет об органе не как юридическом лице, а как о части муниципального образования. И если бы в ст. 51 была формулировка, что муниципальное образование отвечает, а органы лишь выступают от его имени, то мы бы получили более-менее приемлемое решение. Ведь собственником имущества является именно муниципальное образование, органы местного самоуправления самостоятельного имущества не имеют. Исходя их этого нужно выделять следующие элементы статуса органа местного самоуправления: 1) с одной стороны, гражданско-правовой (казенное учреждение) 2) с другой стороны, публично-правовой как субъект, выступающий от имени и в интересах муниципального образования

В связи с этим можно смягчить коллизию, сказав о двойственности статуса органов местного самоуправления. Но проблема того, что у нас все таки отсутствует учет специфики публичного субъекта, когда мы говорим о том, что у нас органы местного самоуправления регистрируются в качестве казенных учреждений, остается, остается.

Объекты муниципальной собственности

Объекты муниципальной собственности и принципы их определения

- принцип целевого назначения муниципального имущества: в муниципальной собственности может находиться только имущество, предназначенное для решения публичных задач, отне­сенных к ведению муниципальных образований. (ст. 50 ФЗ-131)

Законодательные требования к составу объектов муниципальной собственности (ст.50 ФЗ-131).

Должен ли перечень объектов муниципальной собственности, закрепленный в названной статье, восприниматься как исчерпывающий, закрытый? (Определение КС РФ от 02.11.2006 N 540-О)

Говоря об объектах муниципальной собственности в первую очередь надо сказать о том, как мы определяем, что тот или иной объект может или не может быть объектом муниципальной собственности. Главное мерило – цель. В связи с этим мы выделяем принципы целевого назначения муниципального имущества, который в сущности означает то, что муниципалитет может иметь в собственности далеко не всякое имущество, а лишь только то, которое направлено на осуществление его задач и функций, т. е. у муниципалитета по идее не должно быть неработающего муниципального имущества, все муниципальное имущество должно работать на реализацию полномочий муниципальных субъектов.

В связи с вышеизложенным возникает следующая проблематика –

ГК не содержит подобных ограничений для собственников, которые касаются того, что можно иметь в собственности, когда речь идет об имуществе, не изъятом из оборота. Т. е. муниципалы далеко не все могут иметь в собственности и причем речь идет о том, что они не могут иметь в собственности имущество, которое находится в гражданском обороте («вот вы можете иметь, а муниципалы - нет»), если это имущество не предназначено для решения муниципальных задач. Это означает, что в 131-ФЗ, который не является частью гражданского законодательства, закрепляется принцип целевого характера муниципального имущества. Каким образом это соотносится с ГК, который является базовым с точки зрения определения прав собственника и не делает исключений для муниципалитетов как для собственников; как толковать эту ситуацию и какой из актов должен иметь приоритет?

Законодательные требования к составу объектов муниципальной собственности

Это ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ. В ней содержится 4 группы, на которые можно подразделить все муниципальное имущество, т. е. муниципальное имущество должно быть относимым хотя бы к одной из этих четырех групп. Если оно не относится ни к одной, то муниципалитет должен его либо перепрофилировать, чтобы оно все-таки начало работать на обеспечение местных нужд, либо произвести его отчуждение:

1. Имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения. В частности, это перечень имущества, поименованный для каждого вида муниципального образования.

2. Имущество, предназначенное для осуществления отдельных переданных государственных полномочий, т. е. в данном случае речь идет о том имуществе, которое передает вышестоящий уровень власти одновременно с передачей полномочий для реализации переданных полномочий.

3. Имущество, которое предназначено для обеспечения деятельности органов местного самоуправления, должностных лиц МСУ, работников муниципальных предприятий, учреждений и т. д.

4. Имущество, которое необходимо для решения вопросов, право решения которых предоставлено муниципалам в соответствии с законом, но эти вопросы не отнесены к вопросам местного значения. Т. е. это не муниципальные вопросы, не переданные вопросы, а некие иные вопросы, которые муниципалом не запрещено решать – т. н. остаточные или добровольно принятые на себя полномочия.

Специфика города федерального значения. В ГФЗ законодатель субъекта РФ определяет виды имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, с целью обеспечения единства городского хозяйства. Почему такая ситуация? – потому что компетенцию муниципальных образований в ГФЗ определяет также законодатель субъект РФ (см. выше) и в компетенции муниципальных образований города федерального значения может не быть тех вопросов, которые есть в компетенции муниципального образования в иных субъектах РФ. В связи с этим возникают и различия в объектах муниципальной собственности. Если город федерального значения определят перечень вопросов местного значения, то понятно, что он под реализацию этих вопросов и перечень имущества определяет.

Является ли перечень имущества в ст. 50 131-ФЗ исчерпывающим? На самом деле ст. 50, в т. ч. по смыслу Определения КС № 540-О, необходимо толковать таким образом, что подразумевается, что в муниципальной собственности может быть любое имущество, которое пригодно для осуществления полномочий муниципального образования (см. 4 группы выше) и, причем, это необязательно перечень имущества, который закреплен за конкретными типами муниципальных образований, потому что этот перечень имущества в первую очередь рассчитан на решение вопросов местного значения. С другой стороны, как мы помним, полномочия местного самоуправления – это не только полномочия в рамках решения вопросов местного значения, но это и те самые переданные полномочия, добровольные и остаточные полномочия и на все эти различные виды полномочий необходимо имущество. Поэтому толковать перечень имущества, который закреплен за муниципальными образованиями, как закрытый нельзя. Главное, чтобы то имущество, которое находится в собственности муниципалов, подпадало под один из 4 пунктов, которые мы обозначили ранее.

Что касается вообще самих перечней имущества, которые закреплены за различными видами муниципалитетов в 131-ФЗ, то это имущество, которое не то, что обязательно должно быть в собственности муниципального образования (у некоторых муниципалов объективно есть не все имущество и нет средств на приобретение этого имущества), а может быть в собственности муниципального образования.

Говоря о праве муниципальной собственности нельзя обойти вопрос о его возникновении и прекращении.