Прекращение права муниципальной собственности

Прекращение права муниципальной собственности (1)

• Отчуждение имущества, находящегося в муниципальной собственности:

- приватизация (ст.217 ГК РФ; ФЗ от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества);

- Формы приватизации муниципального имущества;

- Особенности отчуждения муниципального недвижимого имущества, арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства (ФЗ № 159 от 22.07.2008; постановление КС РФ от 20.12.2010 №22-П по «благовещенскому делу»)

• Перепрофилирование имущества, находящегося в муниципальной собственности (ст. 238 ГК РФ)

Когда речь идет о взаимоотношениях органов местного самоуправления и граждан, а также юридических лиц, то мы говорим о том, что право муниципальной собственности прекращается в силу приватизации муниципального имущества.

Приватизация подразумевает возмездное отчуждение имущества в собственность физических и юридических лиц. Что касается приватизации, то у нас есть соответствующий закон о приватизации государственного и муниципального имущества.

Некоторые формы приватизации - продажа муниципального имущества на конкурсе, продажа муниципального имущества на аукционе. Всего их 10 и смысл этого перечисления в законе данных форм приватизации в том, что приватизация не может быть произведена только в тех формах, которые не предусмотрены законом. Это в своем роде тоже определенная гарантия, определенное упорядочение ситуации с приватизацией. С одной стороны, чтобы это не было произвольно, с другой стороны, чтобы максимально широкий круг лиц имел доступ к данному мероприятию.

Как уже упоминалось, население – это главный первичный собственник муниципального имущества и по идее это самое население должно как-то участвовать в управлении этим имуществом. Да, от имени и в интересах населения это делают органы местного самоуправления, но Конституция в т. ч. подразумевает какое-то непосредственное участие населения в решении вопросов распоряжения муниципальной собственностью. Но, к сожалению, в законодательстве это у нас, мягко говоря, слабо прописано. Если в отношении земельных участков у нас подразумевается какое-то участие населения – проводятся публичные слушания, когда земельный участок передается в собственность частным лицам – в иных ситуациях население отлучено от возможности осуществлять непосредственно правомочия собственника в отношении муниципального имущества.

Что еще важно в связи с отчуждением муниципального имущества в рамках взаимоотношений с юридическими лицами и гражданами. Нас интересуют определенная ситуация, которая сложилась в отношении малого и среднего предпринимательства в силу предоставляемых ему льгот. На сегодняшний день есть закон от 22.07.2008 № 159-ФЗ. В рамках этого закона подразумевается особая поддержка малого и среднего предпринимательства, в частности, речь идет о льготных условиях аренды помещений, находящихся в муниципальной собственности, а также о возможности преимущественной покупки арендуемого имущества со стороны субъектов малого и среднего предпринимательства. Эти льготы, конечно, носят временный характер (1 июля 2013 года они прекратят существование), однако до 2013 года время еще есть, а нормы эти породили массу проблем.

В частности, практика реализации этих норм привела к тому, что субъекты малого и среднего предпринимательства стали требовать через суд принудительного отчуждения муниципальной собственности, которую они арендуют, независимо от того, хочет муниципалитет ее продавать или нет. Вышеизложенное поставило вопросы перед КС РФ и эти вопросы вылились в постановление по благовещенскому делу 2010 года.

Муниципалы поставили перед КС следующие вопросы (на почве этой ситуации могут быть коллизии в экзамене – пригодиться при определении проблемы) –

· Муниципалы полагали, что практика применения 159-го закона, которая повлекла ситуацию отчуждения муниципального имущества без согласия собственника, есть несоразмерное ограничение права муниципальной собственности, более того, это умаление значения муниципальной собственности по сравнению с иными видами собственности, а ст. 8 КРФ не делает никаких исключений с точки зрения уровня защищенности в отношении того или иного вида собственности, т. е. что частная, что муниципальная собственность должны защищаться в равной степени; нельзя умалять по Конституции какую-либо из форм собственности.

· Ситуация с принудительным отчуждением муниципального имущества по мнению муниципалов приводит к тому, что муниципалитет лишается возможности решать вопросы местного значения, т. к. происходит существенное урезание экономической основы его деятельности.

Конституционный суд сформулировал интересную позицию (читать). Анализ позиции КС лектора, который будет ниже, является ядром, ожидаются дополнения с нашей стороны:

1. Право на приватизацию не является конституционным правом. Сама приватизация подразумевает, что это четко установленный процесс, приватизация не происходит в произвольном порядке – это всегда установленный процесс передачи имущества от публичного собственника в частную собственность. Данный процесс должен обеспечивать защиту законных интересов всех участников этого правоотношения.

2. Право муниципальной собственности также может быть ограничено. Ограничиваться оно должно по логике ч. 3 ст. 55 КРФ (конституционно значимая цель, соразмерность ограничения). В данном случае, как полагает КС РФ, ограничение права муниципальной собственности обусловлено конституционно одобряемой целью развития малого и среднего предпринимательства. Однако при решении вопроса об отчуждении муниципального имущества необходимо обязательно разбираться с целевым назначением этого имущества. Если мы имеем ситуацию, когда в муниципальной собственности находится имущество, которое не отвечает целевому назначению, оно не может быть использовано для осуществления компетенции МСУ, то это преимущественное право, которое предоставлено субъектам малого и среднего предпринимательства в отношении выкупа арендуемого имущества, в этом случае полностью оправдано и здесь в принципе может даже идти речь о принудительном отчуждении этого имущества.

Если же мы говорим об имуществе, которое отвечает всем требованиям, т. е. назначение которого - это решение вопросов местного значения, его отчуждение будет иметь существенные социально-экономические последствия, то говорить о его принудительном отчуждении не допустимо.

3. Во всех случаях, когда принимается решение о принудительной приватизации объектов, которые сданы в аренду субъектам малого и среднего предпринимательства, необходимо соблюдение следующих условий

1) Надлежащая юридическая процедура принятия решения о принудительном отчуждении. Подразумевается, что в данном случае необходим судебный контроль подобного рода решений. В рамках судебного контроля как раз и будет решаться вопрос о целевом назначении принудительно отчуждаемого имущества, будет рассматриваться вопрос о том, какие последствия влечет такое отчуждение для муниципального образования.

2) подобное отчуждение всегда должно сопровождаться надлежащей компенсацией, т. е. если субъект малого и среднего предпринимательства претендует на приобретение арендуемого, это не значит, что он не должен адекватно компенсировать муниципалам потерю в собственности, даже если эта собственность не носила целевой характер.

Также КС РФ отмечает, что 159-ый закон и Конституция РФ не предполагают возможности принудительного отчуждения из муниципальной собственности объектов, которые пусть и предоставлены в аренду субъектам малого и среднего предпринимательства, но необходимы муниципалам для решения вопросов местного значения.

àЕсли вдруг попадается задание, связанное со спецификой отчуждения муниципальной собственности, в голове нужно воспроизвести следующую логику -, что за объект отчуждается? это важно для принятия решения об отчуждении, это важно с той точки зрения, допускаем ли мы принудительное отчуждение имущество или нет.

Если имущество не отвечает целевому назначению, с ним возможны две ситуации – оно отчуждается или перепрофилируется. В связи с этим возникает вопрос - что такое перепрофилирование? На сегодняшний день мы о нем знаем очень немного. Перепрофилирование – это изменение целевого назначения имущества, т. е. подразумевается, что посредством перепрофилирования происходит приспособление имущества, которое ранее не использовалось для целей реализации полномочий муниципального образования, под эти самые цели.

Что касается правового регулирования – 131-ФЗ по этому поводу ничего не говорит. Единственное, на что мы можем хоть немного опереться – это ГК РФ. В рамках ГК предполагается, что собственник осуществляет перепрофилирование имущества в течение года с момента возникновения права собственности на имущество, которое по своим признакам не отвечает тем функциям, которые осуществляет собственник. По идее по истечении этого срока, если собственник не воспользовался возможностью перепрофилирования, имущество он должен отчуждать. Но кто за этим следит, на кого в рамках органов местного самоуправления необходимо возлагать эту обязанность – ничего на этот счет нам законодательство не говорит. По идее это должно регулироваться муниципальными правовыми актами – вот оно первичное правовое регулирование на уровне местного самоуправления.

Прекращение права муниципальной собственности (2)

• Прекращение права муниципальной собственности путем безвозмездной передачи другому публичному субъекту в результате разграничения полномочий между уровнями публичной власти (ст.154 ФЗ от 22.08.2004 N 122-ФЗ).

Согласие органов местного самоуправления на отчуждение имущества ?! (Постановление КС РФ от 30.06.2006 N 8-П, Определение КС РФ от 02.11.2006 N 540-О, от 01.11.2007 N 827-О-П, от 07.12.2006 N 542-О)

Право муниципальной собственности прекращается тогда, когда муниципальные образования вступают в определенные взаимоотношения с органами вышестоящих уровней публичной власти. Когда речь идет о разграничении предметов ведения и полномочий, следствием подобной ситуации может стать необходимость в т. ч. разграничение собственности, которое может повлечь прекращение права муниципальной собственности.

В каких случаях это происходит, определяется Федеральным законом № 122-ФЗ. Он в том числе занимается вопросом о разграничении собственности между уровнями публичной власти.

В каких случаях происходит безвозмездная передача муниципального имущества в собственность вышестоящих уровней публичной власти. В частности (ст. 154 № 122-ФЗ):

1. Если муниципальное имущество используется органами государственной власти (федеральными, органами субъектов РФ) для целей реализации полномочий органов государственной власти.

2. Тот или иной объект муниципальной собственности не может находиться в муниципальной собственности в силу произошедшего разграничения предметов ведения и полномочий

Если то или иное полномочие находится в ведении вышестоящих уровней публичной власти, в связи с разграничением муниципалитет не имеет к нему никакого касательства, то и все имущество, которое необходимо для реализации данного полномочия, должно отойти от муниципалитета на тот уровень публичной власти, за которым это полномочие было закреплено в результате разграничения полномочий.

В связи с этим возникает вопрос – у нас установлены условия, когда необходимо передать имущество из муниципальной собственности вышестоящим уровням публичной власти. Что делать в этой ситуации - Передавать имущество в обязательном порядке независимо от согласия местного самоуправления? Нужно ли получать у муниципалов согласие? Вроде бы полномочия у них на сегодняшний день нет, имущество это они не используют для реализации данных полномочий, т. к. муниципалов их нет – должны передать или можно все таки не передавать? Ведь муниципальные образования являются собственниками и они, по идее, должны обладать всеми правомочиями собственника, свободой усмотрения по отношению к вопросу о том, отчуждать имущество или нет, тоже должны обладать. Исходя из понимания Закона № 122, которое сложилось на практике, арбитражные суды до определенного периода времени практически повально передавали муниципальное имущество в собственность вышестоящих уровней публичной власти без согласия местного самоуправления. В связи с этим ряд муниципалов обратились в КС и поставили перед ним вопрос о том, насколько эта ситуация правомерна, в первую очередь, с точки зрения того, что ст. 8 КРФ предусматривает равенство всех форм собственности, а это означает и равную защиту всех форм собственности и все разновидности публичной собственности находятся в равных условиях, должны одинаково защищаться. На основании всего вышеизложенного и с учетом того, что муниципальная собственность – это гарантия конституционного статуса местного самоуправления – перед КС встал вопрос о том, насколько нормы Закона № 122, которые допускают отчуждение муниципального имущества без согласия собственника, соответствуют Конституции.

КС пришел к следующему выводу. КС в отношении местного самоуправления Определением КС РФ от 2 ноября 2006 года № 540 распространил действие Постановления КС РФ от 30 июня 2006 года № 8-П. Позиция, сформулированная в этом постановлении, касалась взаимоотношений Федерации и субъектов РФ: там тоже встала такая же проблема – насколько можно без согласия субъекта РФ отчуждать собственность субъекта федерации в пользу федерации.

Какую логику КС использовал в обоих позициях. КС, исходя из норм того же 122-ФЗ, в частности, исходя из порядка передачи имущества от муниципалов на вышестоящий уровень публичной власти, который включает обязательность направления со стороны органов местного самоуправления предложения о передаче имущества органам государственной власти, КС сделал вывод, что передача имущества обязательно предполагает волеизъявление муниципальных субъектов. Этот вывод логичен – если волеизъявление мы исключаем, то тогда в чем смысл этого предложения со стороны МСУ органам государственной власти. Исходя из того, что закон закрепляет подобный порядок, КС сделал вывод о том, что передача имущества со стороны местного самоуправления на вышестоящие уровни публичной власти – это не односторонний, а двусторонний процесс, подразумевающий волеизъявление обоих участников. В связи с этим, нормам 122-ФЗ о передаче имущества из муниципальной собственности в государственную собственность КС РФ придал смысл, что подобная передача возможна только с согласия муниципальных субъектов.

Как на это отреагировали арбитражный суды – никак. После принятия позиции КС РФ никакой реакции не было. Причем даже в отношении заявителей, которые обратились в КС РФ, никакой реакции не было (а как известно, вступившие в законную силу решения иных судов пересматриваются в случае возникновения позиции КС РФ). В связи с этим было повторное обращение в КС РФ заявителей с просьбой разъяснить позицию КС РФ, которая была высказана в Постановлении № 8-П и определении № 540. Вообще это единственная погонялка, которая есть у КС, чтобы обеспечить реализацию его позиций – дать разъяснение и уже откровенно погрозить пальцем тому, кто не исполняет решение КС РФ. И КС повторно указал, что за смысл он придает соответствующим нормам 122-ФЗ, а также указал, что тот смысл, который им выявлен, является обязательным для всех судов, т. е. понимать по другому нормы ст. 154 Федерального закона №122-ФЗ другие суды не вправе.

Вывод из всего вышеизложенного: С одной стороны у нас возникает ситуация, когда в силу разграничения полномочий имущество не может находиться у муниципалов или когда оно используется органами государственной власти для целей их функционирования. Когда у муниципалов возникает обязанность передать имущество? – тогда, когда они не использовали возможность по его перепрофилированию, т. е. выбор у собственника должен быть всегда. А вот когда они не использовали эту возможность, тогда у них возникает обязанность в установленном законом порядке осуществить передачу имущества в государственную собственность. Только в таком случае можно требовать принудительного изъятия имущества.

Коллизия

• Часть 5 статьи 50 Федерального закона от 6.10.2003 №131-ФЗ:

«5. В случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам МСУ, для обеспечения деятельности органов МСУ ….. либо не относящееся к видам имущества, перечисленным в ч.2 и 3 настоящей статьи, указанное имущество подлежит перепрофилированию (…) либо отчуждению.»

• Части 12 и 13 статьи 100 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан»:

12. Здания, сооружения … и другое имущество, используемые органами МСУ в целях охраны здоровья и находящиеся в муниципальной собственности до дня вступления в силу настоящего ФЗ, передаются в собственность соответствующих субъектов РФ в срок до 1 января 2013 года в порядке, установленном законодательством РФ.

13. Здания, сооружения …. и другое имущество, используемые органами МСУ в целях охраны здоровья и находящиеся в муниципальной собственности до передачи осуществления полномочий органам МСУ, предусмотренных ч.2 ст.16 настоящего ФЗ, могут быть сохранены в собственности муниципальных образований при условии их использования по целевому назначению.

Равенство прав собственности, ограничение права муниципальной собственности. ФЗ об охране здоровья подразумевает обязательную передачу в собственность иных уровней публичной власти в связи с разграничением полномочий, он не предоставляет выбора.

Нужно помнить, что у муниципалов есть собственные полномочия в сфере здравоохранения.

П. 12, закрепляя обязательность передачи в собственность субъектов РФ ограничивает конституционное право МСУ владеть, пользоваться распоряжаться имуществом, находящимся в муниципальной собственности. У собственника однозначно должен быть выбор.

Что делать с п. 13 – из этого пункта также непонятно, о каком имуществе идет речь, потому что дана сфера в целом.

У нас вроде бы закон подразумевает ситуацию, что полномочия в сфере здравоохранения органов государственной власти могут быть переданы местному самоуправлению. Получается, что у нас имущество, необходимое для реализации полномочий сохраняется еще до того, как переданы имущество. Это не соответствует принципу целевого характера муниципального имущества.

Приобретение права муниципальной собственности.

Основания, предусмотренные ГК РФ

1. Приобретение имущества в силу различных гражданско-правовых сделок.

2. Наиболее интересной является ситуация с приобретением права собственности на бесхозяйное имущество.

В связи с этим возникает вопрос – что делать с этим бесхозяйным имуществом. Причем оно бывает очень разное по своему назначению, объему (что только муниципалам не перепадает). ГК РФ устанавливает следующие нормы в отношении бесхозяйного имущества

По заявлению органа МСУ недвижимая бесхозяйная вещь может быть поставлена на учет в органе, который уполномочен управлять имуществом. По истечении года с этого момента муниципалы, осуществляя волеизъявление, могут принять это имущество в собственность.

Однако у нас есть очень разное имущество и здесь возникает куча других НПА, которые вопрос о бесхозяйности того или иного вида имущества решают.

Например, ситуация со скотомогильниками. Обязаны ли муниципалы принять подобное бесхозяйное имущество, осуществлять расходы по его содержанию и т. д.? Вроде бы у МСУ есть полномочия по участию в ликвидации чрезвычайных ситуаций, в т. ч. и такого биолого-социального характера. Но с другой стороны есть норма ГК, которая в любом случае говорит о том, что муниципалы принимают в свою собственность то или иное бесхозяйное имущество, все таки, исходя из наличия их волеизъявления, которое, в частности, если данную норму ГК толковать в совокупности со 131-ФЗ, должно основываться на реальной способности местного самоуправления это имущество содержать с учетом того, что у местного самоуправления есть куча других обязанностей, которые связаны с реализацией вопросов местного значения. Принимать бесхозяйное имущество – это все-таки право муниципалов, а не их обязанность.

Ситуация со скотомогильниками дошла до ВС РФ – определение ВС РФ от 13 июня 2006 года по делу № КАС 06-193. В данном случае ВС РФ подтвердил именно право МСУ принимать бесхозяйное имущество, а не обязанность. В связи с этим пункт ветеринарно-санитарных правил сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов, который обязывал муниципалов принимать на себя бесхозяйные скотомогильники, был признан недействующим.

Другая ситуация. На территории муниципалитета находится подстанция. Она ничья, она никому не нужна, о ней никто не заботиться. Это имущество специфическое и нужно следить за тем, что с ним происходит, т. е. его, как минимум, необходимо законсервировать. Его нужно как минимум законсервировать. Региональная организация, занимающаяся энергоснабжением, обратилась к прокурору и укала, что данная подстанция в аварийном состоянии и представляет собой. Прокурор обязал МСУ взять к себе на баланс подстанцию, причем никого не волновало, насколько у муниципалитета есть возможность содержать это имущество.

Есть еще другая проблема – зачастую бесхозяйными остаются коммуникации. Например, был производственный комплекс, предприятия раньше строились так, что у них были собственные сети. предприятия не стало, сети остались – что с ними делать? Муниципалы вынуждены их принимать, потому что с сетями вопрос решается жестко – не может быть бесхозных сетей; если сети не чьи, то они муниципальные.

Муниципальная собственность приобретается в силу разграничении полномочий между разными уровнями публичной власти.

В связи с этим возникает вопрос об обязанности муниципалов принять в собственность то имущество, которое им передается с вышестоящих уровней в рамках разграничения полномочий. нужно ли согласие местного самоуправления или они опять же должны принимать все, что им передают. Если обязаны, то здесь также нарушается ситуация с правом муниципальной собственности. Всю ненужную затратную какую-нибудь собственность слить муниципалам. В связи с этим КС также высказывался – Определение № 542-О – распространено действие позиции, высказанной в 2006 году и в данном случае КС предполагает, что волеизъявление местного самоуправления должно быть (т. е. применять логику, которая была ранее изложена).

Муниципальная собственность приобретается в силу разграничения полномочий между самими муниципалами.

Разграничение имущества на основании постановления Верховного Совета № 3020-1.

По сути здесь устанавливается перечень имущества, которое может быть передано в муниципальную собственность, причем этот перечень колоссален. Перечень открытый.

В связи с этим в рамках этого правового акта муниципалам можно передать любое имущество, в т. ч. то имущество, которое им по полномочиям не подходит. Возникают коллизии между 122-ФЗ и постановлением Верховного совета. Судебная практика в отношении применения постановления Верховного совета довольно разная. С одной стороны по мнению арбитражных судов муниципалы вправе отказаться от приобретения имущества если не соблюден порядок передачи этого имущества.

АС в принципе довольно часто встают на сторону местного самоуправления и учитывают возможности муниципалов по содержанию того или иного имущества. Более того, в некоторых случаях, ФАС ВСО от 12 февраля 2008 года по делу № а 78-3854/07. В данном случае ФАС ВСО считает необходимым при решении вопроса о том, обязан ли муниципалитет принять в собственность имущество, передаваемое ему на основании постановления ВС, обязательно выяснить, имеются ли у местного самоуправления средства для содержания передаваемых объектов, предпринимались ли меры со стороны органов государственной власти по обеспечению сбалансированности бюджета МО. В данном случае ФАС полагает, что так как данные обстоятельства не были выяснены нижестоящими судами, неправомерно обязывать МО принимать в собственность подобные объекты.

Формы экономической деятельности муниципальных образований.

Собственно экономическая деятельность в т. ч. путем создания муниципальных хозяйствующих субъектов. С одной стороны нам известно, что ГК предполагает свободную возможность осуществления гражданских прав. С публичным субъектом все несколько иначе. Местное самоуправление – это публичная власть, которая характеризуется наличием компетенции, реализация которой является не правом, а обязанностью. Публичные субъекты.. все эти особенности сказываются на участии местного самоуправления в экономической деятельности. В связи с тем, что МСУ обязано решать вопросы местного значения, в т. ч. оказание муниципальных услуг, оно приискивает наиболее удобные для этого формы. В частности, это создание соответствующих хозяйствующих субъектов – ЮЛ. Они тоже несут целевую нагрузку. Целевые характеристики переносятся в т. ч. на соответствующие хозяйствующие субъекты . муниципальные предприятия и учреждения имеют своей целью решение вопросов местного значения, в рамках которых происходит предоставление услуг. Услугами у нас сейчас называют все подряд. Публичная деятельность вряд ли должна становиться в один ряд с услугами, нужно указать, что это публичная услуга и учитывать эту специфику, которая заключается в том, чтони имеют всеобщее значение, обеспечение жизнедеятельности.

По идее должен быть соответствующий МНПА, принятый представительным органом. На практике это происходит не всегда, есть МО, где такой МНПА отсутствует. В связи с этим вопрос о создании того или иного ЮЛ каждый раз выходит на заседание представительного органа В связи с этим важен вопрос о том, каким образом они будут осуществлять свою деятельность. Это не возможно без предоставления им муниципальной собственности.

Каким образом происходит передача имущества и на каком праве. Речь идет об ограниченных вещных правах. В связи с этим в силу того, что у нас соответствующие предприятия участвуют в хозяйственной деятельности и пытаются даже извлекать прибыль.

Какие проблемы в связи с этим возникают. Речь идет в первую очередь о недвижимости. Распоряжаться данный хозяйствующий субъект им в полном объеме не может. В связи с этим это имущество не вырабатывает свой потенциал, который могло бы приносить.

С другой стороны представим, что бы было, если бы это имущество было передано в собственность – постоянно возникает угроза злоупотреблений. А это имущество имеет значение для оказания публичных услуг. Может возникнуть ситуация, когда МСУ не сможет реализовывать те функции, которые оно должно реализовывать.

Закон об автономных учреждениях. Здесь есть нюансы в отношении права оперативного управления.

ГК не понимает специфики публичных субъектов. Все идет по логике гражданско-правовой. Соответственно, в отношении деятельности муниципальных организаций ГК идет по пути того, что ставит ее на одну ступень с деятельностью других юридических лиц. Это не совсем верно, т. к. они не так свободны, как остальные субъекты.

Субъекты гражданских правоотношений сами решают, с кем вступать в правоотношения. Что касается муниципальных предприятий учреждений, то дополнительная деятельность возможна только в том случае, если она не противоречит целям основной деятельности.

Для реализации тех или иных вопросов местного значения, для удовлетворения различных муинципальных нужд возможно привлечение частных субъектов, но опять же оно осуществляется в определенном порядке. Есть нормы, которые говорят о муниципальном заказе, в связи с этим у нас есть федеральный закон. Данный закон предусматривает соответствующие процедуры привлечения частных хозяйствующих субъектов и устанавливает схемы, которые обеспечивают равенство иных частных субъектов в возможности осуществлять муниципальный заказ, поддерживают конкурентность.

Напрмиер, муниципальное имущество предоставляется муниципальным предприятиям и учреждениям, однаком оно может предоставляться иным частным субъектам и используя это имущество данный субъект будет оказывать те или иные услуги местного населения.

Имущество продолжает оставаться в муниципальной собственности и поэтому есть гарантия от его отчуждения.

Публично-частное партнерство.

Можно ли трактовать ситуацию создания юридических лиц муниципальными субъектами как передачу задач и полномочий им.

Представляется, что вряд ли можно трактовать формы участия в экономической деятельности как ситуацию, когда происходит передача полномочий. полномочия как были закреплены за публичным субъектом, так они за ним и остаются. Создание юр лиц и т. д. – это формы решения вопросов местного значения, т. е. муниципалы выбирают насколько удобны, экономичны формы реализации вопрсов местного значения.

Организационные основы МСУ: система органов МСУ

Понятие структуры органов МСУ

Местное самоуправление – это форма народовластия. Его понимание неразрывно с народным представительатсвоми, т. 5е. на местном уровне народ осуществляет свою власть посредством избрания представителей, которым поручаются права и обязанности ..

Формой представительной демократии являются органы и должностные лица МСУ,

131-ФЗ предлагает понятие органов МСУ. Под органами МСУ понимаются такие структуры, которые по сути формируются двумя способами

1. Населением непосредственно

2. Представительным органом МО (потому что это коллективный представитель местного населения и по сути базовый орган в системе МСУ)

Орагн МСУ характеризуется наличием собственных полномочий по решению вопросов местного значнеия, а иначе и быть не может, потому что это органы публичной власти, которые создаются для того, чтобы что-то делать.

Что нас должно посмущать. Что касается органов МСУ, то мы исходя из определения не совсем понимаем, о чем говорим, потому что на муниципальном уровне есть не только коллегиальный орган, но и единоличный орган. глава МО – это не только орган, но и высшее должностное лицо.

Первое представление об органов – это некая коллегиальная структура. Но есть из этого исключения в т.ч . на уровне МСУ. Наличие собственных полномочий означает возможность для того или иного органа публичной власти определять исход того или иного вопроса.

Гвооря об органах МСУ нас интересует понмание системы и структуры органов МСУ

В качестве системы предлагается понимать взаимосвязанную совокупность элементов, прчием на местном уровне понятия системы и структуры нередко отождествляются. Т. е. если под системой мы понмаем, какие органы будут формироваться, ккак они будут формироваться и т. д. , то под структурой мы во многом понимаем то же самое.

В рамках органов исполнительной власти такое отождествление недопустимо. для муниципального уровня ситуация обстоит несколько иначе, хотя МСУ по роду своей деятельности тяготеет к исполнительной власти.

Исходя из 131-ФЗ можно представить себе структуру органов МСУ, в частности, какие органы туда водят

1. Представительный орган – при определенных ситуациях он может не избираться

2. Глава муниципального образования. Он есть всегда, независимо от того, какое поселение.

3. Местная администрация – это исполнительно-распорядительный орган муниципального образования

4. Контрольный орган.

5. Иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, если устав содержит об этом соответствующие нормы – пример первичного регулирования МО.

Поскольку в структуру органов включаются как органы, так и должностные лица возникает вопрос, а закон вообще видит разницу между органами МСУ и должностными лицами МСУ?

Также возникает вопрос, насколько сообразуется 131-ФЗ с законом 67-ФЗ, в котором очень четко определяется, что представляют собой органы местного самоуправления и исходя из норм 67-ФЗ органы МСУ коллегиальны, а выборные должностные лица с органами не отождествляются.

Закон содержит следующие формулировки в отношении должностных лиц.

1) 131-ФЗ говорит о должнтсном лице мест6ного самоуправления и подразумевает под ним выборное лицо или заключившее контракт и ..(понятие в законе есть)

2) Выборное должнтсное лицо местного самоуправления – подразуемвает обязательную избираемость населением

3) Член выборного органа местного самоуправления, т. е. речь идет о человеке, который сосоит в органе, непосредственно избираемом на муниципальных выборах.

Исходя из этого закон не отождествляет органы и должностные лица, но определенная некорректность в формулировках все равно присутствует.

Для чего это важно – должностные лица привлекаются к различного рода ответственности и эти кодексы несколько иначе понимают категорию должностного лица и в связи с этим практически может возникнуть следующий вопрос – мы имеем дело с должностным лицом МСУ, но из –за некорректных формулировок законодательства оно не будет подпадать под то понятие, которое сформулировано в УК и КоАП.

Виды органов МСУ (в слайде)

То пониание органов МСУ не охватывает всех моментов природы этих органов.

Обязательные – те органы., наличие которых в структуре органов МСУ – это обязанность, а не право МСУ. Этих лорганов не может не быть. Ранее к обязательным органам закон 1995 года относил представительный орган и главу МО. 131-ФЗ существенно расширил эти рамки и установил обязательность местной администрации. На практике это породило увеличение количества муниципальных чиновников.

Факультативные – можно создавать, можно не создавать.

Единоличный орган – он не наделен правами юридического лица.

Органы специальной компетенции – например, земельные комитеты.

В частях территории – это территориальные подразделения местной администрации.

Принципы организации и деятельности органов местного самоуправления.

Принцип организационной обособленности органов МСУ от системы органов государственной власти. Мы понмиание невхождения в систему органов государственной власти подробно обсуждали, но мы отметим из того списка те моменты, которые касаются орагнизационной основы

Недопустимость замещения каких либо должностей МСУ в силу назначения органами государственной власти. Глава местной администрации – итоговое решение принимается представительным органом МО, субъект РФ итоговых решений не принимает.

Недопустимость подчиненности органов МСУ органам государственной власти. Органы МСУ и органы государственной власти не образуют иерархии. МСУ не подчиняется напрямую органам государственной власти. Они обязаны подчиняться законам субъекта, но это не означает прямого подчинения органам государственной власти.

Законодательство субъекта не может ограню…

Недопустимость установления порядка формирования органов, порядка из взаимодействия для конкретного муниципального образования.

Говоря об орагнизационной обособленности можно смело обращаться к стандартам ЕХ МСУ (посмотреть в рамках этого вопроса).

Принцип самостоятельного определения населением структуры органов МСУ

Это конституционный принцип. В чем заключается самостоятельность населения в рамках определения структуры органов МСУ.

В конституционном смысле под структурой понимается внешнее и внутреннее устройство. Что касается самостоятельности, то здесь ее разумно понимать как предоставление населению возможности выбора структуры из тех вариантов, которые предусмотрены федеральным законодательством, т. е. выбор осуществляется в рамках общих принципов организационной основы. В данном случае население не обладает абсолютной свободой.

Нельзя не отметить, что определение структуры со стороны населения оговаривается в законах для определенных случаях. В первую очередь речь идет о структуре органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований. Вопрос решается на референдуме непосредственно населением. С учетом того, что у нас структура органов местного самоуправления закрепляется в уставе МО, устав МО и акты, изменяющие его, они принимаются не референдумом, а представительным органом в усложненном порядке.

В первую очередь население участвует в формировании органов МСУ посредством избрания представителей. Что касается участия в деятельности органов МСУ, то самый яркий пример – это правотворческая инициатива.

Причем перечень форм прямой демократии – открытый. Так как он открытый, ничто не мешает в уставе МО еще какую-нибудь форму демократии определить, которая также позволит населению участвовать в деятельности органов МСУ.

Представительный орган – коллективный представитель местного населения, выразитель интересов населения, причем самых разных интересов различных социальных групп населения.

На муниципальном уровне ситуация участия населения в деятельности органов МСУ обременяется тем фактом, что население – это и субъект, и объект управления. С одной стороны происходит управление местным сообществом, с другой стороны смысл в том, что местное сообщество самоуправляется, т. е. само управляет собой. Поэтому на муниципальном уровне формы представительной демократии очень сильно переплетаются. На местном уровне наибольшее количество форм представительной демократии, которые в большей мере позволяют участвовать населению в деятельности органов МСУ.

Гласность, открытость в деятельности органов МСУ.

Самый теоретический принцип. МСУ – это самая закрытая власть. У нас более прозрачен федеральный бюджет, чем местный.

Если говорить о том, что такое гласность, можно выделить следующие моменты, которые характеризуют данный принцип

1. Обеспечение информированности граждан о решениях органов МСУ и решениях органов государственной власти, т. е. местное самоуправление информирует население в т. ч. о деятельности органов государственной власти.

2. Открытость и гласность предполагают доступность обсуждения вопросов местного значения для населения. Это проявляется в публичных слушаниях, опросах местного населения. Это опять же подтверждается перечнем форм народовластия, самым большим их всех уровней публичной власти

3. Изучение и учет общественного мнения. Что касается муниципального уровня это должно быть особенно развито. Есть такой институт как оценка эффективности деятельности МСУ, который включает в т. ч. то, насколько местное население довольно местным самоуправлением.

Принцип подотчетности и ответственности органов МСУ перед населением.

Местное население это первичный субъект права на местное самоуправление. Само муниципальное образование – это территориально организованное местное сообщество. В связи с этим не может не быть связки местного населения с органами МСУ.

Возможность отзыва должностных лиц МСУ. Прекращение полномочий происходит тем же субъектом и в той же форме, как и происходило наделение полномочий. население избрало представителя, оно же его и отзывает.

Принцип подконтрольности и ответственности органов и должностных лиц МСУ перед государством. Исходя из чего возникает эта подконтрольность и ответственность органов МСУ перед государством. МСУ действует на основании и во исполнение закона, она обязана соблюдать закон. Поскольку есть такая обязанность, возникает вопрос, кто должен обеспечивать ее выполнение. Представляется, что это органы государственной власти. Причем эта обязанность проистекает из Конституции РФ, из ст. 15, где государственная власть в лице всех уровней обеспечивает исполнение Конституции и законов со стороны граждан и муниципальных субъектов. Ситуация с обязанностью соблюдать закон порождает контроль. Ситуация осуществления контроля порождает впоследствии необходимость применения ответственности в случае совершения правонарушений. Прчием ответственность в отношении МСУ применяется также различными уровнями государственной власти, но в основном это государственная власть субъекта.

Защита права местного населения на местное самоуправление включает в себя в том числе защиту местного населения от неправомерных действий органов и должностных лиц МСУ. Государство как гарант местного самоуправления обязано защитить местное население от произвола органов и должностных лиц МСУ.

Взаимодействие и сотрудничество государстенной и муниципальной власти

МСУ и государственная власть – это разновидности публичной власти. Они иерархически неподчинены, но не надо воздвигать между ними непреодолимую стену. Самостоятельность МСУ – это не государство в государстве, это уровень публичной власти в РФ, и для достижения эффективности управления безусловно подразумевается сотрудничество всех уровней публичной власти. В принципе подобный подход, который понимает государство как совокупность всех уровней публичной власти, предлагает ЕСПЧ ( от 16 сентября 2004 Герасимова против РФ).

Приницпы внутренней оршганизации МСУ.

1. Обязательность наличия органов МСУ – представительного органа, ГМО, местной администрации. Данный принцип означает, что в подавляющем большиствее МО дабы обеспечить деятельность МСУ и представительство населения в обязательном поряке создаются соответствующие властные структуры.

2. Приницп приоритетного положения представительного органа в системе органов МСУ. ЕХ МСУ большое внимание уделяет представительному органу. Данный орган имеет специфическое положение по отношению к остальным органам МСУ, потому что он как никто участвует в формировании других органов МСУ. Представительный орган – это коллективный представитель местного населения. Т. е. именно он обеспечивает представительство местного населения и никакой другой. Даже тогда, когда ГМО избирается населением, подлинное представительство различных интересов различных групп местного населения – это дело представительного орагна и по своей природе только он на это способен.

Специфическое положение также объясгняется тем, что все остальные ораны ему подотчетны. Если ГМО возглавляет местную администрацию, то он также ему подотчетен

3. Недопустимость сочетания должностей председателя представительного органа и ГМА. Эта идея несовместимости должностей направлена на достижение благой цели – недопустимость сосредоточения всей власти в одних руках. ДО 2003 года ситуация подобного совмещения была вполне возможна и во многих МО практиковалась и это приводила к определенной авторитарности на местном уровне. Смысл в том, чтобы имелась реальная подконтрольность местной администрации представительному органу МО. Что касается того, есть ли на муниципальном уровне принцип разделения властей, то в пользу его наличия говорит этот принцип. С другой стороны ряд исследователей говорит что в пользу этого тезиса говорит закрепление за каждым органом МСУ специфических полномочий. Есть представительный орган, на котороый ложится основное бремя правотворчества. У него есть исключительные полномочия. Местная администрация осуществляет управленческую деятельность, т. е. занимается в т. ч. исполнением тех решений, которые принимаются представительным органом. Кроме того, есть элементы системы сдержек и противовесов – чего стоит право вето главы муниципального образования. однако есть существенное обстоятельство, которое ставит под сомнение наличие принципа разделения властей – муниципальная власть направлена на исполнение законов, она функционирует на основании и во исполнение законов, цель правотвореческих функций МСУ – это исполнение законов, никаких законодательных норм МСУ не производит и по природе своей не может. Более того, говорить о том,что МСУ осуществляет функции арбитра – ничего подобного нет. т. е. такого разделения деятельности, которое имеет место на федеральном и региональном уровне на муниципальном уровне в принципе нет, это подзаконная власть.

В экзамене можно выбирать любую точку зрения, знать нужно обе. Главное, чтобы выбор был аргументирован.

4. Выборность главы муниципального образования непосредственно населением или представительным органом МСУ из своего состава. ГМО – это высшее должностное лицо МСУ – не может быть полностью оторван от местного населения. Т. е. как минимум он должен избираться избранниками местного населения. Каких то иных путей форсирования главы муниципального образования нет и быть не может.

5. Все остальные принципы очевидны – см. слайд.

Организационные модели МСУ – варианты организации структуры органов МСУ

В зависимости от того, каков порядок формировния органов, как распределяется компетенция и как строятся взаимоотношения в рамках системы органов МСУ, можно сформировать различные организационые модели

1. Совет- мэр. В данном случае глава муниципалитета и представительный орган МСУ избираются населением непосредственно. Глава муниципального образования возглавляет местную администрацию . до 2003 года это была самая распространенная модель организации МСУ. Ее минусы видяется в том, что она позволяет узурпировать главе муниципального образования власть на местном уровне. Особых рычагов воздействия у представительного органа на ГМО ранее не было. Системы сдержек и противовесов не было. Все управленческие ресурсы концентрировались в руках ГМО.

2. Совет – управляющий (сити-менеджер 1). Предусматривает выборность представительного органа и ГМО непосредственно населением, но в данном случае ГМО входит в состав представительного органа и является его председателем. Должность главы местной администрации замещается по контракту. Здесь возникают две другие проблемы

1) Ситуация с назначением на конкурсной основе ГМА. В рамках подобного назначения принимают участие представители субъекта РФ (1/3 конкурсной комиссии). В связи с этим возникает вопрос, насколько правомерно подобное участие субъектов РФ. Как это соотносится со ст. 12 КРФ. Можно использовать общую логику (дело республики Коми). Единственную конституционно-обоснованную цель, которую здесь можно привести – обеспечение конкурентности при избрании. В ЗАТО только 1/3 от муниципалов, а 2/3 – это по сути государственная власть. Это не обосновывается вообще ничем – это не такая специфика, чтобы ущемлять самостоятельность МСУ.

2) Тогда, когда ГМО возглавляет Местную администрацию, понятно, что он эту деятельность осуществляет на постоянной основе. И за эту деятельность ГМО получает соответствующее вознаграждение. Когда он является председателем представительного органа, возникает ситуация, когда он может функционировать на общественных началах. Возникает ситуация – человек продолжает заниматься своей основной работой, а функции ГМО он реально не выполняет.

3. Ситименеджер 2.В Данном случае населением избирается только глава представительный орган. ГМО избирается из состава представительного органа. ГМА назначается по контракту.

Представим, что представительный орган МР формируется опосредованным путем. Соответственно, глава МР формируется из состава представительного органа, который сформирован опосредованным путем. Ну и где здесь взаимосвязь с избирателями. А МСУ – это самая приближенная власть к населению. Это означает наличие связи с населением. А при таком глобальном использовании опосредованного порядка формирования связь ослабевает. Может возникнуть ситуация, что ни один орган МСУ не будет формироваться населением непосредственно, а это недопустимая ситуация.

4. Дополнительный вариант организации для муниципальных районов. Подразумевает опосредованный способ формирования представительного органа. Данная модель носит дополнительный характер – подразумевается, что основной вариант формирования представительного органа – это выборы. Данный дополнительный вариант подразумевает включение главы муниципального образования в представительный орган. т. е. в принципе не идет речи о том, что ГМО может возглавлять местную администрацию.

Данная модель не очень сильно распространена на сегодняшний день.

В чем проблема в случае, когда представительный jhugy формируется опосредованным путем. Подобная ситуация не соответствует некоторым позициям КС РФ. В частности, можно отметить постановление КС 22.01.2002 года № 2-П. В данном случае КС с особой тщательностью отмечает недопустимость неравного и искаженного с точки зрения конституционного содержания представительства граждан в представительном органе. У нас получается следующая ситуация – муниципальные образования имеют в представительном органе МР одинаковое количество представителей несмотря на то, что это может быть колоссальная разница в численности населения в разных МО.

Представляется, что МСУ – это институт гражданского общества и форма народовластия. Все это налагается на то, что местное самоуправление осуществляется населением самостоятельно посредством прямого волеизъявления. А где здесь прямое волеизъявление?

Муниципальный район – это самостоятельное мунициапльное образование. Это не производное от поселений, которые входят в его состав. В связи с этим насколько корректно таким образом форсмировать представительный орган МР, если речь идет о самостоятельном муниципальном образовании, а не об объединении муниципальных образований.

Присовокупить все доводы при решении коллизии ЕХ МСУ версус опосредованный порядок формирования.

5. Дополнительная модель организации муниципальной власти для сельского поселения, внутригородской территории ГФЗ. Глава МО возглавляет местную администрацию и при этом является председателем представительного органа муниципального образования. При данной модели организации МСУ сводится на нет все попытки добиться рассредоточения властных полномочий. Нередко в сельских поселениях главой МО избирается лицо, которое возглавляет какое-то муниципальное учреждение или предприятие. Так как он является председателем представительного органа и участвует в муниипальном правотворчестве. Будучи при всем при этом руководителем муниципального учреждения он является лицом, подотчетным местной администрации, ну и контракт с ним заключается местной администрацией.

Устав принимается представительным органом. Ну а кто председатель представительного органа – вы уже знаете.

6. В данном случае представительный орган не формируется – его функции выполняет сход граждан, который подразумевает участие всех жителей, наделенных избирательными правами. Он решает все вопросы, которые решает представительный орган. ГМО избирается местным населением непосредственным и возглавляет местную администрацию. Это яркий пример МСУ.

Статус представительного органа муниципального образования

Ядро системы органов МСУ. Его решения носят особый характер – они носят наибольшую юридичскую силу по сравнению с иными актами МСУ. Представительный орган принимает устав, который обладает наибольшей силой в системе муниципального правотворчества.

Представительный орган принимает наиглавнейшее участие в решении вопросов жизнедеятельности муниципального образования. Именно он определяет порядок отчуждения имущества, порядок создания муниципальных предприятий и учреждений, им может дополнительно регулироваться осуществление форм народовластия. Т. е. правотворческая нагрузка, которая на него ложится – достаточно серьезная.

Другие органы МСУ производны от представительного органа и подотчетны и подконтрольны ему. В принципе это и логично. Тот, кто участвует в формировании органа участвует и в процессе прекращения полномочий органа и отчетности. Хотя это не всегда так – представительный орган не всегда формирует ГМО, он избирается непосредственно населением, а удаляет его в отставку представительный орган. Но есть известный порядок прекращения полномочий для любого должностного лица – как был назначен, так и должен быть смещен с должности.

Полномочия представительного органа – высказывается суждение, что компетенцию представительного органа можно поделить на два блока – исключительные и не являющиеся таковыми. Она представляется спорной – вряд ли можно сказать, что все остальные полномочия можно передать другим органам местного самоуправления. Термин исключительные является излишним в законе

Представительному органу присущи следующие черты

1. Представительный характер. Представительный орган должен быть представительным. ФЗ на сегодняшний день пытается это представительство обеспечить – он устанавливает минимальную численность представительного органа, т. е. меньше этого количества в представительном органе быть не может, численность увязана с количеством населения. С другой стороны подобное единообразие в определении численно7го состава депутатов представительных органов свидетельствует о полном нивелировании местных особенностей, которые должны учитываться при формировании структуры органов местного самоуправления. Мотивировка таких норм не ясна.

2. Коллегиальный характер представительного органа. Тот факт, что представительный орган – это группа лиц, достаточно недвусмысленно отражен в законе. Например преодоление вето – оно может быть преодолено только коллегиально, принятие решений простым большинством. Поэтому представительный орган не может не быть коллегиальный

3. Выборный характер. По идее он должен формироваться населением. По поводу муниципального района мы уже говорили.

4. Непрерывный характер деятельности и изменяемость состава представительного органа. Непрерывный характер деятельности – можно привести аналоги.ю с представительными органами государственной власти. Для ГД ФС РФ – действие полномочий состава представительного органа одного созыва должны действовать до созыва нового состава представительного органа. Ситуация выборности не должна приводит к вакууму власти, когда представительный орган некоторое время не будет работать. Для муниципального уровня это должно быть именно так.

ГМО

Нет муниципального образования, где можно было бы не формировать должность ГМО.

Таким образом глава муниципального образования формируется всегда.

ГМО – это представитель, единоличный представитель местного сообщества. причем он выступает во взаимоотношениях со всеми внешними субъектами.

Также необходимо отметить различные специфические функции, которые присущи именно ГМО. Причем компетенцию ГМО разумно подразделить на два блока

1. Общие полномочия, которые свойственны всем главам муниципалитетам, независимо оттого ,возглавляет ли он местную администрацию и т. д.

1) Представительская функция

2) Все ГМО подписывают и обнародуют муниципальные правовые акты

3) Каждый ГМО тмеет возможность по изданию муниципальных актов в рамках своих полномочий. Нельзя конечно не отметить, что у того ГМО, которыйц является главой МА больше возможностей по изданию муниципальных актов, но все таки как бы там ни было каждый ГМО имеет возможность издавать МПА

4) Каждый ГМО имеет возможность требовать внеочереденного созыва представительного органа МСУ. Тогда, когда он является председателем представительного органа – это вообще очевидно, но и тогда, когда он возглавляет МА данная функция ему присуща

5) ГМО обеспечивает осуществление отдельных переданных государственных полномочий и решение вопросов местного значения органами МСУ.

Если кто-то полагал, что вхождение в представительный орган освобождает от обеспечения исполнения отдельных переданных государственных полномочий, то это неправильно – ст. 74.1 указывает, что неисполнение этой обязанности является общим основанием для удаления в отставку ГМО.

ГМО всегда будет возглавлять какой- то орган – либо представительный, либо местную администрацию.

ГМО – это должностное лицо, причем выборное, т. е. он формируется либо населением непосредственно либо избирается из состава представительного органа, т. к. или иначе присутствует элемент избрания, по крайней мере он избирается представителями населения.

Единственное, что должно посмущать – это то, что у нас в муниципальном районе представительный орган может формировать опосредованно и такой представительный орган будет избирать из своего состава ГМО – слишком большая этапность получается при избрании ГМО. Однако выборный характер, как представляется, должен подразумевать связь с теми, кто выбирает.

ГМО – это и должностное лицо, и орган МСУ. Почему так, как можно объяснить эту ситуацию. Позиции КС (доводы спорные, можно критиковать)

Позиция от 26 сентября 1996 года № 92-О – в данном случае КС полагает, что понятие органы МСУ и должностные лица МСУ не являются взаимоисключающими. В связи с этим должностное лицо МСУ в зависимости от круга его полномочий может выступать в качестве органа.

Позиция от 7 февраля 2012 года № 252-О-О – в данном случае КС предлагает еще ряд аргументов. КС полагает, что у главы МО есть специфика, причем эта специфика весьма существенна, т. к. позволяет рассматривать его как субъект, обладающий характеристиками единоличного органа местного самоуправления. Но при этом КС отмечает, что законодательство не дает оснований все действия главы МО толковать таким образом, что эти действия относятся к его деятельности как органа местнго самоуправления. Т. е. не каждое действие ГМО относится к его деятельности как органа МСУ.

Например, ГМО по состоянию здоровья может свои полномочия не исполнять. Применительно же к органу МСУ речи о состоянии здоровья не идет. Есть ситуация, что нет кворума, но о состоянии здоровья органа никто не говорит.

Та ситуация, когда ГМО наделяется одним из двух статусов – глава МА или председатель представительного органа. Полномочия применительно к каждому варианту представлены в слайдах

Основания прекращения полномочий ГМО

Их в законе довольно много – начиная с таких банальных как смерть и заканчивая такими как стойкая неспособность по состоянию здоровья, установленная судом. В рамках КП этот термин употреблялся в отношении Президента. Вот только одна проблема – в отношении Президента как никто не знал, так никто и не знает, что под этим понимать. Для главы МО этот вопрос исследован ровно также, как и для Президента. Таким образом возникла ситуация, что переносятся нормы с федерального уровня в 131-ФЗ.

Статус местной администрации (МА).

Несмотря на то, что мы неоднократно говорили, что МСУ – это власть подзаконная, действует на основании и во исполнение закона, хараткер ее деятельности позволяет сделать вывод, что МСУ тяготеет к исполнительной власти. Однако на уровне МСУ есть разграничение функций. В частности, на деятельность представительную и деятельность исполнительно-распорядительную. Именно этим и занимается местная администрация – на ее плечи ложится управленческая деятельность, деятельность по каждодневному решению вопросов местного значения. Это базовый орган муниципального управления, понимая под управлением исполнительно-распорядительную деятельность.

МА возглавляется ГМА, который может быть ГМО или просто главой местной администрации, который формируется по контракту. Причем население на сегодняшний день совершенно не различает ГМО и ГМА. Люди считают ГМО главу местной администрации и не важно, что он назначается по контракту. В связи с этим возникает мнение, что необходимо переименовать ГМА. А то «глава на главе сидит и главой погоняет».

На сегодняшний день есть возможность создания единой администрации. Это довольно новая норма 131-ФЗ, которая вызывает массу вопросов. Что это означает. Представляется, что исключительно добровольно можно сделать так, что поселение, которое является административным центром муниципального района, не создавалось, а его функции реализовывала бы администрация муниципального района. Это должно быть прописано в уставах. Каковы последствия, насколько они допустимы с точки зрения констиутционного статуса местного самоуправления. У нас двухуровневая система МСУ и территориальная организация строится по принципу создания первичного и вторичного уровней МСУ. Все МО обладают одинаковыми признаками, которые делают их субъектами права, к числу которых в т. ч. относится возможность решать вопросы местного значения. В ситуации, когда у нас в поселении не создается администрация, а ее функции выполняет администрация муниципального района, система становится одноуровневой. Насколько это возможно. Понятно, что преследуется благая цель – количество чиновников на сегодняшний день выросло в геометрической прогрессии, зачем дублировать администрации, сэкономим количество чиновников и количество расходуемых в связи с этим средств.

Но ну если не все, то большая часть полномочий по исполнительно-распорядительной деятельности вроде бы как самим поселением уже не осуществляется, а осуществляется органами муниципального района. То, что администрация муниципального района осуществляет полномочия администрации поселения не делает ее органом поселения. В связи с этим возникает вопрос – перед кем такая администрация должна отчитываться. Установлено, что она отчитывается перед представительный органом. Ну вот администрация муниципального района и будет отчитываться перед предсатвительным органом муниципального района и никаких оговорок по этому поводу нет. Перед представительным органом поселения она отчитываться не обязана.

Следующий момент – прекращение контракта с главой МА. Тогда, когда формируется совместная администарция представители поселения участвуют в конкурсной комиссии для отбора кандидатов. Но прекратить с ним контракт представительный орган поселения не может. назначается это должностное лицо все таки представительным органом муниципального района. Он решает вопрос и о прекращении контракта. Т. е. если ГМА ненадлежащим образом осуществляет вопросы местного значения поселения, то ничего страшного – главное, чтобы он надлежащим образом осуществлял вопросы муниципального района.

Ведь администрация остается одна. Администрация поселения не создается или упраздняется. В итоге остается одна админимстрация на два муниципалитета, причем она подотчетна только представительному органу муниципального района. Насколько такая администрация будет хорошо исполнять вопросы местного значения поселения? Конечно, приоритет будет отдаваться вопросам местного значения муниципального района.

А если еще взять те МО, в рамках которых была возможность произвести разграничение полномочий, чтобы не происходило дублирование, то в данной ситуации вопрос надлежащей реалиации вопрсоов местного значения поселения стоит очень остро, т. е. огромное количество вопросов местного значения будет носить факультативный характер.

Так как полномочия уходят все в полном объеме в администрацию муниципального района, то уходят и полномочия по представлению проекта местного бюджета, исполнению местного бюджета. В связи с этим можно ставить определенные вопросы о соблюдении финансовой самостоятельности поселения.

Коллизия: Ч. 2 ст. 34 ФЗ № 131 отрицает отсутствие соподчиненности муниципальных образований разных уровней. Потому что по идее тогда администрация муниципального района должна подчиняться представительному органу поселения. А ч. 3 ст. 17 ФЗ № 131 такую возможность отрицает. В результате поселение лишается возможности проконтролировать исполнение издаваемых им норм.

Как быть с ситуацией, когда административным центром является городской округ, а не поселение. Если понимать более широко к нормам 131-ФЗ, то под поселением можно понимать и городской округ. В таком случае возникает вопрос о соподчиненности двух муниципальных образований, которые находятся на одном уровне местного самоуправления. Муниципальный район создан для реализации межпоселенческих вопросов.

Есть еще какой-то вопрос с городскими округами – какой не сказали.

В 131-ФЗ.

Контрольный орган муниципального образования.

Он осуществляет контроль за соблюдением законодательства в сфере публичных финансов. В связи с этим он выявляет факты правонарушений. Осуществляет контроль в отношении муниципальной собственности, в т. ч. в отношении порядка ее приватизации, ее использования и т. д. Т. е. предмет контроля очень большой и это не только местный бюджет, это и муниципальная собственность.

Смысл существования такого органа в том, в наличии точной информации о состоянии муниципальной собственности и исполнении местного бюджета.

Что это за орган с точки зрения обязательности его создания? 131-ФЗ перечисляет следующие обязательные органы – представительный орган, ГМО, МА. И контрольный орган к числу обязательных не относится. Однако представительный орган обязан осуществлять последующий контроль за исполнением бюджета. В связи с этим возникает вопрос, как это можно чисто технически делать в отсутствие контрольного органа. Т. е. функция по осуществлению финансов