Понятие и классификация гарантий местного самоуправления

Согласно статье 12 К РФ считается, что институт местного самоуправления признается, соблюдается и защищается в деятельности всех государственных органов, как на федеральном, так и на региональном уровнях.

По сравнению с ранее действовавшим законом 1995 года новый рамочный 131 ФЗ не сохранил специальной статьи, посвященной правовому регулированию гарантии местного самоуправления в нашей стране.

В науке муниципального права России выработано свое теоритическое определение понятие гарантии местного самоуправления – это есть вся совокупность различных условий, способов и средств, направленных на обеспечение реализации конституционного права граждан на местное самоуправление, а также его защиту, охрану от возникающих нарушений в деятельности государственных органов.

Все имеющиеся гарантии местного самоуправления обычно подразделяются на 2 вида:

1) Общие гарантии

Это только экономические, политические, социальные, духовные и организационные гарантии, действие которых направлено на создание благоприятных возможностей для дальнейшего функционирования и развития института местного самоуправления в нашей стране.

Однако следует подчеркнуть, что при всей важности эти гарантии сами по себе их действия не способны предотвратить, пресечь или устранить возникающие нарушения прав и законных интересов органов местного самоуправления. Поэтому на практике в любом случае действие указанных гарантий должно всегда подкрепляться соответствующими видами специальных или юридических гарантий местного самоуправления.

Юридические гарантии местного самоуправления– конкретные правовые способы, механизмы и средства, направленные на беспрепятственное осуществление полномочий органов местного самоуправления, а также правовую охрану, защиту интересов органов местного самоуправления. Все юридические гарантии так или иначе получают свое легальное закрепление в К РФ, актах федерального и регионального законодательства и в локальных муниципально-правовых актах.

В свою очередь, внутри системы юридических гарантий местного самоуправления существует определенная классификация по различным критериям:

1. По содержанию

a) Материально-правовые гарантии

b) Процессуальные

2. По целевому назначению

a) Гарантии обеспечения организационной самостоятельности местного самоуправления

b) Гарантии обеспечения финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления

c) Гарантии судебной и иных правовых форм защиты интересов местного самоуправления

3. По юридической силе актов, в которых они закрепляются

a) Международно-правовые гарантии

b) Внутрифедеральная гарантия

c) Региональная гарантия

d) Муниципально-правовая гарантия местного самоуправления

2) Специальные гарантии

Система юридических гарантий местного самоуправления и их содержание

Важнейшей особенностью действия так называемых юридических гарантий обеспечения организационной самостоятельности местного самоуправления является то обстоятельство, что они главным образом ориентированы:

1) на сохранение организационной обособленности органов местного самоуправления от структуры государственных органов,

2) на регулирование полномочий органоа местного самоуправления,

3) на участие населения в решении вопросов территориальной организации местного самоуправления, а также на осуществление права органом местного самоуправления по самостоятельному принятию своих муниципально-правовых актов

Согласно статье 12 К РФ считается, что органы местного самоуправления в организационном аспекте отделены от структуры государственных органов, и во взаимоотношениях между ними не должны присутствовать элементы власти и подчинения. В 131 ФЗ имеется специальная статья 75, предусматривающая возможность временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления:

1. Возникновение стихийного бедствия или иной чрезвычайной ситуации, когда в муниципальном образовании отсутствуют либо не могут быть сформированы органы местного самоуправления

2. Вследствие принятия органами местного самоуправления актов либо совершения ими действия (бездействия), влекущее за собой возникновение просроченной муниципальной задолжности, превышающей по БК РФ 30% собственных доходов бюджета муниципального образования, либо есть такая задолжность, превышающая 40% выделенных бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году

3. Факты нецелевого использования средств, выделенных из федерального или регионального бюджетов в форме субвенции на осуществлении переданных отдельно государственных полномочий

В последних 2 случаях, если они подтверждены в судебном порядке, арбитражный суд имеет право на основе предложений органом государственной власти субъекта РФ вводить в муниципальном образовании сроком до одного года временную государственную финансовую администрацию для погашения муниципальной задолжности и оздоровления муниципальных финансов.

Согласно статье 131 К РФ по общему правилу считается, что население муниципального образования имеет право самостоятельно решать вопрос оформировании структуры органов местного самоуправления, которая устанавливается в уставе муниципального образования и иных специальных муниципально-правовых актов. Однако, следует отметить то обстоятельство, что в статье 34 рамочного 131 ФЗ действует правило о том, что обязательным условием является создание в структуре органов местного самоуправления не только выборных органов власти, но и местные администрации, хотя последнее формально не считается выборным органом местного самоуправления. Более того, статья 37 131 ФЗ прямо допускает юридическую возможность участия органов государственной власти субъекта РФ в формировании структуры органов местного самоуправления, а именно, при проведении выборов на должность главы местной администрации. В состав конкурсной комиссии по выборам на пост главы местной администрации не менее чем 1/3 состава ее членов назначается законодательным представительным органом государственной власти субъекта РФ и по предложению высшего должностного лица субъекта РФ.

Еще одной важнейшей юридической гарантией обеспечения организационной самостоятельности местного самоуправления от системы органов государственной власти можно считать право самих органов местного самоуправления самостоятельно регулировать свою компетенцию по решению вопросов местного значения. Вместе с тем, необходимо отметить, то обстоятельство, что в настоящее время в 131 ФЗ перечень вопросов местного значения, которые могут относиться к компетенции органов местного самоуправления, носит исчерпывающий характер, вопросы устанавливаются только на федеральном уровне и не подлежит дальнейшему расширению в актах регионального законодательства и актах органов местного самоуправления.

Большое значение с точки зрения обеспечения организационной самостоятельности местного самоуправления имеет предоставление права населением муниципального образования участвовать в регулировании вопросов определения территориальной организации местного самоуправления. В частности, согласно статье 131 К РФ вопрос об изменении границ муниципального образования должен решаться органами государственной власти субъектов РФ исключительно только с учетом мнения проживающих жителей муниципальных образований, выраженного в адекватной правовой форме путем принятия соответствующего решения на местном референдуме.

Тем не менее, из этого общего правила в 131 ФЗ есть некоторые исключения – в законе говорится о том, что в некоторых случаях при решении вопросов об изменении границ муниципального образования либо преобразования муниципального образования допускается упрощенная юридическая процедура учета мнения проживающего населения муниципального образования, либо получение такого согласия органами государственной власти субъектов РФ, выраженное в формах проведения опросов среди граждан, принятия решения на сходе, собрании граждан по месту граждан или принятие решения на совместном заседании представительных органов местного самоуправления городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района.

Не менее важное значение для обеспечения организационной самостоятельности местного самоуправления от органов государственной власти необходимо считать реализацию права органов местного самоуправления по самостоятельной разработке и принятию муниципально-правовых актов по вопросам местного значения, а также применять меры юридической ответственности к нарушителям за неисполнение либо ненадлежащее исполнение указанных нормативных актов.

К сожалению, следует констатировать, что в федеральном законодательстве до настоящего момента, а именно в кодексе об административных правонарушениях РФ отсутствует специальная норма, устанавливающая административную ответственность за неисполнение актов органов местного самоуправления физическими и юридическими лицами. Частично на практике эта проблема решается путем введения мер административной ответственности за неисполнение актов органов местного самоуправления на уровне регионального законодательства, в том числе, такая ответственность закрепляется в КоАП Томской области.

Наконец, большое значение для обеспечения организационной самостоятельности местного самоуправления имеет право органов местного самоуправления устанавливать свою официальную символику: герб, флаг, гимн.

Вместе с тем, до настоящего времени Правительством РФ не принят специальный НПА, регламентирующий порядок государственной регистрации символики муниципальных образований.

Другим важнейшим видом юридических гарантий местного самоуправления являются государственные гарантии обеспечение финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления, предусматривающие полномочия органов местного самоуправления по самостоятельному формированию и исполнению местного бюджета, распоряжения и управления объектами муниципального имущества.

Согласно части 1 НК РФ в настоящее время на уровне местного самоуправления фактически осталось 3 вида местных налогов:

1. Налог на имущество

2. Земельный налог

3. Налог на доходы физических лиц

Однако вся проблема состоит в том, что большинство из них являются трудно собираемыми, и они даже не покрывают половины доходной части источников местного бюджета.

Отсюда по мнению многих ученых, юристов и специалистов практиков существует реальная угроза усиления финансово-экономической зависимости органов местного самоуправления от органов государственной власти.

В то же время необходимо отметить, что Европейская Хартия местного самоуправления 1985 года содержит четко обозначенные определенные цели, при соблюдении которых должна оказываться финансовая помощь муниципалитетам со стороны государства.

1 цель– оказание помощи более слабым, находящимся в экономическом отношении муниципалитетам

2 цель –обеспечение сбалансированности и выравнивание местных бюджетов

И ни в коем случае оказание такой финансовой помощи государству не должно приводить на практике к финансово-экономическому подчинению муниципалитетов. Отсюда существует серьезная проблема – совершенствование порядка и методики взаиморасчетов между органами государственной власти и органами местного самоуправления во межбюджетных отношениях, исключающие какой-либо субъективизм или нарушение справедливости при выделении дотаций, субсидий и субвенций, т.е. межбюджетных трансфертов из федерального и регионального бюджета муниципального образования.

Не полностью является решенной проблема в действующем законодательстве о порядке выплаты компенсации органом местного самоуправления из федерального и регионального бюджетов в связи с принятием органами государственной власти законодательных актов, влекущих за собой дополнительные расходы местных бюджетов, особенно связанных с выполнением государством взятых на себя социальных обязательств перед населением граждан.

В связи с принятием 131 ФЗ существенные изменения произошли в регулировании правового режима объектов муниципального имущества, находящегося в ведении органов местного самоуправления. В частности, по мысли законодателя в муниципальной собственности может находиться только такие объекты имущественного комплекса, предназначенные для выполнения следующих целей:

1) Разрешение вопросов местного значения и осуществление других функций местного самоуправления

2) Обеспечение жизнедеятельности проживающего населения муниципального образования, в том числе содержание социально-экономической инфраструктуры муниципального образования

3) Выполнение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

Таким образом, все остальное излишнее муниципальное имущество с точки зрения законодателя, не подпадающее под указанные цели, подлежит отчуждению в частную собственность (приватизация) или перепрофилированию. Срок приватизации муниципального имущества завершается не позднее 1 января 2012 года.

В связи с принятием другого федерального закона 2010 года «О бюджетных учреждениях» остается до конца не ясной юридическая судьба многих бюджетных учреждений. Предлагается создание 3 типов учреждений:

1) Казенные бюджетные учреждения (финансируются 100% из бюджета)

2) Простые бюджетные учреждения (финансируются в соответствии с муниципальными заказами или заданиями)

3) Муниципальные автономные бюджетные учреждения, которые должны фактически находиться на самофинансировании и получать дополнительные доходы от оказания платных услуг населению муниципального образования

Согласно 131 ФЗ Правительство РФ, органы государственной власти субъектов РФ обязаны были в сроки, не позднее 1 января 2009 года окончательно завершить процесс юридического оформления безвозмездной передачи объектов имущества из федеральной и региональной собственности в состав муниципального имущества.

Самостоятельным видом юридических гарантий местного самоуправления является гарантии судебной и иных правовых форм защиты интересов органом местного самоуправления. Среди судебных гарантий местного самоуправления особое место и роль отводится деятельности таких специализированных судебных органов власти, как КС РФ и Конституционные Уставные суды субъектов РФ.

В соответствии с постановлением КС РФ 2001 года по так называемому «Красноярскому делу» Конституционный суд пришел к выводу о том, что муниципальное образование представляет собой такое территориальное объединение граждан по месту жительства, которое было создано специально для коллективного осуществления конституционного права граждан в сфере местного самоуправления и следовательно, оно также, как и другие объединения граждан по смыслу статьи 125 К РФ имеют право подавать конституционную жалобу в суд для защиты своих нарушенных конституционных прав и свобод человека и гражданина примененным или подлежащим к применению в конкретном деле законом.

Вместе с тем, по мнению многих ученых, юристов, необходимо все-таки чтобы сам КС РФ дал официальное разъяснение своего постановления либо соответствующие изменения или дополнения были внесены в статью 3 ФКЗ «О КС РФ», раскрывающий процессуальный порядок и основания реализации права муниципальных образований подавать жалобу в КС РФ.

Конституционные уставные суды субъектов РФ – это есть региональные органы конституционного правосудия, призванные в особой процессуальной форме конституционного судопроизводства разрешать вопросы об оспаривании конституционности нормативно-правовых актов, нарушающие права и законные интересы органов местного самоуправления.

Они также могут рассматривать споры о компетенции между органами государственной власти и местного самоуправления. По общему правилу считается, что акты региональных органов конституционной юстиции имеют высшую юридическую силу и приравниваются к положениям самой Конституции уставом субъекта РФ.

В перспективе наиболее приоритетным шагом создания специализированных судебных органов по защите прав и законных интересов органов местного самоуправления являются также учреждения административных судов общей юрисдикции (административная юстиция), которые отчасти должны взять на себя функцию (обязанность) по разбирательству дел, возникающих из публично-правовых отношений, в том числе по спорам о компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

К остальным правовым формам защиты интересов органов местного самоуправления можно отнести деятельность следующих государственных органов:

1) Президент РФ, как глава государства, при котором создан и действует Совет по местному самоуправлению в качестве консультативно-совещательного органа

2) Правительство РФ, как высший федеральный орган исполнительной власти, в составе которого находится министерство регионального развития и министерство юстиции РФ

Министерство регионального развития призвано разрабатывать специальные региональные программы по вопросам развития местного самоуправления.

Министерство Юстиции РФ призвано осуществлять процедуру государственной регистрации и вести федеральный государственный реестр муниципальных образований

3) Прокуратура РФ

Призвана осуществлять надзор за исполнением актов федерального законодательства всеми органами государственной власти РФ и ее субъектов, в том числе и в сфере местного самоуправления

4) Организации межмуниципального сотрудничества

Действуют на федеральном и региональном уровне. В них включаются:

1. Конгресс муниципальных образований России (чисто федеральное значение)

2. Ассоциация сибирских и дальневосточных городов (АСДГ)

3. Совет муниципальных образований Томской области (чисто региональное значение)