Основные теории происхождения и развития местного самоуправления

По мнению многих ученых, юристов и историков, считается доказанным тот факт, что истоки местного самоуправления зародились в эпоху средневековья, а именно в наиболее развитых странах Западной Европы и они были вызваны стремлением городских общин максимально обособиться, отделиться от власти феодалов-землевладельцев, на территории которых располагались средневековые города.

Новым этапом дальнейшего развития и становления института местного самоуправления во многом способствовала Великая Французская революция 1789 года. Именно в этот исторический период времени появляются новые формы организацииобщинного управления, которые во многом повлияли на формирование теоритических взглядов, представлений, концепций на природу местного самоуправления и его соотношение с системой органов государственной власти. В докладе известного французского государственного деятеля и конституционалиста Турэ перед Национальным Собранием Франции о реформе местного государственного управления были выдвинуты и обоснованы 2 главные теоретические идеи:

1) Понятие дел общинного управления или вопросов местного значения, которые должны быть отнесены к исключительной компетенции местных общин

2) Понятие дел государственного значения или отдельных государственных полномочий, которые могут передаваться местным общинам и осуществляться строго под государственным контролем

Как попытка найти правильные ответы на поставленные вопросы Турэ постепенно в странах Западной Европы начинает складываться, так называемая, теория свободной общинына природу местного самоуправления. Сторонники этой теории утверждали в своих научных трудах, что права и свободы местной общины по решению вопросов местного значения является неотчуждаемым, неотъемлемым и носит по существу естественно-правовой характер, также как и основные права и свободы человека и гражданина, принадлежащие каждому индивидууму.

Кроме того, авторы этой теории стремились искусственно противопоставить деятельность местной общины публичным полномочиям органов государственной власти по осуществлению функций государственного управления.

Несмотря на свою внешнюю привлекательность, теория свободной общины имела некоторые серьезные недостатки. Первым недостатком является то, что авторы теории не могли убедительно теоритически доказать, почему в некоторых случаях на практике местное самоуправление может осуществляться не только в небольших по территории и численности проживающего населения городских и сельских поселениях, но и иногда крупных административно-территориальных единицах, учреждаемых сверху государством. Вторым недостатком был тот, что авторы теории не могли также четко разграничить между собой вопросы местного значения и публичные государственно-властные полномочия, которые могут передаваться государством местным территориальным сообществам.

Промежуточной разновидностью теории свободной общины является также так называемаяобщественно хозяйственная теория на природу местного самоуправления. Значительный вклад в формирование и развитие названной теории внесли такие известные немецкие ученые, юристы, как Лабант, Моль, Ресслер. Данные ученые в своих работах во многом отстаивали частнохозяйственный непубличный характер деятельности местных общин, ориентированный в основном на разрешение вопросов местного значения и отрицавший какую-либо юридическую связь между полномочиями местной общины и деятельностью органов государственной власти.

Тем не менее, общественно хозяйственная теория не получила широкое распространение в странах Западной Европы, так как очень трудно было отрицать публичное полномочие местной общины по управлению на местах и существовавшую юридическую связь во взаимоотношениях между общиной и органами государственной власти.

В силу этих причин постепенно в странах Западной Европы по мере укрепления и развития рыночных товарно-денежных отношений постепенно на смену общественно хозяйственной теории приходит государственная теория на природу местного самоуправления. Наиболее видными представителями государственной теории на природу местного самоуправления являются немецкие ученые, юристы: Р. Гнейст, Л.Штейн. Данные авторы рассматривали понятие местного самоуправления, как особую политико-правовую форму организации государственного управления на местах, когда органы государственной власти передают часть своих полномочий по управлению на местах местным территориальным сообществам из числа проживающих граждан. В то же время относительно вопроса выделения главных отличительных признаков природы местного самоуправления от органов государственной власти они расходились в своих точках зрения.

В частности, Гнейст в своих трудах считал, что главной особенностью природы местного самоуправления является то, что местная община является своеобразными агентами или представителями органов государственной власти на местах. Кроме того, он полагал, что в отличие от органов государственной власти, полномочия муниципальных органов осуществляют на безвозмездной основе на общественных началах, избираемые из среды местного населения наиболее уважаемые граждане.

Штейн полагал, что важнейшей характеристикой природы местного самоуправления является то, что сама местная община представляет собой своеобразную особую публично-правовую корпорацию, состоящую из граждан по месту жительства, наделенную правами юридического лица и являющейся самостоятельным субъектом публично-правовых отношений по решению вопросов местного значения. Различия между органами государственной властью и органами местного самоуправления заключается в том, что сами органы местного самоуправления являются независимыми и самостоятельными в своей деятельности в пределах предоставленных им органами государственной власти тех полномочий, которое принадлежат им по управлению делами местного значения.

Согласно государственной теории на природу местного самоуправления все свои политические полномочия по управлению на местах местная община получает от государства, а юридические свои возможности местная община получает из тех законодательных актов, регулирующих деятельность местных общин. В рамках данной теории сами органы местного самоуправления уже не противопоставлялись государственной власти, а являлись их естественным продолжением. Данная теория имела свой главный недостаток–прямое следование положениям этой теории могло на практике привести к огосударствлению (полному подчинению муниципалитетов со стороны государственной власти).

Большинство современных ученых, юристов, придерживаются дуалистической теории на происхождение и развитие местного самоуправления. Дуализм (двойственное начало) в природе местного самоуправления можно усматривать в том, что безусловно существует определенная связь между органами местного самоуправления и органами государственной власти – они нередко осуществляют отдельные государственные полномочия, а следовательно в таких случаях они обязаны действовать прямо от имени и по поручению государства. Также сами органы местного самоуправления обладают публично-правовыми полномочиями по управлению на местах, а именно, они обладают:

1) правом устанавливать местные налоги и сборы

2) издавать общеобязательные для исполнения НПА

3) право применять меры юридической ответственности за неисполнение принятых ими НПА

Общественные начала, присущие природе органов местного самоуправления, прослеживаются в том, что указанные органы избираются населением и несут юридическую ответственность за результаты своей деятельности непосредственно перед гражданами.

Другими известными теориями на природу местного самоуправления в научной литературе являются теория социального обслуживания и теория построения муниципального социализма.

Суть теории социального обслуживанияфактически сводилась к тому, что она обосновывала направленность деятельности муниципальных органов власти только на удовлетворение различных коммунально-бытовых и социальных потребностей и интересов проживающего местного населения. Во многом данная теория принижала публично-правовое начало, присущее деятельности органов местного самоуправления.

Теория построения муниципального социализмапровозглашала необходимость создания условий и предпосылок, постепенной передачи публично-правовых полномочий по управлению делами общества и государства от органов государственной власти к самоуправляющимся организациям граждан, в том числе и муниципальных органов власти.