История возникновения и развития местного самоуправления в России

Как отмечают многие исследователи, первые истоки местного самоуправления в России уже возникли во времена существования Новгородской средневековой республики, и особенно во времена правления Ивана IV, связанного с деятельностью губских и земских старост, призванных наряду с решением дел государственного значения разрешать также вопросы чисто местного значения.

Следующим историческим этапом дальнейшего установления в России можно считать реформы Петра I городского управления. Согласно этой реформе в городах российской Империи по примеру Западной Европы разрешалось создавать свои сословно-представительные органы городского управления, обычно они назывались «городскими ратушами», «магистратами», «городской бургомистр». Тем не менее, в силу объективных и некоторых субъективных причин, реформы городского управления не была доведена до логического конца во времена Петра I и со временем органы городского самоуправления вновь попали в административную зависимость от власти губернаторов, назначаемых сверху на местах.

Новым историческим этапом развития института местного самоуправления России также можно отнести реформы Екатерины II по реорганизации городского самоуправления. В свое время она издала 2 указа: указ о жалованной грамоте дворянства 1775 года, указ о правах и выгодах городам Российской Империи 1785 года, опираясь на опыт городского самоуправления в странах Западной Европы. Этими указами дозволялось во всех городах Российской Империи из числа городских обывателей формировать свои сословно-представительные органы городского самоуправления: «городские магистраты», «городской голова».

Кроме того, на органы городского самоуправления прямо возлагалось выполнение следующих полномочий по управлению городским хозяйством:

1) Содержание в надлежащем состоянии зданий, сооружений, мостов и дорог

2) Благоустройство территорий, поддержка ремесел, торговли, предпринимательской деятельности

3) Содержание и финансирование из городской казны, учреждение начального образования, здравоохранения и социального презрения

4) Взимание государственных податей городских налогов и сборов

Низшим звеном городского самоуправления являлись цеховые ремесленные управы, созданные по профессиональному признаку.

Городская казна должна была формироваться за счет:

1) Поступлений от взимания налогов и сборов

2) Безвозмездных перечислений (пожертвований) физических лиц

3) Доходов от собственных предпринимательских действий

4) Поступающих государственных дотаций

Фактически такой порядок организации городского управления с небольшими изменениями сохранялся в России до 1846 года, когда в городе Санкт-Петербурге было принято новое положение об общественном управлении; затем в 1862 году подобное положение было принято в Москве.

Позднее были приняты новые городовые положения, распространившие свои действия на все остальные города Российской Империи и предусматривавшие впервые создание бессословных органов городского самоуправления. Первый орган назывался «городская дума» и «городской голова».

В сельских поселениях в России практически до 1861 года фактически отсутствовали какие-либо примитивные формы организации местного самоуправления, так как в тот период времени сохранялся и действовал институт крепостного права.

В 1864 году указом Александра II была проведена земская реформа местного самоуправленияв России, согласно которой в России на уровне губерний и уездов должна была формироваться целая система органов земского самоуправления: «избирательные съезды» или представительные органы населения уезда и губерний, которые не реже 1 раза в 3 года собирались на свои заседания и решали по существу вопрос – выборы гласных членов земских собраний.

Вторым органом были «губернские и уездные земские собрания». Это были постоянно действующие представительные органы земского самоуправления, решавшие на своих заседаниях наиболее важные вопросы местного значения, причем, как правило, они созывались не реже 1 раза в год.

Вопросы, которые они решали:

1) Формирование состава членов земских управ

2) Утверждение бюджета земств

3) Рассмотрение отчетов о деятельности земских управ

4) Разрешение жалоб, поступающие на действия земских управ

Возглавлял и руководил всей деятельностью земского собрания его председатель, наделявшийся рядом существенных полномочий:

1) Право созыва и ведения заседания собрания

2) Право подписания и обнародования актов земского собрания

3) Право отлагательного вето на решения земского собрания

4) Право решающего голоса в случаях, если голоса других членов земского собрания разделялись поровну

Третьи звеном в системе органов местного самоуправления были «губернские и уездные земские управы», выполнявшие исполнительно-распорядительные полномочия по управлению отраслями земского хозяйства. Численный (штатный) состав членов земских управ обычно насчитывал от 3 до 6 человек, а все остальные специалисты земских управ привлекались к их работе только на договорной (контрактной) основе.

Во всей своей текущей деятельности земские управы были подконтрольны и подотчетны перед соответствующим земскими собраниями и обязаны были не реже 1 раза в год отчитываться о своей проделанной работе перед членами земского собрания.

Четвертым органом самоуправления является контрольно-ревизионные комиссии – специализированные органы земского самоуправления и призванные и призванные осуществлять контроль за финансово-хозяйственной деятельностью земских управ. Члены контрольно-ревизионных комиссий обязаны были ежегодно официально опубликовывать отчеты о проведенных ими проверках и ревизиях в официальном печатном органе «Земский вестник».

Согласно действовавшему в то время Гражданскому Уложению органы земского самоуправления рассматривались, как самостоятельные участники гражданско-правовых отношений, поэтому они имели право вступать в имущественные отношения с другими физическими и юридическими лицами, и они также несли самостоятельную юридическую ответственность по своим обязательствам. Государство не отвечало по обязательствам земств, а земство не отвечали по обязательствам государства.

Бюджет земств формировался в основном за счет взимания особого земского налога, иных земских сборов, доходов от собственной предпринимательской деятельности, добровольных пожертвований физических и юридических лиц и лишь в незначительной степени за счет государственных дотаций.

Все спорные вопросы, возникавшие между органами государственной власти и органами земского самоуправления, разрешались только в судебном порядке, в том числе путем обращения в высшую судебную инстанцию – «Правительствующий сенат» либо такого рода споры могли разрешаться в административном порядке путем подачи обращения в особые губернские по городским и земским делам присутствия.

В 1890 году указом Александра III в России была проведена, так называемая, земская контрреформа, направленная на усиление государственного влияния, вмешательство государственных органов в дела земского самоуправления и расширение форм государственного контроля в отношении земств. В частности, дополнительные полномочия по контролю государства за деятельностью земский учреждений были предоставлены министру внутренних дел России и губернатору на местах:

1) По утверждению составов членов земских управ

2) По приостановлению действия актов земских собраний

3) По согласованию с ними проектов бюджетов земств

4) Связанные с применением мер принудительного исполнения, возложенных на органы земского самоуправления государственных функций, в том числе за счет средств самих земств

В период времени наибольшего развития деятельности земского самоуправления в России в русской юридической науке возникает дискуссия по поводу природы органов земского самоуправления. Ряд известных русских ученых, юристов: Чичерин, Васильчиков, Лешков отстаивали в своих научных рядах сугубо общественно хозяйственный характер деятельности органов земского самоуправления. Они утверждали, что земство представляет собой учреждение населения на местах, которое должно в своей деятельности руководствоваться интересами и потребностями проживающих граждан и ни в коем случае над ними не должен устанавливаться правительственный государственный контроль.

Особенно общественное начало в природе земств они усматривали в том, что согласно действовавшему в то время законодательству, земства формально не входили в структуру органов государственной власти, а исполнение должностных полномочий в указанных органах фактически приравнивалось к исполнению общественных обязанностей.

В свою очередь ряд других русских ученых: Лазаревский, Градовский, наоборот, придерживались государственной концепции на природу земского самоуправления и исходили из необходимости включения земств в систему органов государственной власти. В частности, профессор Градоский считал, что государство лишь передает часть своих полномочий по управлению на местах земству, а последние должны строго действовать в пределах предоставленных им своей компетенции в сфере местного управления.

Особенно государственное начало в природе земств профессор Градовский усматривал в том, что земства обладали правом устанавливать земские налоги и сборы, облагать население различными земскими повинностями и кроме того, он исходил из того, что так или иначе органы земского самоуправления на практике осуществляют официально от имени и по поручению государства отдельные государственные полномочия.

Еще одной известной теорией на природу земского самоуправления в русской юридической науке является собственно юридическая теория на природу земского самоуправления. Наиболее видным представителем его является Коркунов.