Вопрос №40. Экономические формы государственной поддержки культуры и искусства

Государство принимает участие в осуществлении культурной деятельности во всех странах мира. Как и в других социальных отраслях, государство практикует прямое и косвенное финансирование деятельности, осуществляемой в сфере культуры.

Прямое финансирование осуществляется посредством:

– выделения бюджетных ассигнований и льготных кредитов на поддержку определенных видов деятельности в сфере культуры, на содержание государственных организаций культуры и реализацию культурных проектов;

– формирования внебюджетных государственных фондов с закрепленными источниками доходов и использования средств, аккумулируемых в этих фондах, для финансирования культурной деятельности.

Косвенное финансирование осуществляется путем предоставления:

– налоговых льгот: организациям, занимающимся определенными видами культурной деятельности, лицам творческих профессий, организациям и лицам, осуществляющим пожертвования в пользу организаций и деятелей культуры, льгот по оплате коммунальных услуг, арендной плате, предоставляемых организациям и работникам культуры, гарантий по кредитам для организаций культуры.

Организация прямого финансирования сферы культуры отличается некоторыми особенностями в сравнении с системами государственного финансирования других социальных отраслей:

1) применяются разнообразные формы закрепления налоговых поступлений и иных видов государственных доходов в качестве источников финансирования сферы культуры;

2) часто практикуется финансирование организаций культуры и культурных проектов одновременно из бюджетов разных уровней, что реже встречается по отношению к организациям здравоохранения, образования, социальной защиты;

3) распределение государственных средств нередко проводится не органами государственной власти, а специально созданными для этих целей квазигосударственными организациями.

В сфере культуры нередко используются закрепленные источники государственного финансирования:

Установление минимальной доли расходов на культуру в государственном бюджете. В ряде стран, в том числе и в России до 2005 г. (2% из федерального бюджета и 6% из регионального), существуют законы, требующие, чтобы ассигнования на поддержку культуры и искусства составляли не менее определенного процента общих расходов государственного и/или территориальных бюджетов.

Формирование систем перекрестного финансирования на основе маркированных налогов. В ряде стран определенные виды налоговых поступлений закреплены в качестве источников финансирования культурной деятельности (маркированные налоги). Как правило, такие поступления аккумулируются в специальных внебюджетных фондах, которые затем распределяют полученные средства. Следует отметить, что и маркированные налоги, и специальные государственные внебюджетные фонды применяются и в других социальных отраслях. Особенностью государственного финансирования сферы культуры является использование маркированных налоговых поступлений от определенных видов деятельности, осуществляемых в самой этой сфере или в сопряженных сферах. То есть имеет место перекрестное финансирование - перераспределение государством доходов в рамках самой сферы культуры.

Такие маркированные налоги могут устанавливаться в виде фиксированных процентов отчислений от:

– доходов кинотеатров;

– оборота телевизионных компаний;

– объема продаж CD, аудио- и видеокассет;

– доходов казино;

– доходов от предоставления туристических услуг;

– доходов от продаж товаров и услуг на территории объектов и организаций культуры, историко-культурных памятников и др.

Целевое использование определенных неналоговых видов государственных доходов. В качестве источников средств для финансирования культурной деятельности могут выступать и иные закрепленные государством виды доходов. Например, доходы от проведения лотерей или от букмекерской деятельности.

В Финляндии финансирование культуры осуществляется за счет доходов государственной компании "Вейккаус" от проведения лотерей и заключения футбольных пари. Направления расходования прибыли, получаемой компанией, определены законом: это поддержка искусства, работы с молодежью, спорта, науки. Пропорции распределения прибыли ежегодно устанавливаются законом. На финансирование искусства было направлено, например, в 1993 г. 45% полученной прибыли, что составило 38% расходов центрального правительства на поддержку искусства.

Роль квазигосударственных организаций. Квазигосударственными называются организации, не являющиеся органами государственной исполнительной власти, но которым делегированы некоторые государственные полномочия по распределению бюджетных средств. Государство руководствуется при этом "принципом вытянутой руки": принятие решений о поддержке конкретных организаций, проектов, творческих работников передается организации, автономной по отношению к государственному аппарату. Процесс распределения средств обособляется от чрезмерного давления со стороны политиков, чиновников и групп специальных интересов и поэтому осуществляется с меньшим влиянием текущих политических, бюрократических, групповых установок. Государственный аппарат ограничивает сам себя в возможности судить о конкретных направлениях в искусстве, об эстетической значимости конкретных литературных и художественных произведений. Данный принцип предотвращает существование "официального искусства" и способствует развитию творческого многообразия и культурным инновациям.

Такая организация бюджетного финансирования художественного творчества применяется, например, в Великобритании, Нидерландах, США, Финляндии. В Англии с 1946 г. действуют Совет искусств и региональные ассоциации искусств (РАИ). Интересно отметить, что Совет искусств был создан по инициативе известного экономиста Дж Кейнса, который и стал его первым председателем. Источники средств Совета искусств Англии - это бюджетные ассигнования центрального правительства. Источниками средств РАИ служат ассигнования, выделяемые им Советом искусств и местными властями. Членами Совета искусств и РАИ являются признанные специалисты в отдельных видах искусства и представители соответственно центрального правительства и местных властей. Последние, разумеется, оказывают влияние на их работу, но РАИ обладают правами и возможностями самим определять политику приоритетов в распределении средств. Совет искусств и РАИ самостоятельно избирают своих председателей и свои комитеты (по видам искусств), имеют аппараты сотрудников. Совет искусств и РАИ финансируют организации и проекты преимущественно в области театрального и музыкального искусства. В то же время бюджетное финансирование сохранения недвижимых памятников истории и культуры, деятельности библиотек и музеев осуществляется государственным органом - Отделом искусств и библиотек в Департаменте (министерстве) образования и науки.

При рассмотрении форм государственного финансирования культурной деятельности возникает вопрос о возможности применения здесь ваучеров. Эта форма предполагает, что государство субсидирует не организации, предоставляющие услуги, а непосредственно потребителей этих услуг. Потребитель получает ваучер для оплаты определенного вида услуг. Его нельзя использовать на другие цели. Потребитель самостоятельно выбирает организацию, в которой он хочет получать эти услуги, и вносит ваучер в счет их оплаты. Ваучер имеет определенную стоимость, которую государство возмещает организации-поставщику. Если цена предоставляемых организацией услуг выше стоимости ваучера, то потребитель доплачивает разницу за свой счет. Ваучеры широко применяются в качестве инструмента государственного финансирования приобретения жилья населением, имеется опыт их применения в сфере образования, но возможности широкого использования там этой схемы остаются дискуссионными. Некоторые американские экономисты, в частности А.Пикок, отстаивали целесообразность применения ваучеров в сфере культуры.

Достоинства ваучеров. Если государство преследует цель демократизации сферы культуры, расширения доступности культурных благ для населения со средними и низкими доходами, увеличения масштабов приобщения населения к искусству и пытается достичь этого, используя свои финансовые средства для снижения цен на культурные блага, то оно может действовать двумя альтернативными способами. Или финансировать организации, производящие эти блага, или предоставлять целевые субсидии самим гражданам. Финансирование организаций может иметь эффект, противоположный преследуемым целям: большие выгоды от финансирования организаций культуры получат лица, уже потребляющие эти блага, а не те, кто потреблял их мало из-за недостатка средств. Так, более низкие цены на театральные спектакли, устанавливаемые благодаря государственному финансированию театров, принесут больший эффект для публики, уже интересующейся театром. Их посещаемость увеличится, а люди, ранее не ходившие в театр, не пойдут в него и при более низкой цене. Размер цены не является главным фактором, определяющим решение о потреблении тех или иных видов культурных благ. Финансирование производителей культурных благ не позволяет государству создать условия для их потребления специально для определенных групп населения (молодежь, малоимущие и т.д.). Финансируя организации культуры, государство по сути будет содействовать перераспределению доходов в пользу богатых, потребляющих культурные блага больше, чем бедные. Между тем ваучерное финансирование лишено этих недостатков.

Недостаток. В отличие от получения образования, когда ваучер выдается на каждого ребенка, а получение среднего общего образования является обязательным, здесь потребитель может просто отказаться от его использования по назначению. В случае введения ваучеров в сфере культуры неизбежным следствием станет появление теневого рынка ваучеров, цены на которые будут находиться в пределах между нулем и номинальной стоимостью ваучера. Продавцы ваучеров получат деньги, которые смогут использовать для покупки других товаров. Предотвращение продажи ваучеров будет весьма сложным и дорогостоящим.

Ваучерное финансирование породит множество проблем вследствие очень сильной неоднородности культурных благ. В нашем анализе мы абстрагировались от многообразия видов культурной деятельности. Если дифференцировать ваучеры по видам культурных благ, то это чрезвычайно усложнит всю систему финансирования, а самое главное, породит проблему расчета стоимости ваучеров разных видов. Если же ваучеры не будут дифференцированы, то потребительский выбор может оказаться не в пользу многих не только конкретных организаций культуры, но и целых направлений деятельности. Как было показано выше, государство финансирует сферу культуры не только ради целей ее демократизации и расширения доступа различных групп населения к искусству. Цели государственной культурной политики шире.

Все эти факторы объясняют, почему использование ваучерного финансирования в сфере культуры является нецелесообразным, по крайней мере в обозримой перспективе.

Мировые модели финансирования культуры.

1. Типология X. Чартранда и С. Мак-Кафи (1985 г.). Критерий — роль государства, обусловленная политическими традициями. Четыре роли государства: Вдохновитель, Патрон, Архитек­тор, Инженер.

Государство— Вдохновитель. Государство не вмешивается в со­держательные процессы культурной деятельности, а с помощью налого­вых льгот стимулирует финансирование культуры отдельными лицами и корпорациями. Таким образом, госбюджет, в основном, опосредован­но участвует в финансировании культуры, недополучая часть налого­вых средств. Инструменты управления в данном случае ограничены определением размеров налоговых льгот.

Государство— Патрон. Государство финансирует культуру "на расстоянии вытянутой руки". Оно определяет лишь общий уровень под­держки культуры, выделяя соответствующие финансовые средства. Их распределением между конкретными организациями ведает независи­мая от правительства организация (Совет, Фонд и т.п.)

В отличие от Вдохновителя, Патрон, пусть "на расстоянии вытяну­той руки", но все же влияет на культурную деятельность, устанавливая общий размер финансирования независимой организации.

Государство — Архитектор. Эта роль предполагает еще большую меру воздействия государства на культуру. Архитектор поддерживает культуру и искусство через свои правительственные организации — министерства или отделы культуры. Решение о субсидиях, их размерах и адресатах принимают правительственные чиновники. Архитектор фи­нансирует культуру в соответствии с выработанными социальными стандартами.

Государство — Инженер. Государство финансирует культуру для образования и эстетического воспитания населения. Как и Архитектор, Инженер поддерживает культуру и искусство с помощью аппарата управления, который принимает решения о размерах и получателях вы­деляемых бюджетных средств.

2. Типология Э. Валь-Зигер, Д. Монтиаса, А. Глаголева. Критерий— источники финансирования организаций культуры. Три типа финансирования: романский, германский, американский.

В странах романского и германского типов финансирование орга­низаций культуры более чем на 90% осуществляется за счет государст­ва. Однако в странах романского типа организации более половины ассигнований получают от центральных властей. В странах с герман­ским типом ассигнования на 80-84% поступают от местных властей. В странах с американским типом — лишь 5% бюджета организаций куль­туры пополняется за счет государства, а за счет частных вкладов — 35-40%^и.

Сглаживание резких различий моделей финансирования, их кон­вергенция.

Место России в типологиях стран по роли государствен­ного финансирования культуры.Роль государства — Инженера. Промежуточное положение между романским и германским типом финансирования.

Государственное финансирование культуры в России является основой государственных гарантий сохранения и развития культуры и реализации прав граждан в области культуры, зафиксированных в Законе РФ "Основы зако­нодательства Российской Федерации о культуре" (далее — "Основы").

Финансирование культуры — показатель отношения государства к культуре, экономического обеспечения его культурной политики.

Причем объем государственной поддержки организаций культуры больше там, где выше социальная полезность. Услуги библиотек, например, обеспечиваются финансированием из бюджета в пределах 95%, филармоний и музеев – в пределах 70%, а парков культуры и отдыха, где превалирует развлекательная деятельность – в пределах 40%.

Обязанность государства путем прямого финансирования и проведения соответствующей налоговой политики поддерживать развитие библиотечного дела, хранение и использование музейных коллекций, обеспечивать сохранение и охрану культурного наследия закрепляется в федеральных законах: «О библиотечном деле», «О музейном фонде РФ и музеях в РФ», «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ».

Финансовым источником выполнения этих обязательств являются федеральный, региональный (субъектов РФ) и местные (муниципальных образований) бюджеты.

С другой стороны, финансовую поддержку сферы культуры со стороны государства обуславливают особенности экономических отношений (вопрос № 1).

Экономические причины государственной поддержки сферы культуры:

1. Культурные блага обладают свойствами общественных благ: неисключаемость и несоперничество.

2. Культурная деятельность сопровождается значительными положительными внешними эффектами.

3. Особенности соотношения спроса и предложения в культуре: предложение превышает спрос, спрос высокоэластичен по цене.

4. В культурной деятельности имеет место «болезнь издержек» («болезнь Баумоля-Боуэна»).

Внеэкономические причины внимания государства к производству определенных культурных благ:

1. Политические интересы властных элит: государство поддерживает те виды культурной деятельности, которые оцениваются как наиболее результативные средства достижения политических целей и консолидации элит;

2. Ценностные представления о значимости определенных видов культурной деятельности;

3. Коллективные действия профессиональных сообществ, стремящихся сохранить поддержку государства при ослаблении политических или идеологических установок, породивших в свое время такую поддержку.

Внесение серьезных изменений в "Основы" в рамках администра­тивной реформы (август 2004 г.). Переход государства от мер социаль­ной защиты, социальных гарантий и льгот организациям и деятелям культуры к менее обязывающим мерам их поддержки в части финанси­рования, льготного налогообложения и др. Таким образом, Россия пере­стает позиционировать себя как социальное государство, выступающее гарантом сохранения и развития культуры, а оставляет за собой лишь субсидиарную ответственность в этой области. Ориентация на роли Архитектора и Патрона.