Экономическое регулирование в сфере культуры

Проблема выбора и сочетания форм и методов государственного регулирования деятельности учреждений культуры и искусства - одна из наиболее важных, сложных и дискуссионных не только для России, но и для других стран. Следует при этом отметить, что во всех случаях речь идет не о принципиальном отрицании необходимости государственного регулирования культурных процессов в стране, а о его границах и сферах, объектах и субъектах, формах и методах, о его социальной ангажированности и направленности.

В современной экономической литературе к инструментарию государственного регулирования принято относить:

1. Административное регулирование.

2. Правовое регулирование.

3. Прямое экономическое регулирование.

4. Косвенное экономическое регулирование.

Правовое регулирование осуществляется в рамках гражданского (хозяйственного) законодательства через систему норм и правил.

Административное регулирование осуществляется путем лицензирования и квотирования, контроля над ценами и доходами, валютными курсами, учетными процентами и др. Данные методы государственного регулирования имеют силу приказа и, как правило, не опираются на экономические интересы и стимулы.

Прямое экономическое регулирование носит максимально адресный характер и осуществляется в формах безвозвратного целевого финансирования секторов, территорий и организаций. Целевое финансирование может осуществляться как в форме прямого субсидирования (дотации, пособия, доплаты из специальных бюджетных и внебюджетных фондов различных уровней), так и в форме льготного кредитования.

Косвенное экономическое регулирование, как правило, носит автоматический и безадресный характер и предполагает широкое использование рычагов кредитно-денежной, налоговой, валютной, внешнеэкономической (в том числе таможенно-тарифной) политики.

Сфера культуры и искусства так же, как и любая другая сфера экономики, находится под определенным воздействием административных, правовых и экономических методов государственного регулирования.

Рассмотрим более подробно формы и методы экономического государственного регулирования деятельности организаций культуры и искусства в России и за рубежом.

Как уже было отмечено раньше, прямое экономическое регулирование государством деятельности организаций культуры и искусства осуществляется в форме безвозвратного целевого финансирования. При этом в каждой стране объемы, формы и методы государственной поддержки различны и зависят от традиций культурной политики. Рассмотрим практику прямого экономического регулирования деятельности организаций культуры и искусства в странах с развитой рыночной экономикой.

В странах Западной Европы на нужды некоммерческих учреждений культуры расходуется от 0,2 до 2,5 процентов бюджетных средств При этом, как правило, в этих странах нет четкого разграничения полномочий по финансированию между конкретными властными уровнями. Традиционно основное бремя расходов (около 75 процентов) несут региональные и местные бюджеты и только 25 процентов - центральные, осуществляя финансовую поддержку учреждений, имеющих общенациональное культурное значение. Каждая страна, исходя из сложившихся традиций, определяет для себя приоритеты в области культуры и сообразно им приоритеты в финансировании конкретных направлений культурной деятельности на центральном, региональном и местном уровнях.

Существует несколько форм прямого финансирования учреждений культуры и искусства, а также творческих работников из центральных бюджетов:

– полное финансирование текущих издержек и капиталовложений; .общие и целевые трансферты;

– гранты организациям культуры;

– индивидуальные гранты творческим работникам.

Полное финансирование текущих издержек применяется редко и только в отношении отдельных национальных организаций культуры (музеев, библиотек, архивов).

Общие и целевые трансферты выделяются через систему субнациональных бюджетов региональным и местным бюджетам и используются, как правило, на возрождение (или развитие) значимых для страны направлений культуры и искусства (национального кинематографа, изобразительного искусства, фотографии).

В последние годы широкое распространение получила практика выделения грантов. Как показывает опыт Швеции, система индивидуальных грантов может включать в себя: почетные гранты наиболее выдающимся деятелям культуры, гранты в форме гарантированного дохода выдающиеся писателям, пятилетние гранты молодым писателям.

Гранты организациям культуры и искусства выделяются, как правило, под выполнение конкретных культурных программ. При этом, по примеру США во многих странах получение грантов часто увязывается с условиями встречного финансирования. С их помощью не только решается вопрос об улучшении финансового положения конкретных учреждений культуры и искусства, но и путем внедрения корпоративных методов управления, развития собственной коммерческой деятельности, поиску внебюджетных источников финансирования стимулируется их адаптация к рыночной среде.

К методам прямого экономического регулирования принято относить также льготное кредитование, которое стало играть значимую роль в стимулировании предпринимательской деятельности учреждений культуры и искусства. При этом государство (что очень важно) содействует им в получении банковских ссуд, предоставляя свои гарантии по кредитам.

Не менее важным представляется осмысление форм и методов косвенного экономического регулирования, достаточно эффективно применяемых в странах Западной Европы и США. Речь в первую очередь идет о налоговой политике этих стран, направленной на привлечение в сферу культуры средств частных инвесторов, а также стимулирование предпринимательской деятельности самих учреждений культуры и искусства.

Налоговые методы регулирования стали широко применяться с начала восьмидесятых годов и были обусловлены ухудшением состояния бюджетов в некоторых странах и вынужденной переориентацией их государственной политики. Можно выделить: налоговые льготы для организаций культуры; для творческих работников; для «доноров».

Наиболее распространенными в Европе являются освобождение от уплаты налогов или снижение уровня налогообложения продуктов, производимых в сфере культуры. Творческие работники также имеют существенные льготы по уплате подоходного налога. Широкое распространение получила также практика дополнительных льгот по вычету из налогооблагаемой базы всех расходов на профессиональную деятельность творческих работников.

Заслуживает внимания положительный опыт стран, заинтересованных в сохранении и развитии отечественного кинематографа. Следует заметить, что налоговое стимулирование спонсорства и меценатства ­характерная форма косвенного экономического регулирования сферы культуры и искусства во многих странах.

Их законодательства позволяют, например, относить спонсорские затраты к эксплуатационным издержкам, что ведет к уменьшению прибыли, подлежащей налогообложению. Общепринятым считается также освобождение от налогов меценатских пожертвований, вкладов благотворительных организаций в сферу культуры.

В то же время государственные органы экономически развитых стран достаточно эффективно применяют специфические налоговые методы регулирования для формирования внебюджетных источников финансирования сферы культуры и искусства (налоги на игорный бизнес, доходы частных телевизионных каналов, в том числе кабельного и спутникового телевидения и т.п.). При этом чрезвычайно важным является тот факт, что специфические налоговые поступления коммерческих организаций по сути дела остаются внутри инфраструктуры культуры и используются в качестве дополнительных источников финансирования некоммерческой деятельности.

Опыт государственного регулирования деятельности организаций культуры и искусства в европейских странах дает основания полагать, что в цивилизованной стране национальная культура не может развиваться без активной регулирующей роли и поддержки государства.

При этом культурная политика этих стран реализуется не только с помощью прямой финансовой поддержки приоритетных направлений социокультурной деятельности.

Одним из важнейших принципов государственного финансирования этой сферы является стимулирование учреждений к поиску внебюджетных источников дохода, развитию смешанных форм хозяйствования. В частности, государственное регулирование направлено на формирование многоканальной системы финансирования, привлечение средств различных общественных фондов, средств частных инвесторов, меценатов, предпринимательской деятельности организаций культуры.

Сфера культуры, представленная достаточно разнородными организациями (как в плане приоритетности целей, так и разнообразием создаваемых ими продуктов) рассматривается государством как важный сектор экономики, развитие которого требует комплексного подхода.

В СССР в течение длительного времени государство в лице Министерства культуры и различных ведомств осуществляло экономическое регулирование деятельности подведомственных им учреждений культуры и искусства в форме прямого финансирования их текущих издержек и капиталовложений. Однако общее ухудшение экономического положения в стране, увеличение бюджетного дефицита вынудило государство пересмотреть данную практику финансирования учреждений культуры и искусства.

Стремясь активизировать вложения частного капитала в сферу культуры, «инициативу и предприимчивость» руководителей государственных учреждений культуры и искусства, общественных организаций государство предприняло стимулирование развития альтернативных источников финансирования.

Социокультурная и экономическая ситуация в стране предопределили необходимость исследования результативности мер, направленных на формирование многоканальной системы финансирования. Эффективное правовое и косвенное экономическое регулирование данного процесса, в частности, должно позитивно сказаться на структуре финансовых ресурсов конкретных видов государственных учреждений культуры и искусства, на увеличении доли внебюджетных источников.

Выполнение социально-творческих заказов, полученных на конкурсных условиях, дополнительное финансирование разработки проектов, связанных с развитием отечественной культуры и многое другое - это пути активизации культурной политики. Но главное в этом процессе - стимулирование предпринимательской деятельности организаций культуры и искусства. В настоящее время доходы от предпринимательской деятельности не оказывают существенного влияния на структуру финансовых ресурсов учреждений культуры и искусства. Как показывает практика, производство вторичных продуктов отсутствует, а дополнительные услуги развиваются крайне слабо либо из-за отсутствия свободных финансовых средств, либо из-за недостаточной экономической компетенции работников.

Характеристика масштабов помощи современного государства социально-культурным институтам раскрыта в своеобразной типологии двух американских ученых Хиллмана-Чартрана Г. и Мак-Кохи К.

Первая роль – ПОМОЩНИК. Государство финансирует искусство путем установления налоговых льгот для частных лиц или корпораций, жертвующих деньги на искусство (но не прямыми дотациями). Сила подобной системы заключается в разнообразии источников субсидирования, которые она создает. При этом частные лица, корпорации и фонды сами выбирают объекты своей поддержки, что выявляет зависимость этой деятельности от вкуса меценатов. Поэтому стандарты профессионального художественного творчества не всегда поддерживаются и экономический статус художника и учреждения искусства полностью зависит от кассового сбора, финансового состояния отдельных патронов.

Вторая роль – ПАТРОНА. Государство выделяет общую сумму дотаций, но не вмешивается в ее распределение, доверяя это специально созданным общественным структурам, действующим в соответствии с принципом «Длины руки» (или «вытянутой руки»), когда в повседневной работе по распределению финансовых средств политики и бюрократы не принимают в ней прямого участия. Этот принцип призван оградить деятелей культуры и искусства от политического давления или незаконной цензуры.

Этот принцип предусматривает также, что проверка обязательств ни в коем случае не затрагивает право учреждений и деятелей искусства на полную самостоятельность.

Третья роль – АРХИТЕКТОРА. Государство финансирует искусство через министерство или департамент культуры. Искусство поддерживается как часть программы социального благоденствия, поэтому предпочтение отдается ориентации на массовые запросы и вкусы населения. Такая политика, средства на реализацию которой распределяются чиновниками, может привести к упадку творческого процесса.

Четвертая роль – ИНЖЕНЕРА. Государство владеет всеми средствами художественного производства и поддерживает лишь то искусство, которое отвечает выработанным политическим стандартам. Оно не поддерживает творческий процесс в целом и стремится подчинить искусство политическим и коммерческим целям, вследствие чего возможно появление подпольного (андеграунд) искусства и развития различных субкультур. Решения о финансировании принимаются политическими эмиссарами и направлены на политическое воспитание населения и лишь потом – на достижение художественного совершенства.