Билет № 20 Соотношение Конституции РФ и конституций республик, входящих в состав РФ

Федеративному государству свойственна конституцион­ная система, состоящая из федеральной конституции и кон­ституций субъектов федерации. Каждая федерация являет­ся объединением государственных образований, которые обладают определенными признаками государства, и преж­де всего — правом принимать свои конституции. Так, в США каждый штат имеет свою конституцию, в ФРГ — каждая земля, в Швейцарии — каждый кантон и т. д. Встречаются, хотя и редко, федерации, в которых субъекты не имеют своих конституций — в Индии, например, конституция при­нята только в штате Джамму и Кашмир.

Принятие конституций субъектами федерации не яв­ляется свидетельством их суверенитета — сам по себе факт вхождения в федеративный союз означает отказ от основ­ных суверенных прав (в области обороны, финансов, вне­шних сношений). Поэтому конституционная теория и прак­тика в федеративных государствах не рассматривает субъек­ты федерации как суверенные государства и не признает право их выхода из федерации, а конституции¹ этого и не закрепляют. Исключение составляла советская федерация, в которой союзные республики рассматривались как суве­ренные государства с правом выхода, что в практической жизни значения не Имело, но "юридически способствовало распаду €ССР.;

В 90-е гг. в Российской Федерации возникло положе­ние, когда конституции ряда ее субъектов (Республики Татарстан, Башкортостан и др.) закрепили суверенитет своего государства, а Конституция самопровозглашенной Чечен­ской Республики— Ичкерии объявила государство не толь­ко суверенным, но и равноправным субъектом в системе мирового содружества наций. Однако, если рассматривать такое положение не с политической, а с юридической точки зрения, то станет ясным противоправный характер попы­ток обосновать суверенный характер субъектов Российской Федерации. Ни один из них не имеет корней государствен­ной независимости и никогда не обладал правом выхода из РФ. Конституции этих республик в дан­ном случае закрепили положение, которое в его полном значении нельзя квалифицировать иначе, как юридически несостоятельное, что впоследствии (2000 г.) подтвердил Кон­ституционный Суд РФ.

Сосуществование федеральной конституции и консти­туций субъектов федерации всегда порождает вопрос об их соотношении. В самой общей форме он решается на основе верховенства федеральной конституции и обязанности кон­ституций субъектов федерации соответствовать ей. Но при этом есть ряд конкретных вопросов, требующих ответа. Это прежде всего вопрос о разграничении компетенции феде­ральных органов государственной власти и соответствующих органов субъектов федерации. Он, как правило, решается путем установления исключительной компетенции как фе­дерации, так и ее субъектов, а также - - их совместной компетенции. Фактически это означает, что конституцион­ная система федеративного государства утверждает полный суверенитет союза и самостоятельные полномочия субъек­тов. При этом конституции субъектов федерации устанавли­вают свою систему органов государственной власти, систему органов местного самоуправления, а иногда и судебную сис­тему (США).

Содержание конституций субъектов федерации весьма неоднородно. В прежних тоталитарных федерациях (СССР, Югославии) они просто повторяли положения федеральной конституции, вследствие чего не имели большого значения. В демократических федерациях, где субъекты, как правило, не представляют национальную государственность, их кон­ституции в основном преследуют цель как бы разукрупнить федеральную власть. Практически не встречаются расхожде­ния с федеральной конституцией по вопросам прав и свобод человека, а механизм власти функционирует в пределах точ­но очерченной компетенции. Такие конституции поэтому внеш­не кажутся малозначительными, но на деле весьма важны для предотвращения чрезмерной концентрации власти, спо­собной угрожать свободе людей. В то же время в этих кон­ституциях подчас заметно увлечение законодателей местной государственной символикой (закрепление своего флага, гим­на, "официальных" птиц или рыб в ряде штатов США и др.), а также включение в тексты малозначительных и даже па­радоксальных положений (кантоны в Швейцарии).

Конституции субъектов РФ (республик) теоретически при­званы выразить особенности национальной государственнос­ти, но они все же не содержат чего-либо принципиально национального (кроме, пожалуй, названий законодательных органов, закрепления того или иного языка в качестве госу­дарственного, государственной символики). Многие из этих конституций принимались под сильным давлением национа­листических сил, главным образом стремившихся воплотить в них национальный суверенитет. При этом ряд конституций оказался в противоречии с федеральной, вследствие чего процесс создания единого конституционного поля Россий­ской Федерации пока нельзя считать завершенным.

Различия между конституциями в известной мере объяс­няются тем, что они были приняты в различное время. Так, конституции Кабардино-Балкарии, Карелии, Чувашии, Мор­довии, Марий Эл были приняты в конце 70-х гг., хотя затем изменялись и дополнялись. В начале 90-х гг. принимались кон­ституции Татарстана, Саха (Якутии), Чечни и Тывы. После при­нятия Конституции РФ (1993 г.) были приняты конституции в Адыгее, Башкортостане, Бурятии, Дагестане, Ингушетии, Коми, Калмыкии, Северной Осетии — Алании, Удмуртии.

Конституции республик, как и уставы других субъектов РФ, закрепляют права и свободы граждан практически в том же объеме, что и Конституция РФ, так что смысл такого закрепления, имея в виду -действие федеральной Конститу­ции на всей территории Российской Федерации, не особенно велик. Он, однако, объясним, когда дело заключается в уста­новлении дополнительных гарантий конституционных прав или в их расширении, но это встречается крайне редко -- гораз­до чаще устанавливались непредусмотренные федеральным законодательством и международными обязательствами Рос­сии ограничения избирательных прав граждан, свободы пе­редвижения и выбора места жительства, искусственное су­жение перечня объектов, которые могут находиться в соб­ственности физических лиц. Уставами некоторых субъектов РФ предусматривается возможность ограничения прав и сво­бод граждан этих территорий областными законами, хотя регулирование прав и свобод человека и гражданина нахо­дится в исключительном ведении Российской Федерации, т. е. они могут быть ограничены только федеральным законом в соответствии со ст. 55 Конституции РФ. Субъектами РФ при­нято много нормативных актов, определяющих правовой ста­тус личности, но в результате возникли различные стандар­ты по вопросам, касающимся депутатской неприкосновеннос­ти, занятия предпринимательской деятельностью, регистра­ции приобретенных в собственность жилых помещений и др.

Во многих конституциях и уставах не обеспечивается равноправие граждан независимо от национальности, места жительства и других обстоятельств. В них, в частности, пра­ва м свободы человека и гражданина увязываются с граждан­ством или особым статусом жителя, устанавливаются огра­ничения на передвижение и выбор места жительства, уста­навливается предельный возрастной ценз для глав админист­раций (55 или 60 лет), ценз оседлости для избирательного права (свыше года), иммиграционные квоты и т. д., хотя ре­гулирование прав и свобод, в том числе гражданства, отно­сится к исключительному ведению РФ.

В подавляющем большинстве конституций и уставов закрепляется признание верховенства Конституции РФ. Одна­ко часто положения о верховенстве и приоритете конститу­ций, уставов, законов и иных нормативных правовых актив субъекта РФ на его территории формулировались без учета положений Конституции РФ о верховенстве и действии Кон­ституции РФ и федеральных законов на всей территории Рос­сийской Федерации без каких-либо ограничений.

Конституции по-разному Определяют статус республи­ки. Так, в Конституции Республики Северная Осетия—Ала­ния закреплено, что эта республика является "государством, добровольно входящим в состав Российской Федерации", а в конституциях республик Башкортостан, Бурятия, Дагес­тан, Калмыкия, Коми, Ингушетия, Саха (Якутия) — что они являются субъектами РФ. Конституцией Республики Тывы устанавливается вхождение этой республики в состав РФ на основе Федеративного договора, но провозглашается право на выход из состава Федерации по итогам всенародного референдума. Республика Татарстан пошла дальше, определив себя как "суверенное гос-во, субъект международного права, ассоциированное с РФ —- Россией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведений"'.

'В обстановке конституционной перестройки многие рес­публики конституционно закрепили статус суверенных го­сударств. Некоторые республики даже закрепили положе­ние, согласно которому их отношения с Российской Федера­цией строятся на делегировании части своих полномочий в. пользу Федерации (Бурятия, Башкортостан, Саха (Якутия)).

Встречались весьма радикальные положения о возмож­ности ратификации федеральных законов (Ингушетия, Саха (Якутия)), приостановления действия Конституции РФ и федеральных законов на территории республики (Башкор­тостан).

Основные законы (уставы) других субъектов РФ (кра­ев, областей и др.) менее претенциозны. Они закрепляют равноправие всех субъектов РФ, подчеркивая этим, что ничем не отличаются от республик, но в отличие от рес­публик не закрепляют государственный суверенитет или статус государства. Встречаются, правда, формулировки, устанавливающие статуе самостоятельного государственно­го образования (Ставропольский край) или государственно-территориального образования в составе Российской Феде­рации (Оренбургская область). В разных формах уставы краев и .областей декларируют отсутствие права выхода из Российской Федерации, почти все закрепляют верховенство Конституции РФ на своей территории.

Определенной спецификой отмечены уставы городов Москвы и Санкт-Петербурга. Они обладают статусом субъек­тов РФ как "города федерального значения", хотя данное понятие в отношении Санкт-Петербурга никакими правовы­ми актами не раскрывается. В отличие от других субъектов РФ, законодательные и исполнительные органы этих горо­дов являются одновременно органами государственной власти субъекта РФ и органами городского (местного) самоуп­равления, что и закрепляется в их уставах.

Почти во всех конституциях и уставах в разделах о разграничении предметов ведения и полномочий между орга­нами государственной власти субъекта РФ и федеральными органами государственной власти имелись отклонения от со­ответствующих положений Конституции РФ. Так, часто ус­танавливалось верховенство субъекта РФ в отношении на­циональных богатств, его исключительная собственность на землю и ее недра, воды, леса, растительный и животный мир, другие природные ресурсы, находящиеся на его тер­ритории. Субъекты РФ относили к своему ведению право осуществлять финансовое, банковское, валютное, денежно-кредитное регулирование. Вместо осуществления междуна­родных и внешнеэкономических связей к Ведению субъекта РФ нередко относили международные и внешнеэкономичес­кие отношения и соответствующие договоры и т. п.

Многие конституции и уставы проявляют явное непо­нимание принципа разделения властей, распространяюще­гося не только на федеральную власть, но и на систему органов государственной власти субъектов РФ. Так, во мно­гих из них не только отдавался приоритет законодательно­му (представительному) органу государственной власти субъекта РФ в законодательном процессе, но и сам процесс кадрового формирования органов исполнительной власти от­носится к полномочиям законодательного (представительно­го) органа государственной власти. Руководители органов ис­полнительной власти субъектов РФ иногда наделялись пол­номочиями, которыми они не могут обладать согласно Кон­ституции РФ, например, правом введения на территории или в отдельных местностях субъекта РФ чрезвычайного положения или правом помилования. В нарушение принци­па разделения властей субъекты РФ закрепляли право ус­танавливать подотчетность руководителя органа исполнитель­ной власти субъекта РФ (президента или главы республики, главы администрации) законодательному (представительно­му) органу государственной власти субъекта РФ, право утверждать освобождение _:от должности заместителей руко­водителя органа исполнительной власти и других должност­ных лиц руководителем органа, исполнительной власти субъекта. РФ, право депутатов, а также постоянных .комис­сий, являющихся структурными подразделениями законо­дательного (представительного) органа, осуществлять конт­роль за соблюдением законности на территории субъекта РФ. Председатель законодательного .(представительного) органа государственной власти субъекта РФ нередко наделялся несвойственными этой -должности функциями и полномочи­ями (вручать государственные награды и премии, дипломы о присвоении почетных-званий и др.).

Такое положение не могло сохраняться долго, и с вес­ны 2000 г. федеральный центр стал проводить широкую де­ятельность по восстановлению единого конституционного поля страны. Эту деятельность по своим линиям развернули Президент РФ, Конституционный Суд, Генеральная проку­ратура, Министерство юстиции. Многие положения конститу­ций и уставов субъектов РФ, были приведены в соответствие с Конституцией РФ