Глава 1. Общие принципы

С самого начала в Статьях установлен принцип ответственности государств: "Любое международно-противоправное деяние государства влечет международно-правовую ответственность" (ст. 1). Значение этого принципа издавна подчеркивалось судебной практикой. В решении 1928 г. по делу о фабрике в г. Хожуве Постоянная палата международного правосудия квалифицировала принцип ответственности как один "из принципов международного права и, более того, общего понятия права" *(1058).

Принцип ответственности тесно связан с принципом, определяющим юридический характер международного права, и с принципом добросовестного выполнения обязательств по международному праву.

Нарушение международного обязательства может состоять из действия или бездействия. В решении по делу о дипломатическом персонале США в Тегеране Международный Суд определил, что ответственность Ирана возникла в связи с бездействием его властей, которые "не приняли соответствующих мер" в обстоятельствах, когда существовала явная потребность в их принятии *(1059).

Квалификация деяния как международно-противоправного осуществляется в соответствии с международным правом. На такую квалификацию не влияет то обстоятельство, что деяние считается правомерным согласно внутреннему праву государства или противоречит ему. Это положение издавна утвердилось в международной практике. В решении 1932 г. по делу об обращении с польскими гражданами на территории г. Данцига Постоянная палата международного правосудия подтвердила: "...Согласно общепринятым принципам одно государство в его взаимоотношениях с другим государством может ссылаться лишь на нормы международного права...". Государство "не может ссылаться на свою собственную конституцию, чтобы уклониться от выполнения обязательств, возложенных на него согласно международному праву..." *(1060). Приведенное положение не раз подтверждалось Международным Судом *(1061).

Это положение нашло отражение и в праве договоров. Государство не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора (ст. 27 Венских конвенций о договорах). Исключение делается лишь для случая нарушения внутреннего права, касающегося компетенции заключать договоры, если это нарушение было явным и касалось нормы особо важного значения ( ст. 46).

Государство и международная организация являются единым субъектом международного права. И в этом качестве они несут ответственность за нарушение договора. Однако действовать реально, как и иные юридические лица, субъекты международного права могут лишь через свои органы. Поэтому общая норма состоит в том, что субъекту международного права присваивается поведение его органов, а также лиц и образований, действующих по указанию, под руководством или контролем таких органов.

Значение этого положения не раз подчеркивалось в международной судебной практике. Международный Суд определил: "Согласно общепризнанной норме международного права, поведение любого органа государства должно рассматриваться в качестве деяния этого государства. Эта норма: носит характер обычая" *(1062). Под "органом" понимается любое лицо или образование, которые обладают официальным статусом в соответствии с внутренним правом государства или правилами международной организации. К таким органам относятся законодательные, исполнительные, судебные или любые иные органы, независимо от положения, занимаемого ими в государстве, и независимо от характера органа как центрального или органа административно-территориального деления государства (ст. 4 Статей об ответственности). Сказанное в принципе относится и к международным организациям. Международный Суд указал на ответственность ООН за поведение ее органов и агентов *(1063).

В наше время, в условиях глобализации, международное право все глубже проникает во внутреннюю жизнь государств. Оно все ощутимее затрагивает внутреннее право. В результате существенно возросло значение ответственности законодательных органов. Государство несет ответственность не только за принятие закона, противоречащего его договорным обязательствам, но и за неприятие требуемого закона. Речь идет о законе, издание которого предусматривает договор. В других случаях государство может обеспечить выполнение договора и без принятия соответствующего закона.

Порой возникает вопрос об ответственности государства не только за законы, но и за иные акты законодательных органов, например, резолюции, обращения в случае их противоречия договорам. Резолюция законодательного органа, несомненно, является актом государства. Тем не менее, пока она не претворяется государством в жизнь, юридическая ответственность не наступает. Речь может идти лишь о политической ответственности и возможных протестах заинтересованных государств.

Углубление взаимодействия международного и внутреннего права государств существенно повысило роль судебных органов государства в обеспечении выполнения договоров. Как известно, Конституция России предусмотрела, что "если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора" (ч. 4 ст. 15). При обсуждении этой статьи на Конституционном совещании было внесено предложение указать, что речь должна идти лишь о ратифицированных договорах. Предложение было отклонено.

Закон о международных договорах РФ определил, что эти договоры заключаются от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера) (п. 2 ст. 3). Все это "договоры Российской Федерации". Тем не менее далее подчеркивается, что обязательной ратификации подлежат договоры, "устанавливающие иные правила, чем предусмотрено законом" (пп. "а" п. 1 ст. 15).

Это правило раскрывается Постановлением Верховного Суда РФ 2003 г. "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации". В Постановлении говорится, что правила договора, "согласие на обязательность которого было принято не в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении подзаконных, нормативных актов, изданных органом государственной власти, заключивших данный договор" *(1064).

С точки зрения внутреннего права такая позиция закономерна. Однако она не дает ответа на требование международного права о том, чтобы договоры соблюдались, несмотря на их отличие от внутреннего права. Если суд или иной государственный орган откажется выполнить требование договора на том основании, что он противоречит внутреннему праву, то ответственность за это будет нести государство. Поэтому целесообразно, чтобы органы при заключении договоров внимательно учитывали соответствующие нормы внутреннего права. Если межправительственный договор имеет целью установить иное правило, чем закон, то его следует представить на ратификацию. Наконец, следует практиковать правило, которого придерживаются в ряде государств, - дружественного отношения к международному праву. В соответствии с этим правилом применяющий договор орган толкует закон и договор так, чтобы между ними не возникало противоречий.

Общее правило распространяется и на местные органы власти. Их поведение, нарушающее договор, влечет за собой ответственность государства. В ходе подготовки Конференции 1930 г. по кодификации международного права правительствам был задан вопрос: возлагается ли на государство ответственность "за действия или бездействие органов, осуществляющих государственные функции законодательного или исполнительного характера (коммун, провинций и т.д.)". Все ответы были положительными *(1065).

Отмеченная норма применяется и Международным Судом. В решении по делу германских граждан, осужденных и казненных в США без официального уведомления консульства ФРГ, Суд определил: "...Международная ответственность государства возникает в результате действий в этом государстве компетентных органов и властей, каковы бы они ни были...". Несмотря на то, что принятие требуемых Судом мер относится к юрисдикции губернатора штата, губернатор "обязан действовать в соответствии с международными обязательствами Соединенных Штатов" *(1066).

Ответственность государства порождается поведением лиц или образований, осуществляющих элементы государственной власти (ст. 5 Статей об ответственности). Довольно распространена практика, когда негосударственные или "полугосударственные" органы осуществляют полномочия государственной власти. Так, нередко бывшие государственные компании после их приватизации сохраняют некоторые регулирующие функции, например, в области энергетики и транспорта. Трибунал по рассмотрению претензий, учрежденный Ираном и США, в 1985 г. признал выполняющим государственные функции Независимый благотворительный фонд, полномочия которого включали решение вопросов о том, какое имущество подлежит конфискации *(1067).

Поведение должного лица или органа государства, действующего в своем официальном качестве, считается поведением государства даже в том случае, если они превысили свои полномочия или нарушили указания (ст. 7 Статей).

Поведение, которое не присваивается субъекту на основании общих норм об ответственности, тем не менее будет рассматриваться как его деяние в случае, если субъект признает и принимает данное поведение в качестве своего собственного (ст. 11 Статей). Показательно в этом плане решение Международного Суда по делу о дипломатическом и консульском персонале США в Тегеране. Суд заявил: "Объявленная аятоллой Хомейни политика продолжения удержания его сотрудников в качестве заложников в целях оказания давления на правительство Соединенных Штатов соблюдалась другими органами власти Ирана: Одобрение этих действий аятоллой Хомейни и другими органами иранского государства, а также решение об их продолжении превратили дальнейшую оккупацию посольства и удержание заложников в деяние этого государства" *(1068).

В доктрине наиболее часто обсуждалась проблема возможности вменения государству поведения частных лиц. Общее положение по этому вопросу нашло отражение во многих трудах. Ф.Ф. Мартенс писал: "На основании общепризнанных начал права частное лицо, в принципе, само отвечает за все преступления или нарушения права, в которых будет виновно" *(1069).

Это положение было уточнено в практике государств. На основе ее анализа Д.Б. Левин пришел к выводу, что государство "несет ответственность не за действия частных лиц как таковых, а за поведение своих органов, которые не предотвратили такие действия или не наказали их" *(1070).

Частное лицо может своими деяниями нарушить права, принадлежащие иностранному государству по договору. В таком случае пострадавшее иностранное государство вправе немедленно предъявить претензию от своего имени. Примером могут служить случаи причинения вреда имуществу и лицам, пользующимся дипломатическим иммунитетом. В случае нарушения действиями частных лиц прав, которые по договору принадлежат иностранным гражданам, необходимо предварительное использование местных средств. Лишь после этого им может быть оказана дипломатическая помощь.