Часть 21. Правопреемство государств в отношении договоров

Как известно, Венские конвенции о праве договоров предусмотрели, что они не касаются вопросов правопреемства. В 1978 г. по этому вопросу была принята Конвенция о правопреемстве государств в отношении международных договоров. Она представляет собой обстоятельный документ. При подготовке Конвенции было представлено множество комментариев правительств. Комиссия работала над проектом многие годы. Как известно, обсуждение проекта Конвенции заняло две сессии дипломатической Конференции *(955). Анализ всего этого материала в том же духе, как это было сделано в отношении Конвенций о праве договоров, потребовал бы значительного расширения настоящего издания. Вместе с тем исключение этой темы не дало бы полного представления о современном праве международных договоров. Поэтому пришлось в самой общей форме изложить основные вопросы этой проблемы. Особое внимание автор уделил проблемам, затрагивающим интересы России.

На протяжении всей истории с государствами происходили изменения. Одно государство делилось на несколько новых. От государства отделялась его часть, образуя новое государство. Несколько государств объединялось в одно новое. Учитывая значение этого вопроса, доктрина уделяла ей серьезное внимание. Перечень соответствующей литературы настолько велик, что нет возможности его привести *(956). Ограничимся лишь некоторой литературой, специально посвященной Конвенции о правопреемстве в отношении договоров *(957). Анализ этой литературы, а также практики государств дает основания заключить, что относительно правопреемства государств не было более или менее единого мнения. Многие специалисты отмечали, что в этой области трудно говорить о наличии позитивного международного права *(958). Утверждали, что соответствующее право находилось "в хаотическом состоянии" *(959). Некоторые авторы невысоко оценивали и значение конвенций о правопреемстве, считая, что они так и не станут настоящим международным правом *(960).

Как и в доктрине, на Венской конференции высказывались скептические мнения относительно возможности кодификации норм о правопреемстве. Делегация Франции заявила, что воздержалась от голосования о принятии Конвенции, поскольку с самого начала французское правительство сомневалось в целесообразности и возможности кодификации столь сложной области. Сдержанно к содержанию Конвенции относилось и большинство развитых стран.

Советская делегация заявила, что к числу соображений, побудивших ее проголосовать за Конвенцию, относится тот факт, что этот документ является дальнейшим вкладом в кодификацию и прогрессивное развитие международного права. В нем отражена прогрессивная концепция правопреемства государств в отношении договоров *(961).

Эта позиция была поддержана отечественными юристами. М.М. Аваков считал, что, несмотря на отдельные негативные моменты, Конвенция о правопреемстве в отношении договоров является большим успехом *(962). Ю.М. Колосов писал, что положениями Конвенции можно пользоваться как воплощением норм международного обычая (963).

Позитивно высказывались относительно Конвенции и делегаты большинства новых независимых государств. Выступая от имени группы азиатских государств, делегат Ирака сказал, что принятие Конвенции символизирует решающую фазу в кодификации международного права.

Комиссия международного права подчеркнула связь будущей Конвенции с Конвенцией о праве договоров, которая является наиболее авторитетным изложением права договоров и должна служить основой в отношении статей о правопреемстве в отношении договоров. Этот момент нашел отражение в преамбуле Конвенции. Соответствующее мнение разделяют многие юристы *(964).

В своих резолюциях, каcавшихся правопреемства, Генеральная Ассамблея ООН подчеркивала, что кодификация должна учитывать точку зрения государств, которые достигли независимости после Второй мировой войны *(965). Комиссия международного права признала, что современная практика, особенно когда речь идет о новых независимых государствах, преображает ранее существовавшие прецеденты. Вместе с тем основные положения сохраняются и сегодня. Поэтому задача состоит в том, чтобы уяснить, в какой мере практика государств была выражением лишь политики и в какой мере - выражением юридических прав или обязательств. При решении вопросов правопреемства новых независимых государств важно, чтобы современные прецеденты отражали практику с учетом принципов Устава ООН *(966). В преамбуле Конвенции акцент сделан прежде всего на глубоких изменениях в международном сообществе, обусловленных процессом деколонизации.

Особое внимание к процессу деколонизации вызвало определенную озабоченность. Достаточно сказать, что для вступления Конвенции в силу было установлено предельно ограниченное число сторон, всего 15 государств. Конвенция вступила в силу 6 ноября 1996 г., когда число сторон достигло 18. Россия в Конвенции не участвует.

Глава 1. Общие положения

С самого начала следует отметить, что в доктрине существуют различные мнения относительно понятия правопреемства. Некоторые авторы считают, что было бы неправильно говорить о правопреемстве *(967). Представляется, что большинство юристов рассматривают правопреемство как факт перехода территории от одного государства к другому. Эта точка зрения была подтверждена и представителями государств. После обсуждения доклада Комиссии международного права Шестой комитет Генеральной Ассамблеи ООН в 1972 г. заявил: все представители "согласились с тем, что использованный в Проекте статей термин "правопреемство государств" означает лишь факт замены одного государства другим, что исключает все вопросы относительно прав и обязательств, которые являются юридическими последствиями этого" *(968).

Таким образом, в Конвенции правопреемство государств определяется как смена одного государства другим в несении ответственности за международные отношения какой-либо территории (ст. 2.1b). Эта точка зрения нашла отражение и в практике Международного Суда. Так, при решении пограничного спора между Сальвадором и Гондурасом в 1992 г. Суд определил правопреемство государств как "один из способов, при котором территориальный суверенитет переходит от одного государства к другому" *(969).

Отечественными юристами, а также рядом зарубежных авторов была высказана точка зрения, что формулировка Конвенции является слишком узкой *(970). В отечественной литературе издавна прочно утвердилось положение, согласно которому под правопреемством следует понимать переход прав и обязательств от одного государства к иному *(971). Думается, что истина, как обычно, находится посредине. Переход суверенитета над территорией от одного государства к другому неизбежно включает и соответствующие правовые последствия. В приведенном мнении Шестого комитета признается, что в случае правопреемства возникают вопросы относительно прав и обязательств, которые являются юридическими последствиями этого.

С учетом сказанного представляется необходимым при определении правопреемства учитывать и переход соответствующих прав и обязанностей. Поэтому правопреемство государств представляет собой юридический факт замены одного государства иным государством в несении ответственности за международные отношения на определенной территории, с которой международное право связывает возникновение конкретных юридических последствий *(972).

Сферой применения Конвенции являются последствия правопреемства государств в отношении договоров. В отличие от Конвенции 1969 г., в этом положении не говорится о договорах лишь в письменной форме. Тем не менее при определении случаев, не входящих в сферу ее применения, Конвенция определяет те же случаи, что и Конвенция 1969 г., включая соглашения не в письменной форме.

Отсюда следует, что Конвенция не касается правопреемства в договорных отношениях организаций, которые порою возникают в практике *(973). Вместе с тем Конвенция применяется к случаям правопреемства в отношении учредительных актов международных организаций или любого договора, принятого в рамках организации. И в том, и в другом случае учитываются правила организации. Это положение имеет существенное значение для определения статуса государства преемника как члена организации.

В рассматриваемую Конвенцию, по аналогии с Конвенцией 1969 г., включена статья об обязательствах, имеющих силу на основании международного права независимо от договора. Речь идет о том, что когда договор не считается находящимся в силе в соответствии с Конвенцией о правопреемстве, это не освобождает государство от выполнения любого записанного в договоре обязательства, которое имеет силу для него помимо договора. Конвенция применяется исключительно в отношении правопреемства, которое наступило после ее вступления в силу, если стороны не достигли соглашения об ином. Правопреемство осуществляется в соответствии с международным правом и, прежде всего, с принципами Устава ООН. Конвенция не затрагивает принцип неотъемлемого суверенитета над естественными богатствами.

Конвенция касается правового положения не только государств преемников и предшественников, но и "других государств-участников". Имеются в виду любые государства, которые по отношению к государству-преемнику, помимо государства предшественника, являются участниками договора, находящегося в силе в момент правопреемства государств в отношении территории, являющейся объектом правопреемства. Так, в случае заключения соглашения о правопреемстве между государством преемником и одним из государств предшественником, договор не становится обязательным для других сторон. Одностороннее заявление государства преемника о принятии обязательств по договору не делает его обязательным для других сторон.

Лондонская конференция государств 1891 г. приняла резолюцию, подтвердившую, что "согласно основному началу, трактаты не теряют своей обязательности, каким бы изменениям ни подвергалась внутренняя организация народов". Это значит, что ни перемены в форме правления (монархия - республика), ни перемены в форме государственного устройства (федерация - унитарное государство) не влияют на договоры. Это же относится и к неконституционной смене правительств.

Практика свидетельствует, что, будучи заинтересованными в международном признании, после переворота новые правительства обычно подтверждают свою верность принятым обязательствам. После военного переворота в Бразилии в 1964 г. министр иностранных дел временного правительства заявил, что Бразилия будет соблюдать международные соглашения *(974). Аналогично поступила новая власть после переворота в Бангладеш в 1975 г. *(975), в Нигерии в 1984 г. *(976), в Судане в 1985 г. В последнем случае правительство Египта заявило, что рассматривает произошедшие события как внутренне дело Судана и готово выполнять существующие между ними соглашения *(977).

Правда, порою в результате переворота могут произойти изменения с договорными обязательствами. В январе 1974 г. правительство Финляндии заявило о расторжении соглашения о предоставлении кредитов Чили, заключенного с правительством С. Альенде в 1973 г. После прихода к власти военной хунты условия в Чили изменились настолько, что продолжение сотрудничества уже не стало отвечать духу и целям соглашения *(978). В ответной ноте правительство Чили сообщило, что решение Финляндии мотивируется переменами, произошедшими в Чили. В создавшихся условиях продолжение сотрудничества между двумя странами не отвечает духу и целям соглашения *(979). Как видим, произошедшие в стране изменения рассматриваются как коренное изменение обстоятельств.

СССР исходил из того, что смена правительств не влияет на обязательства государства. Так, во время беседы в НКИД посланник Финляндии говорил, что соответствующее заявление было сделано членом другого правительства. В ответ Г.В. Чичерин сказал, что "существует преемство и что для нас заявления финляндского правительства остаются в силе" *(980).

По мнению СССР, переворот в государстве также не влияет на его договорные отношения. Так, после переворота в Афганистане в 1929 г. НКИД выразил готовность развивать и дальше отношения между двумя странами "на базе существующих соглашений" *(981).

Особый случай представляет собой социальная революция, которая меняет не только характер власти, но и природу самого общества. Неизбежны изменения и во внешней политике. Французская буржуазная революция подняла на щит лозунг: "Суверенитет народов не связан договорами тиранов".

В Декрете о мире 1917 г. были сформулированы принципиально новые основы внешней политики, а также мировой политической системы как основы справедливого демократического мира. Целый ряд идей и принципов Декрета впоследствии вошли в международное право. Соответственно, отменялось содержание тайных договоров, поскольку оно было в большинстве случаев направлено к достижению выгод русским помещикам и капиталистам, аннексиям *(982). Разумеется, это не означало полную ликвидацию договорных отношений. Равноправные договоры сохраняли свою силу. В.И. Ленин заявил, что речь идет именно о тайных грабительских договорах. "Но все пункты, где заключены условия добрососедские и соглашения экономические, мы радушно примем, мы их не можем отвергать" *(983).

Практике Советского государства известно, правда, и иное мнение. На Генуэзской конференции 1922 г. российская делегация, сославшись на Французскую революцию, говорила об общем принципе права, согласно которому "правительства и режимы, вышедшие из революции, не обязаны соблюдать обязательств прежних правительств" *(984).

Известны постановления СНК СССР о признании имеющими силу конвенций, подписанных Россией *(985). В 1922 г. Правительство России настаивало на том, что "никакие международные акты, в свое время подписанные при участии России, не могут быть изменены без такового же участия российского правительства" *(986). Ряд договоров СССР признал молчаливо *(987).

Правительство СССР рассматривало себя как полноправного преемника бывшего Российского правительства *(988). Такой же позиции придерживались и его иностранные партнеры *(989). Поддерживали ее и некоторые из отечественных юристов *(990), хотя высказывались и иные мнения *(991). Право революционного государства на отказ от некоторых договоров получило признание и среди некоторых западных юристов *(992).

Со сложными проблемами правопреемства столкнулась Народная Республика Китай при ее образовании. Как известно, страна была связана рядом неравноправных, навязанных ей договоров. Поэтому в программе Народного консультативного совета говорилось: "Центральное народное правительство Народной Республики Китая будет изучать договоры и соглашения, заключенные между гоминдановским и иностранными правительствами, и в зависимости от их содержания либо признает, либо аннулирует, либо пересмотрит или возобновит их" *(993).

Другие социалистические страны не имели таких проблем, с которыми столкнулись Россия и Китай. Для них главной проблемой было сохранение договорных связей, особенно в условиях холодной войны. Поэтому они активно участвовали в подтверждении ранее заключенных договоров. Так, Польско-французская конвенция об эмиграции 1919 г. была подтверждена в 1950 г. В том же году было подтверждено соглашение Чехословакии с США о взаимной выдаче преступников 1925 г. *(994) Многие договоры были молчаливо признаны. Так, в своей ноте МИД Венгрии в декабре 1949 г. сообщил посланнику США, что заключенный ею с США в 1926 г. Договор о дружбе, сотрудничестве и консульских отношениях всегда соблюдался правительством Венгрии, и оно намерено соблюдать его и в дальнейшем *(995).

При определении сферы действия статей о правопреемстве государств в отношении договоров Комиссия международного права решила исключить из их применения проблемы правопреемства, связанные с изменением режима, порожденного социальными или иными формами революции. С ее точки зрения, "в большинстве случаев" революция или переворот, какого бы то ни было характера, меняет правление, а не идентичность государства *(996).

Особое положение занимают договоры о режиме границ. Как известно, Конвенция 1969 г. установила, что коренное изменение обстоятельств не дает права ссылаться на него для прекращения договора о границе. Правопреемство не затрагивает установленных договором границ или их режима *(997). Оно не затрагивает также обязательств относительно пользования территорией иностранного государства. Это положение не относится к договорам об учреждении иностранных военных баз.

Положение о неизменности границ известно договорной практике СССР. В Договоре между правительствами СССР и Афганистана о режиме Советско-Афганской государственной границы 1958 г. говорилось, что на определяемом участке "граница пройдет так, как указано в Протоколах разграничения 1895 года" *(998).

Несмотря на это положение, в практике иной раз возникают вопросы о границах. Так, в 1990 г. канцлер ФРГ Г. Коль заявил, что ФРГ уже признала границы Польши, но договоры, подписанные Бонном, не будут обязательны для будущей объединенной Германии. В ответ на это правительство ГДР заявило, что заключенный ею договор 1950 г. о границе по Одеру-Нейсе, будет обязательным по международному праву *(999).

Конвенция о правопреемстве ни в коей мере не предрешает любых вопросов, относящихся к действительности договора. Они решаются на основе Конвенции 1969 г.

Как известно, согласно Венской конвенции 1969 г. договор обязывает государство в отношении всей его территории. Поэтому когда речь идет о правопреемстве в отношении части территории, то договоры государства предшественника утрачивают свою силу с момента правопреемства. Одновременно договоры государства преемника распространяют на нее свое действие. В этом случае действует правило подвижности договорных границ. Границы действия договора следуют за границами государства. Исключение составляет случай, когда применение договора к этой территории несовместимо с его объектом и целью.