Глава 5. Регистрация и опубликование договоров

Регистрация представляет собой передачу текста вступившего в силу договора Генеральному секретарю ООН, который вносит его в реестр и публикует в специальном издании для всеобщего сведения.

Регистрация представляет собой относительно новый институт, возникший в результате усиления демократических тенденций после Первой мировой войны. Его задача - ограничить возможность заключения тайных договоров. Соответствующая идея была порождена публикацией тайных договоров, которые сыграли не последнюю роль в развязывании Первой мировой войны. На реализации этой идеи сказалась и публикация после Октябрьской революции тайных договоров бывших правительств России. О необходимости публикации договоров заявил также президент США В. Вильсон. В результате положения о регистрации нашли отражение в ст. 18 Устава Лиги Наций. Статья предусматривала обязательность для каждого члена регистрировать свои договоры в Секретариате. Нарушение этой обязанности было связано с серьезной юридической санкцией - договоры становятся обязательными, пока не будут зарегистрированы. Практика показала, что эта санкция не была эффективной.

Устав ООН обязывает государства-члены регистрировать вступившие в силу договоры в Секретариате Организации (ст. 102). В 1946 г. Генеральная Ассамблея приняла Правила о регистрации и опубликовании международных договоров, которые дополнялись в 1949 и в 1950 гг. *(934) В резолюции Ассамблеи подчеркивается указанная в ст. 102 Устава санкция - ни одна сторона в незарегистрированном договоре не может ссылаться на него ни в одном из органов ООН.

Замечу, что это положение не лишает незарегистрированный договор юридической силы. В соответствии с Правилами все договоры, независимо от их формы и наименования, с участием члена ООН регистрируются в Секретариате в возможно короткий срок. Регистрация производится после вступления договора в силу. Подлежат регистрации и дальнейшие изменения в договоре.

ООН обязана регистрировать договоры в случаях, если: а) ООН является стороной в договоре; б) ООН уполномочивается на это в самом договоре; в) ООН является хранителем многостороннего договора.

Отдельная часть Правил посвящена договорам, в отношении которых предусмотрено "хранение в делах и занесение в Перечень". К таким договорам относятся: а) договоры между ООН и специализированными учреждениями; б) договоры членов ООН, заключенные до вступления в силу Устава ООН; в) договоры, переданные стороной, не являющейся членом ООН.

Практика свидетельствует, что государства-нечлены также обычно доводят договоры до сведения ООН. В этих целях используется, как уже говорилось, термин "хранение в делах и занесение в Перечень". По этому поводу Комиссия международного права заметила, что по существу речь идет о добровольной регистрации *(935).

При обсуждении этой проблемы в Комиссии возник вопрос о возможности применения санкции, предусмотренной ст. 102 Устава, к государствам-нечленам. Было решено, что поскольку речь идет о процедуре органов ООН, то в случае нарушения обязательства относительно "хранения в делах" также должна применяться соответствующая санкция.

Некоторые международные организации имеют свою систему регистрации договоров, связанных с организацией. Но это не влияет на обязательство, установленное Уставом ООН, относительно регистрации договоров в Секретариате ООН. Комиссия указала на желательность подчеркнуть это обязательство, с тем чтобы в пределах возможного сделать систему регистрации в ООН центральной.

На Венской конференции 1968-1969 гг. Белоруссия внесла поправку в предложенный проект статьи: упростить положение, установив, что каждый договор должен быть зарегистрирован в ООН. Поправку поддержали СССР, США, а также эксперт-консультант. Поправка была принята *(936).

США отмечали, что для регистрации договора Организация американских государств (ОАГ), например, должна получить согласие всех сторон. Государство - член ООН, являющееся депозитарием, также нуждается в таком согласии. Поэтому было предложено внести поправку, согласно которой необходимость в этом была бы исключена. Поправка была поддержана СССР и принята.

При обсуждении проекта статьи делегат Тринидада и Тобаго заявил, что речь идет об изменении ст. 102 Устава, на что Конференция не уполномочена. В ответ на это представитель Италии сказал, что ст. 102 относится к государствам-членам ООН, а предлагаемая статья касается лишь сторон в данной Конвенции. Статья в целом была одобрена Общим комитетом *(937) и единогласно одобрена на пленарном заседании *(938).

При подготовке проекта статьи для Конвенции о праве договоров с участием организаций Комиссия международного права решила, что положения о регистрации и опубликовании могут носить условный характер. Их выполнение зависит от правил, устанавливаемых ООН *(939). Это мнение получило поддержку со стороны некоторых организаций. В замечаниях Секретариата СЭВ от 16 ноября 1982 г. относительно договоров международных организаций говорилось: "Статье 80: следовало бы придать факультативный характер как в отношении регистрации договоров его участниками, так и в отношении обязанности Секретариата ООН регистрировать эти договоры. Поэтому в данной статье целесообразно сказать, что договоры могут направляться в Секретариат ООН для возможной их регистрации и опубликования" *(940). Тем не менее Конференция решила, что все договоры после их вступления в силу должны направляться в Секретариат ООН.

Как известно, Генеральная Ассамблея приняла положения о применении ст. 102 Устава ООН, ограничив, в частности, объем публикаций договоров между государствами *(941). После принятия Конвенции задачей ООН должно стать определение правил, касающихся договоров международных организаций. На пленарном заседании Конференции 1986 г. предложенный проект статьи был одобрен без голосования *(942).

Представленные Секретариату ООН договоры и связанные с ними акты публикуются в сборниках договоров ООН (U.N. Treaty Series). В первой части публикуются зарегистрированные договоры государств - членов ООН, а во второй - договоры, принятые на хранение и занесенные в перечень. При этом, как отмечается в сборниках, публикация договора не означает придания ему характера международного договора. Так, участники Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г. решили не рассматривать Заключительный акт совещания как договор и потому не регистрировать его в Секретариате. Если бы этот Акт был все же зарегистрирован, это не означало бы признания его договором.

Кроме указанных сборников Секретариат ООН ежемесячно публикует сообщения о зарегистрированных договорах и договорах, хранящихся в делах и внесенных в Перечень. Сами же тексты договоров публикуются в указанных сборниках, нередко со значительным опозданием.

Статья 81 Конвенции 1986 г. установила, что после вступления в силу договоры направляются в Секретариат ООН для регистрации или для хранения в делах, занесения в перечень и для опубликования.

Выше речь шла о международной регистрации. Кроме нее существует и регистрация внутригосударственная. В Законе о международных договорах РФ есть разд. III "Регистрация и официальное опубликование международных договоров". Он установил, что единая государственная система регистрации и учета международных договоров РФ находится в ведении Министерства иностранных дел. На него же возложена обязанность регистрации договоров России в Секретариате ООН и в соответствующих органах других международных организаций. МИД также осуществляет переписку с депозитариями многосторонних договоров, функции их депозитария, если таковые возложены на Россию. В данном случае правильно указывается, что МИД осуществляет функции депозитария, которым является Российская Федерация. Вместе с тем Закон без должных оснований исключает возможность быть депозитарием не многосторонних договоров.

Подлинники, а также заверенные копии, официальные переводы договоров, заключенных от имени Российской Федерации и от имени Правительства РФ, сдаются на хранение в МИД в двухнедельный срок со дня их подписания или получения от депозитария заверенных копий, официальных переводов. Думается, что это положение следует понимать так, что на хранение сдаются договоры сразу же после их подписания. К этому приравнивается получение заверенных копий и официальных переводов лишь подписанных договоров. После вступления договора в силу его копии в двухнедельный срок рассылаются имеющим отношение к договору федеральным органам исполнительной власти и органам государственной власти соответствующих субъектов РФ. Подлинники договоров межведомственного характера хранятся в архивах соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Заверенные копии в двухнедельный срок со дня их подписания направляются в МИД.

МИД информируется о договорах, заключаемых на межгосударственном и межправительственном уровнях. Подлинники договоров, вступающих в силу со дня подписания, сдаются на хранение в МИД, и это означает, что они включаются в Единую государственную систему регистрации. Если же договор подписан, но не вступил в силу, то МИД, получив его на хранение, продолжает следить за его последующим одобрением со стороны отечественных государственных органов (ратификация, одобрение), а также со стороны органов других сторон. После вступления договора в силу он включается в систему регистрации и может быть опубликован. И только после вступления договора в силу в двухнедельный срок МИД рассылает соответствующим органам государственной власти копии договора.

В других государствах обычно установлено, что в министерстве иностранных дел регистрируются вступившие в силу договоры. Так, в Канаде договорный отдел юридического департамента МИД поддерживает всеохватывающий общий регистр договоров, вступивших для Канады в силу *(943).