Глава 3. Объединение и отделение государств

Анализ практики государств в случае их объединения не давал единого четкого критерия в отношении договоров. Изучив практику объединения таких государств, как Германская федерация 1871 г., Швейцарская федерация 1848 г. и других, авторы большинства публикаций пришли к выводу, что имеет значение, является ли государство-преемник федеральным или унитарным. Однако при этом отмечалось, что последствия могут быть разными.

Представляет интерес практика Советского государства. При включении другого государства в качестве части унитарного государства большинство его договорных обязательств утрачивает силу. Исключение составляют договоры, например, о госграницах, некоторые финансовые обязательства. Аннулируются также договоры, регулировавшие отношения государства-предшественника с государством-преемником. Свидетельством тому может служить Декрет ВЦИК от 22 декабря 1922 г. о признании утратившими силу некоторых договоров, заключенных с Дальне-Восточной Республикой *(1012).

В Договоре об образовании СССР 1922 г., нашедшем отражение в Конституции СССР 1924 г., сказано, что представительство Союза в международных отношениях подлежит ведению Союза. Ссылаясь на эти акты, НКИД заявил, что на него "возложено ведение от имени Союза всех его международных отношений, в том числе проведение в жизнь всех заключенных вышепоименованными Республиками с другими государствами договоров и соглашений, которые сохраняют на территориях соответствующих Республик свою прежнюю силу (выделено мною. - И.Л.)" *(1013). Аналогичные ноты были вручены НКИД УССР, БССР и ЗСФР представителям иностранных государств в 1923 г.

Некоторые из договоров республик были признаны как устанавливающие обязательства для всего Союза. В значительной мере речь шла о договорах относительно границ, но не только *(1014).

С учетом существующей практики Конвенция о правопреемстве в отношении договоров установила следующие правила. В случае объединения государств находящийся в силе для любого из них договор сохраняет свою силу и для государства-преемника. При этом, разумеется, стороны могут договориться об ином (ст. 34).

Как видим, Конвенция подтвердила принцип континуитета, т.е. продолжения действия договоров в случае раздела государства. Особое внимание уделено праву государств на добросовестные переговоры в целях определения статуса договоров государства-предшественника. Все это подтверждает, что институт правопреемства можно рассматривать как международно-правовую гарантию обеспечения надежности договорных отношений в случае изменений в статусе сторон.

Любой договор государства-предшественника применяется только в отношении той территории государства, для которой он имел силу в момент правопреемства. В случае многостороннего договора государство-преемник делает уведомление, что он будет применяться в отношении всей его территории. Это положение не применяется, если выяснится, что применение договора ко всей территории несовместимо с его объектом и целями.

Аналогичным образом государство-преемник может путем уведомления определить свой статус в качестве договаривающегося государства многостороннего договора. В случае подписания многостороннего договора одним из государств-предшественников, государство-преемник может его ратифицировать или принять. Если же от государства отделяются части территории и образуют новое или новые государства, то, независимо от продолжения существования государства-предшественника, любой договор, заключенный предшественником, сохраняет свою силу в отношении каждого из них. В случае продолжения существования государства-предшественника любой из ранее заключенных им договоров продолжает находиться для него в силе. Исключением являются случаи, когда соответствующие государства договорились об ином и когда договор относится лишь к одной из отделившихся территорий.

Из сказанного следует, что Конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров, как и Конвенция о праве договоров, особое внимание уделила обеспечению надежности, устойчивости договоров. Этот момент не раз отмечался в литературе *(1015). Тем не менее приведенные нормы далеко не всегда находят подтверждение в практике. В большинстве случаев политические договоры прежних государств прекращают свое существование, иные подлежат пересмотру с участием сторон, полностью сохраняют свою силу так называемые локальные договоры, в первую очередь - о границах.

В результате Конвенция о правопреемстве в отношении договоров подверглась значительной критике. Такой авторитет в рассматриваемой области, как Д. О'Коннелл, отметил, что Конвенция в стремлении пересмотреть право исходила из неправильного представления, из признания особого значения специальной проблемы деколонизации, в результате весь интеллектуальный контекст был неправильно отражен *(1016).

В литературе и практике иногда возникает вопрос об "автоматическом правопреемстве". Утверждают, что оно применяется, прежде всего, в отношении многосторонних конвенций о правах человека. Соответствующее мнение было изложено Боснией-Герцеговиной в деле против Югославии (предварительные возражения) о применении Конвенции о предупреждении и наказании преступления геноцида *(1017). В связи с этим Суд счел, что он не будет вдаваться в обсуждение вопроса о существовании принципа "автоматического правопреемства", применяемого к некоторым видам международных договоров. Тем нее менее Суд процитировал положение, высказанное им в 1951 г. в отношении Конвенции о геноциде: "Полное исключение из этой Конвенции одного или более государств не только ограничило бы сферу ее действия, но также представляло бы отход от влияния моральных и гуманитарных принципов, которые лежат в его основе".

Относительно "автоматического правопреемства" можно говорить в том смысле, что речь идет о многосторонних договорах, устанавливающих общие нормы международного права. Их положения будут действительны в качестве обычных норм. Это касается не только договоров о правах человека и о гуманитарном праве. Так, положения Венских конвенций о дипломатическом и консульском праве являются обязательными для любого государства.

Обратимся теперь к опыту правопреемства в случае, когда одно государство включает в себя другое, сохраняя свою правосубъектность. В результате включения в состав Демократической Республики Вьетнам Южного Вьетнама договоры последнего были прекращены. Принятый в то время Комиссией международного права проект статей о правопреемстве не был учтен.

Другой случай аналогичного порядка - включение Германской Демократической Республики в состав ФРГ в соответствии со ст. 23 Основного закона ФРГ. В результате Договора об основах отношений между ГДР и ФРГ 1972 г. обе стороны признали друг друга в качестве полноправных субъектов международного права. До этого западные державы признавали правительство ФРГ как представителя всей Германии *(1018). Правда, судебная практика нередко придерживалась более реалистической позиции, рассматривая оба государства как правопреемников Германии *(1019).

Вхождение ГДР в ФРГ было оформлено Договором о восстановлении единства Германии 1990 г. Одна из статей Договора посвящена правопреемству ФРГ, а другая - ГДР *(1020). В первой из них говорится, что договаривающиеся стороны исходят из того, что договоры ФРГ, включая те, на которых основано ее членство в международных организациях, сохраняют свою силу (ст. 11). Что же касается ГДР, то заключенные ею договоры будут обсуждаться с договаривающимися сторонами с точки зрения защиты доверия, интересов участвующих государств и договорных обязательств ФРГ, а также в соответствии с принципами свободного, демократического и правового государственного порядка и с учетом участия в Европейских сообществах с тем, чтобы решить вопрос об их сохранении, приспособлении или прекращении (ст. 12). Число заключенных СССР с ГДР договоров достигало 400. Между министрами иностранных дел СССР и ФРГ 9 ноября 1990 г. состоялся обмен письмами о том, что двусторонние договоры будут рассматриваться на переговорах сторон. Членство в международных организациях сохранилось лишь за ФРГ.

Объединение двух германских государств привело к изменению их договорных отношений с державами-победителями. В 1990 г. был принят Договор об окончательном урегулировании в отношении Германии ("Договор 4+2"). В Договоре, в частности, говорилось, что "с объединением Германии в демократическое и мирное государство теряют свое значение права и ответственность четырех держав в отношении Берлина и Германии в целом" *(1021).

Приведенное положение подтверждает близость института правопреемства с нормой о коренном изменении обстоятельств. В случае правопреемства происходят настолько существенные изменения, что возникает необходимость в пересмотре существующих договоров. Осуществляться этот процесс должен путем переговоров с другими сторонами. Пример такого рода не единичен. Так, в Протоколе к Договору о СНВ (1991 г.), принятому в 1992 г., в котором участвуют Беларусь, Казахстан, Россия, Украина и США, говорится: "Признавая изменение политической ситуации в результате образования на месте Союза Советских Социалистических Республик ряда независимых государств", стороны стремятся "содействовать осуществлению Договора в этой изменившейся ситуации" *(1022).

Необходимость учитывать требования нормы о коренном изменении обстоятельств при правопреемстве отмечалась и в юридической литературе. Правопреемство рассматривают как вопрос изменения обстоятельств, которые влияют на политический статус стороны в договоре *(1023).

В случае отделения частей государства Конвенция установила следующие правила. Любой договор, находившийся в силе в момент правопреемства государств в отношении всей территории государства-предшественника, продолжает сохранять силу в отношении каждого из вновь образованных государств. При этом оговариваются обычные условия: если соответствующие государства не договорились об ином или если установлено, что применение договора к данному государству будет несовместимо с его объектом и целями.

В случае сохранения государства-предшественника как субъекта международного права, на него распространяются все виды ранее заключенных договоров, за исключением тех, которые относились лишь к тем, которые касались только отделившейся территории. В таком случае государство-предшественник сохраняет свое положение и в качестве члена международных организаций. Показательным было выделение Пакистана из Индии. Генеральная Ассамблея сочла, что Индия продолжит свое членство, а Пакистан должен быть принят, что и было осуществлено в 1947 г.

После принятия Конвенции о правопреемстве государств в отношении договоров имел место ряд важных случаев правопреемства, касавшихся раздела государств. Связанные с этим сложные вопросы возникли после расчленения Югославии *(1024). Но, разумеется, особый интерес для нас представляют проблемы правопреемства после ликвидации СССР, которые имеют ряд своеобразных аспектов *(1025). Соответствующие вопросы были урегулированы Соглашением о создании Содружества Независимых Государств 1991 г., Алма-Атинской Декларацией 1991 г. и Меморандумом о взаимопонимании в вопросах правопреемства относительно договоров бывшего Союза ССР, которые представляют взаимный интерес, от 21 декабря 1991 г. В Алма-Атинской Декларации говорилось, что СССР прекращает свое существование. Вместе с тем указывалось, что государства-участники "гарантируют в соответствии со своими конституционными процедурами выполнение международных обязательств, вытекающих из договоров и соглашений бывшего Союза ССР" *(1026).

Декларацию подписали все бывшие союзные республики, за исключением прибалтийских государств, которые отстаивали свою правосубъектность на уровне 1940 г. Парламент Литвы в 1990 г. и парламенты Эстонии и Латвии в 1991 г. провозгласили отделение от Советского Союза. Эти акты рассматриваются как восстанавливающие независимость уже существующих государств. Отсюда следует, что они не считали себя правопреемниками СССР *(1027). В августе 1990 г. Верховный Совет Латвии принял постановление о переговорах с СССР и РСФСР. В качестве предмета переговоров было определено признание восстановления государственного суверенитета Латвии на уровне 16 июля 1940 г. *(1028)

Что касается договоров, участником которых был СССР, правительства Прибалтики известили Генерального секретаря ООН о том, что не рассматривают себя связанными через процедуру правопреемства любыми договорами, заключенными Советским Союзом. В соответствующих нотах указывалось, что эти страны не считают себя правопреемниками СССР и не могут нести ответственность за договоры, заключенные бывшим СССР. Однако это не означало отказа от многих таких договоров. Так, Эстония в октябре 1991 г. присоединилась к 28 многосторонним международным конвенциям.

Что же касается двусторонних договоров, то прибалтийские страны исходили из того, что договоры, заключенные ими до Второй мировой войны, в принципе, продолжают действовать. Однако было необходимо установить, какие из них могут возобновить свое действие. Были заключены соответствующие соглашения со сторонами в таких договорах.

Вместе с тем и некоторые двусторонние договоры СССР продолжали действовать. Так, Совещание руководителей 14 (включая прибалтийские) транспортных министерств установило, что все республики будут выполнять международные обязательства Латвии в области транспорта, поскольку разрыв таких соглашений означал бы закрытие пути за рубеж *(1029).

В результате обмена нотами между Эстонией и Финляндией было установлено, что права и обязательства по советско-финским двусторонним договорам применяются в их отношениях в той мере, в какой это диктуется содержанием договоров и соответствующими политическими интересами.

Следует отметить, что решение прибалтийских стран относительно правопреемства не было последовательным и далеко не всегда отвечало нормам о правопреемстве. Исследовав эту проблему, Х. Бокор-Сеге пришла к выводу, что страны Прибалтики принимали решения "о будущем международных договоров в соответствии со своими текущими интересами и не проводя в этом смысле различия между договорами, заключенными до и после 1940 года" *(1030). Это положение в определенной мере признают и некоторые юристы из прибалтийских стран, отмечая, что практика "была отчасти непоследовательной" *(1031).

Практика бывших союзных республик относительно правопреемства весьма противоречива. Украина и Белоруссия сохранили свое членство в ООН и участие в договорах, непосредственно ими принятых. В остальном их положение мало чем отличалось от положения других правопреемников. Украина приняла в 1991 г. Закон о правопреемстве, в котором говорится, что Украина является "правопреемницей прав и обязательств по международным договорам Советского Союза". При этом было оговорено, что речь идет лишь о тех правах и обязательствах, которые "не противоречат Конституции Украины и интересам республики". Эта формулировка отличалась от обязательств по Алма-Атинской декларации, в которой говорилось, что государства-участники "гарантируют в соответствии со своими конституционными процедурами выполнение международных обязательств, вытекающих из договоров и соглашений бывшего Союза ССР". Положение о соответствии договоров "интересам республики" открыло значительный простор для произвольного решения вопросов. Аналогичный разнобой в решении вопросов правопреемства имел место и в практике других бывших союзных республик.

Относительно двусторонних договоров СССР Министерство иностранных дел Украины в 1994 г. заявило, что Украина будет применять такие договоры до тех пор, пока стороны не договорятся об ином. В результате обстоятельного исследования права и практики Украины А.Я. Мельник пришел к выводу: "...Анализ механизма правового регулирования правопреемства Украины относительно международных договоров свидетельствует о его недостаточной эффективности" *(1032).

Особенно сложной оказалась ситуация с правопреемством Российской Федерации. Она была новым государством, что отмечалось как во внутренних, так и в международных актах (см., например, Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 г. "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации" и Российско-шведскую Декларацию от 4 февраля 1993 г.) *(1033) МИД России в своей ноте от 13 января 1992 г. известил правительства других государств о том, что Российская Федерация продолжает осуществлять права и выполнять обязательства, вытекающие из международных договоров, заключенных Союзом ССР и соответственно указал, что Российскую Федерацию должны рассматривать "в качестве Стороны всех действующих международных договоров вместо Союза ССР". Одновременно было указано, что Правительство РФ будет выполнять вместо Правительства Союза ССР функции депозитария по соответствующим многосторонним договорам.

Будучи новым государством, Россия должна была осуществить правопреемство в отношении сложной системы международных обязательств, имеющих жизненно важное значение для мира и безопасности. Даже частичный пересмотр их мог иметь самые пагубные последствия.

Особенно важным являлся тот факт, что СССР был постоянным членом Совета Безопасности ООН. Его отсутствие в Совете привело бы к нарушению баланса сил в ООН, к пересмотру ее Устава. Значение этого момента отмечалось в международной практике. Так, указывая на серьезные последствия отсутствия в Совете Безопасности СССР, Генеральный секретарь ООН настаивал на сохранении Россией постоянного членства СССР в этом органе *(1034).

Итак, Россия выдвинула концепцию государства-продолжателя, которое полностью приняло бы на себя обязательства бывшего СССР. Это положение было поддержано решением Совета глав государств СНГ от 21 декабря 1991 г. о том, чтобы Россия "продолжила членство СССР в ООН, включая постоянное членство в Совете Безопасности, и других международных организациях". Президент России в послании от 24 декабря 1991 г. проинформировал Генерального секретаря ООН о том, что "членство Советского Союза продолжается теперь Российской Федерацией". Переход в ООН места СССР к России не потребовал никаких официальных решений Генеральной Ассамблеи или Совета Безопасности *(1035).

Статус "государства-продолжателя" нашел отражение и в международно-правовых актах. Так, в преамбуле Договора между Россией и Францией 1992 г. констатировалось, что Российская Федерация является государством - продолжателем СССР *(1036).

Государство-продолжатель означает генерального правопреемника бывшего государства. Это положение нашло отражение и в международных актах. В Совместной декларации России и Великобритании 1992 г. говорилось, что "Российская Федерация продолжает в полном объеме международные права и обязательства, которыми ранее обладал Советский Союз" *(1037).

Определение формулы "государство-продолжатель" как генерального правопреемника отражает ее юридический смысл. С одной стороны, государство-продолжатель сохраняет свое участие в международных организациях, а также в заключенных многосторонних договорах. Вместе с тем двусторонние договоры могут быть пересмотрены с учетом изменившихся обстоятельств. В упомянутом договоре с Францией 1992 г. говорится, что стороны "будут продолжать выполнение имеющихся двусторонних соглашений и в необходимых случаях производить их пересмотр" (ст. 24). И действительно, Россия заключила соглашения с рядом государств об инвентаризации двусторонних договоров, заключенных бывшим СССР (см., например, Постановление Совета Министров РФ об обмене нотами с Австрией *(1038); Меморандум Российской Федерации и Индии 1993 г. *(1039); Соглашение с Болгарией 1996 г. *(1040); Соглашение с Венгрией 1997 г. *(1041); Протокол со Словацкой Республикой 1997 г. *(1042) и др.).

Сказанное не дает оснований отрицать элементы правопреемства в статусе государства-продолжателя. Между тем в литературе, включая отечественную, высказывается точка зрения о несовместимости статуса продолжателя со статусом правопреемника. С.В. Черниченко пишет, что "нельзя быть правопреемником по отношению к самому себе: Формулировки каких-либо документов, в которых она (Россия. - И.Л.) называется правопреемником СССР, должны быть признаны неточными" *(1043). А.А. Чалый говорит о трудностях, которые возникают, когда Россия требует в одно и то же время признать за ней статус продолжателя и статус правопреемника *(1044). Между тем, как мы видели, в статусе государства-продолжателя явно обнаруживаются элементы правопреемства, которые определяются серьезным изменением обстоятельств.

Особенно заметно отрицательное отношение к статусу государства-правопреемника в украинской научной литературе *(1045). Вместе с тем признается, что "несмотря на отсутствие на то правовых оснований, на практике статус РФ как государства-продолжателя СССР был признан большинством государств мира" *(1046).

Отношение к правопреемству от СССР к России объясняется особым статусом Советского Союза в системе международно-правовых отношений. Иначе складывалась ситуация в других подобных случаях. Так, вопреки Декларации Федеральной Республики Югославии от 27 апреля 1992 г., в которой говорилось, что ФРЮ "является государством-продолжателем" Социалистической Федеральной Республики Югославии, и соответствующей ноте от 27 апреля 1992 г., врученной Постоянной миссией Югославии при ООН Генеральному секретарю *(1047), такая позиция не получила одобрения в ООН.

Конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров, в отличие от Конвенции о праве договоров 1969 г., не имеет положения о государстве-агрессоре. Тем не менее соответствующие проблемы возникают и в случае правопреемства. Так, Потсдамское соглашение, принятое Германией в порядке безоговорочной капитуляции, до заключения мирного договора имело обязательную силу для обеих правопреемниц Германии. Это положение отмечалось Правительством СССР *(1048). В связи с этим замечу, что в ФРГ существовало мнение, отрицавшее правопреемство в отношении "германского рейха как субъекта права", которое имело соответствующие последствия *(1049).

В отличие от Конвенции о праве договоров, Конвенция о правопреемстве имеет статью о случаях военной оккупации. В ней говорится, что Конвенция не предрешает ни одного из вопросов, которые могут возникнуть в отношении какого-либо договора из военной оккупации территории (ст. 40). В доктрине распространено мнение, что военная оккупация иностранного государства или части его территории не влияет на международно-правовую субъектность такого государства *(1050). Комиссия международного права пришла по этому поводу к заключению, что хотя военная оккупация может и не представлять собой правопреемство государств в смысле, придаваемом ему проектом статей, но она может порождать аналогичные вопросы. Поэтому, чтобы избежать ошибочных представлений, было решено включить в Конвенцию статью о том, что статьи о правопреемстве не касаются вопросов, которые могут возникнуть в результате военной оккупации *(1051). Действительно, военная оккупация дает, например, право подвергшейся ей государству приостановить действие двусторонних договоров с государством-оккупантом. Аналогичным правом обладают и другие стороны в таких договорах.

В качестве приложения к Конвенции Конференция приняла положения относительно мирного урегулирования споров, которое в целом отвечает аналогичным положениям Конвенций о праве договоров.

Конференция приняла резолюцию относительно правопреемства Намибии в отношении договоров. В ней говорилось, что в случае с Намибией договоры будут толковаться в соответствии с резолюциями ООН относительно Намибии. Было решено, что Южная Африка не является государством-предшественником для будущего независимого государства Намибии.

Из сказанного видно, что Конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 г. кодифицировала ряд важных принципов и норм этого института с учетом современной практики. Существенное значение имеет закрепление нормы об автоматическом правопреемстве договоров о территориальном режиме, прежде всего, о границах (ст. 12). Признан принцип континуитета. При этом особое внимание придается договоренностям заинтересованных государств (ст. 34, 35).

Вместе с тем приходится учитывать сложность проблем правопреемства. Каждый случай правопреемства обладает немалой спецификой. Практика государств не была постоянной. Заключаемые государствами соглашения по вопросу о правопреемстве были весьма различны. После принятия Конвенции о правопреемстве в отношении договоров остается еще немало вопросов, которые нуждаются в выяснении. Заслуживает внимания мнение председателя Венской конференции, подготовившей Конвенцию о правопреемстве в отношении договоров, профессора К. Цеманека, который сказал, что Конвенция является "полезной моделью для практики государств" *(1052).

Часть 22. Вопросы ответственности в праве договоров

Как известно, Венские конвенции о праве договоров установили, что они не предрешают ни одного из вопросов, которые могут возникнуть из международной ответственности государства. Такое решение было правильным, так как включение вопросов ответственности в будущие конвенции о праве договоров сделало бы их принятие проблематичным. Тем не менее действие права договоров тесно связано с вопросами ответственности.

С учетом значения ответственности для международного права Генеральная Ассамблея ООН с самого начала одобрила инициативу Комиссии международного права изучить эту тему. Многолетняя работа Комиссии над проектом Статей об ответственности государств за международно-правовые деяния имела большое значение для формирования права международной ответственности. К участию в ней были привлечены ведомства иностранных дел государств, международные организации, а также большое число ученых и научных учреждений.

Многие правительства весьма высоко оценили проект Комиссии. В замечаниях стран Северной Европы говорилось, что проект статей об ответственности, наряду с правом договоров, "представляет собой последний крупный блок в структуре международного правопорядка" *(1053).

12 декабря 2001 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию, которая в качестве приложения содержит документ "Ответственность государств за международно-противоправные деяния". В ходе обсуждения представленного Комиссией международного права в Шестом комитете Генеральной Ассамблеи многие делегации дали высокую оценку предложенному проекту. Говорили, что достигнут приемлемый баланс между нормами обычного международного права и новаторскими элементами *(1054).

Были и иные мнения. В замечаниях США на проект статей утверждалось, что некоторые положения "представляют собой отход от обычного международного права и практики". Особенно негативно были оценены статьи о контрмерах, которые "содержат безосновательные ограничения на применение контрмер". Близкую позицию заняли правительства Великобритании и Японии *(1055).

Россия, как и большинство государств, поддержала проект статей об ответственности государств, который заслуживает "самой положительной оценки", наиболее полно "учитывает практику государств, судебные решения и правовую доктрину". Россия выступила за разработку на базе статей универсальной конвенции, которая призвана стать "фундаментальной основой международного публичного права" *(1056).

Расхождения между государствами привели к весьма ограниченному признанию статей. Генеральная Ассамблея приняла их к сведению, поместила в качестве приложения к резолюции и предложила вниманию правительств, "не затрагивая при этом вопроса об их будущем принятии или другой надлежащей мере". Несмотря на все это, статьи представляют собой наиболее авторитетное изложение права международной ответственности. Многие их положения применяются Международным Судом и находят отражение в практике государств *(1057).