Государственный аппарат

Государственный аппарат (механизм государства) — это иерар­хическая система государственных органов, осуществляющих прак­тическую работу по реализации функций государства.

Клеточкой, единицей государственного аппарата является государственный орган.Он весьма существенно отличается, на­пример, от политических партий, хозяйственных организаций, социально-культурных учреждений. Во-первых, государствен­ный орган призван выполнять управленческую деятельность, отвечающую интересам если не всех, то многих граждан. Во-вторых, он наделяется компетенцией, т. е. кругом целей и задач. В-третьих, он имеет властные полномочия в определен-

Глава 1. Теория государства

5 S. Государственный аппарат

ной сфере общественной жизни. Властные полномочия — это право давать указания (конкретные или индивидуальные либо нормативные), имеющие обязательный характер. Например, предписание санэпидемстанции закрыть столовую, не отвеча­ющую санитарным требованиям, вызов в суд для дачи показа­ний следует отнести к индивидуальным указаниям, распоряже­ниям, а установление оплаты проезда в транспорте, налогов, обязанности регистрации вновь организуемой фирмы — к чис­лу нормативных. В-четвертых, за нарушения распоряжений компетентных государственных органов могут применяться санкции, т. е. неблагоприятные последствия (штраф, лишение свободы и др.). В-пятых, каждый государственный орган имеет: 1) государственное, казенное имущество, которое находится в его оперативном управлении; 2) финансовые средства (свой счет в банке), основной источник которых — государственный бюджет; 3) установленную для него организационную структу­ру, связанную с ней систему служебной подчиненности и слу­жебную дисциплину.

Деятельность государственного аппарата протекает в основ­ном в правовых формах, к которым относятся:

1) правотворческая — деятельность по подготовке проектов
нормативных правовых актов, их принятию и изданию, когда
принимаются, изменяются или теряют силу юридические нор­мы — правовая основа деятельности людей и организаций;

2) правоисполнительная — деятельность по реализации юри­дических норм, в том числе по изданию индивидуально-кон­кретных предписаний, например, о приватизации предприятия,
о назначении пенсии, об установлении льготы, о награждении
государственной наградой;

3) правоохранительная — деятельность по надзору и контро­лю за соблюдением законов, привлечению виновных лиц к
юридической ответственности, рассмотрению споров в судах,
других юрисдикционных органах, исполнению их решений,
проведению в жизнь карательных и правовосстановительных
мер.

Каждый государственный орган состоит из государственных служащих, т. е. работников, выполняющих работу и получа­ющих заработную плату в государственном органе согласно за­нимаемой должности и подчиненных служебной дисциплине. Их правовой статус зафиксирован в законе, а объем и порядок использования ими властных полномочий — в должностной инструкции.

Классификация государственных органов. Государственные органы многообразны. По характеру выполняемых ими задач их можно разделить на три основные группы: 1) законодатель­ные (представительные); 2) исполнительные; 3) правоохрани­тельные органы. Президент является главой государства, коор­динирует деятельность всех этих органов.

Законодательные (представительные) органы. Законодатель­ная власть носит представительный характер, а потому называ­ется еще представительной. Именно на основе выборов гражда­не передают своим депутатам «мандат», т. е. право представлять их интересы и осуществлять государственную власть. И только в этом смысле можно условно говорить о первичности парламента и других представительных органов в аппарате государства, их моральном приоритете и верховенстве. Считать же, что законодательная власть — юридически высшая власть в госу­дарстве, — неверно. В России высшим представительным орга­ном является Федеральное Собрание. Оно состоит из двух па­лат: Совета Федерации и Государственной Думы. Имеются представительные органы и в субъектах Федерации (областях, краях, республиках и др.), которые носят разные названия: Ду­ма, Законодательное Собрание, Курултай, Верховный Совет и т. д. На местном уровне представляют интересы народа орга­ны местного самоуправления, которые принимают некоторые нормативные положения.

Перед высшим законодательным органом стоят следующие

задачи:

1) создавать законы;

2) рассматривать вопросы государственных финансов (гос­бюджет);

3) назначать высших должностных лиц (судей высших су­дебных органов, главу Центрального банка, Генерального прокурора и др.);

4) осуществлять контроль за деятельностью правительства.

Являясь одним из высших органов государственной вла­сти, парламент выполняет основную законотворческую рабо­ту. Но его деятельность подвержена ряду ограничений. Законы должны, во-первых, отражать волю народа, во-вторых, мак­симально соответствовать объективной реальности, в-третьих, не идти вразрез с Конституцией РФ. Эти ограничения каса­ются и других законодательных органов.

Особенность законодательной власти в том, что законода­тельные органы напрямую друг другу не подчиняются. Их под-

Глава 1. Теория государства

§ 8. Государственный аппарат

чиненность выражается только через законодательные акты, которые не должны противоречить актам, имеющим более вы­сокую юридическую силу.

Исполнительные органы. Исполнительная власть составляет в государстве наиболее многочисленную, разнообразную и раз­ветвленную систему. Исполнительные органы осуществляют государственное управление во исполнение законов, принятых парламентом, т. е. имеющих подзаконный характер. Все дейст­вия и акты соответствующих органов основываются на законе, направлены на исполнение закона и не должны ему противоре­чить. Отсюда их название — исполнительные.

Носителем высшей исполнительной власти часто является президент. Он же выполняет функции главы государства. Ему подчинено правительство, которое непосредственно осущест­вляет управление страной во главе с премьер-министром (пред­седателем, главой правительства). Центральными исполнитель­ными органами выступают министерства и другие центральные учреждения. Исполнительная власть среднего уровня осущест­вляется администрациями (правительствами) субъектов Феде­рации, и, наконец, на местах жизнь людей организуют местные администрации или органы местного самоуправления.

Особенность исполнительных органов состоит в том, что они объединены в строго иерархическую систему, между ними существует жесткая подчиненность. Эта система опирается на значительные людские, материальные, финансовые ресурсы, в отношении которых должностные лица имеют распорядитель­ные полномочия. Помимо этого исполнительная власть опира­ется на силовые структуры (армия, милиция, прокуратура и т. п.), и при недостаточном контроле возникает возможность узурпации исполнительными органами власти в стране. Вообще же перед исполнительными органами стоят следующие задачи: осуществление экономических, социальных функций государ­ства, защита конституционного строя, правопорядка и др.

Исполнительные органы имеют право законодательной ини­циативы, и надо отметить, что они пользуются им довольно широко. Около 80% рассматриваемых парламентом законопро­ектов предлагаются правительством. Кроме того, исполнитель­ные органы наделены правом делегированного, т. е. переданно­го им, правотворчества. Они могут издавать подзаконные акты и делают это довольно успешно.

Правоохранительные органы. Названные органы также обра­зуют систему, и эффективность их работы зачастую зависит от слаженного взаимодействия между ними.

Правоохранительная система — это система государственных органов, обеспечивающих защищенность граждан и организаций от противоправных действий.

Особую группу органов в этой системе составляют судебные органы (судебная власть). К ним относятся Конституционный Суд, суды общей юрисдикции, арбитражные суды. Суды вы­полняют правоохранительные функции только в той части, ко­гда они защищают права человека от противоправных посяга­тельств. Вообще же их задачи куда более широкие. Суды рас­сматривают любые споры о праве и выступают органами правосудия. Суды контролируют исполнительные органы, ко­гда рассматривают жалобы на их незаконные действия, а Кон­ституционный Суд — высшую законодательную и исполнитель­ную власть.

В отличие от законодательных органов суды новых правил не создают. Они также не управляют обществом, как исполни­тельные органы. Судебная власть осуществляет правосудие, т. е. занимается разрешением споров на основе действующего законодательства, рассматривает уголовные, административ­ные, гражданские дела. В том случае, когда конкретная ситуа­ция законодательством не урегулирована и к спорной ситуации не может быть применена другая, сходная по содержанию нор­ма, суд разрешает спор исходя из общего смысла и принципов законодательства, главным из которых является принцип спра­ведливости. Суд и справедливость — понятия неразделимые, потому что справедливость является главным принципом его деятельности.

Судебная власть принадлежит не суду как учреждению, а конкретным судьям (одному судье или судебной коллегии). Су­дебные органы не находятся в отношении прямой подчиненно­сти друг другу. Если таковая и имеется, то проявляется она и виде отмены вышестоящими судами решений нижестоящих судов. Таким образом, судебная власть — это специфическая независимая власть.

Существует множество и других правоохранительных органов.

Глава 1. Теория государства

§ 8. Государственный аппарат

Прокуратура — орган, который осуществляет надзор за со­блюдением прав и свобод граждан, исполнением законов всеми государственными органами, юридическими и должностными лицами, общественными объединениями. Не остаются без при­смотра на этот счет органы власти субъектов Федерации, орга­ны местного самоуправления. Органы милиции, осуществля­ющие оперативно-розыскную деятельность, дознание и предва­рительное следствие, уголовно-исполнительные учреждения также находятся под надзором прокуратуры. Помимо этого прокуратура — это орган, представляющий и отстаивающий го­сударственные интересы в суде. Осуществляя уголовное пресле­дование в суде, прокурор выступает в качестве государственно­го обвинителя. При прокуратуре РФ имеется Следственный ко­митет, следователи которого ведут расследование наиболее опасных преступлений.

Милиция — это орган, который призван охранять законность и правопорядок. На нее возлагаются также обязанность по пре­сечению и предупреждению преступлений, розыск скрывшихся лиц, производство дознания и расследование преступлений, не относящихся согласно Уголовно-процессуальному кодексу РФ к категории тяжких.

Уголовно-исполнительные учреждения могут быть выделены в особую группу правоохранительных органов. К ним относятся различные виды колоний и тюрьмы. Все эти учреждения вы­полняют специфические задачи: организуют работу по изоля­ции осужденных от общества, исправлению и перевоспитанию осужденных.

Органы безопасности, объединяемые в Федеральную службу безопасности, стоят на страже национальной безопасности страны. Они выявляют посягательства на конституционный строй, защищают экономическую безопасность России. Одной из сторон их деятельности является защита конституционных прав и свобод граждан. Их особенностью следует считать то, что они используют в основном негласные методы работы, по­скольку гласные методы выявления правонарушений не всегда дают нужный эффект.

Внешняя разведка как совокупность специально создаваемых государством органов (органов внешней разведки) стала само­стоятельной совсем недавно, имеет своей задачей выявление информации, показывающей действительную роль и значение

страны за рубежом, а также информации, способствующей уп­рочению безопасности России.

Нотариат — это система органов, в функции которых вхо­дят удостоверение имущественных сделок, оформление наслед­ственных прав, засвидетельствование документов для придания им достоверности и др. Нотариальная деятельность придает за­конную форму различным фактическим обстоятельствам и тем самым содействует утверждению правового порядка в общест­венной жизни. Нотариальной деятельностью занимаются не только государственные нотариальные конторы, но и частные

нотариусы.

Таможенные органы — это, с одной стороны, органы, кото­рые ответственны в определенной мере за экономическую без­опасность страны, а с другой — органы, способствующие по­полнению государственной казны. Эффективная их работа спо­собна принести стране ощутимую пользу.

Адвокатура — это не государственная организация, а добровольное объединение лиц, профессионально занимающихся ад­вокатской деятельностью, осуществляемой за вознаграждение. Задача адвокатуры — оказание юридической помощи гражда­нам и организациям. Эта помощь необходима не только в су­дебном разбирательстве, но и в тех случаях, когда граждане и организации вступают в какие-либо отношения с другими пра­воохранительными органами, а также между собой.

Адвокаты, оказывая юридическую помощь:

1) дают консультации и разъяснения по юридическим во­просам, устные и письменные справки по законодательству;

2) составляют заявления, жалобы и другие документы право­вого характера;

3) осуществляют представительство в суде и других государ­ственных органах по гражданским делам и делам об админист­ративных правонарушениях;

4) участвуют в предварительном следствии и в суде по уго­ловным делам в качестве защитников, представителей потер­певших, гражданских истцов, гражданских ответчиков.

Адвокаты оказывают и иную юридическую помощь, причем законодательство предусматривает, что в определенных случаях такая помощь оказывается гражданам бесплатно. Структура го­сударственного аппарата Российской Федерации приведена на рис. 1.6.

Должностные лица и работники государственного аппарата хотя непосредственно и не заняты в производстве материаль-

Глава 1. Теория государства

§ 9. Правовое и социальное государство

Рис.1.6. Структура государственного аппарата Российской Федерации

ных благ, однако выполняют весьма важные социально полез­ные функции. Вместе с тем на содержание государственных служащих, осуществляющих управленческую деятельность, тре­буется немало финансовых средств. Неоправданное расшире­ние бюрократического слоя создает для общества опасность «самопоедания». Но есть и худшая опасность: бюрократия мо­жет существенно ограничить участие масс в политической жиз­ни. Бюрократия справедливо рассматривается как «необходи-

мое зло». Да, без нее невозможно сколько-нибудь эффективно управлять повседневными делами общества, однако при ее со­действии народ отдаляется от принятия решений, которые су­щественно затрагивают его положение. Мера нужна во всем, в деле определения объема государственного аппарата в том числе.