Б. Становлення податкових систем у транзитивних країнах

Реформування економіки постсоціалістичних країн, яке розпочалося в 1990-х роках, із самого початку було орієнтоване на перехід до ліберальної моделі ринку. На відміну від соціально орієнтованої моделі, яка припускає високий ступінь державного патерналізму і відповідний високий рівень оподаткування, лібе­ральна модель грунтується на незначному втручанні держави в господарське життя і на порівняно низькому рівні оподаткування. Для реформування економіки відповідно до ліберальної моделі в цих країнах треба було відновити такі правові принципи системи оподаткування, що вже пройшли випробування часом у ряді індустріально розвинутих країн:

1. Юридична рівність перед законом усіх суб'єктів господа­рювання. Створення і суворе дотримання податкового нейтралітету.

2. Гарантія стабільності податкової політики, зумовленої за­конодавчою владою країни.

3. Податкові пільги (преференції), надані різним категоріям платників податків, повинні встановлюватися тільки законом.

4. Заборона зворотної сили податкового закону.

5. Функціонування інституту податкової відповідальності, що грунтується на презумпції винності платника податків у поєднанні з гнучким впливом на тих, хто ухиляється від податків.

6. Простота і прозорість податкової системи.

7. Припинення свавілля податкових адміністрацій.

8. Домірність податкових надходжень до бюджету з величи­ною витрат у суворій відповідності з Законом про бюджет на черговий фінансовий рік.

Розділ 1. Вступ до курсу «Міжнародне оподаткування»

Дотримання перерахованих принципів є життєво не­обхідною передумовою функціонування будь-якої ринкової еко­номіки, але ще більше це відноситься до ринкового господарства ліберального типу в період становлення. Від створення ефектив­ної і надійної податкової системи залежав (і залежить тепер!) успіх проведення ринкових реформ. Швидке просування шляхом ринкових перетворень країн Вишеградської трійки (Польщі, Чехії й Угорщини), а також Словенії було зумовлено (серед інших важливих причин) тим, що ці держави вже на самому по­чатку 1990-х років без зволікання реформували податкове зако­нодавство, забезпечили його стабільність і надійність, максималь­но (наскільки це було можливо з об'єктивних обставин) наблизи­ли його до європейських зразків. У Польщі, Чехії і Словенії в цьо­му законодавстві передбачено ефективні заходи з розвитку і захи­сту вітчизняного виробництва.

У цих країнах ще в 1990-х роках було проведено велику і шгідну робота з формування податкового законодавства. З початком ринкових реформ його стали енергійно запроваджувати в життя. Проведено трудомісткі роботи з роз'яснення серед громадськості принципів, змісту і спрямованості податкової політики. При цьому не робилося спроб затушувати чи згладити непопулярний, а часом і хворобливий характер її окремих заходів. Тому, незважаючи на до­сить часту зміну урядів у цих країнах, прийняття податкового зако­нодавства в органах вищої представницької влади пройшло без особливих затримок. Після 1992 р. серйозних непередбачених змін у податковому законодавстві цих країн не спостерігалося.*

На більш тривалий період процес законодавчого оформлен­ня податкової системи розтягся через політичні і соціально-еко­номічні причини в Болгарії, Румунії і республіках колишньої Югославії.

Дуже складно, непослідовно і суперечливо проходить процес формування податкового законодавства в ході реформування еко­номіки країн пострадянського простору. В основі цих протиріч ле­жать об'єктивні труднощі. Незбалансованість економіки, гіпертро-

* Примітно, що оформлення стабільного й ефективного податкового законодавства в країнах "Вишеградської трійки" збіглося в часі з початком економічного піднесення. Наприклад, у Польщі до кінця 1992 р. був подоланий бар'єр закінчення рецесії і наступив етап прискореного господарського зростання [54. — с 28 — 29].

Міжнародне оподаткування

фована частка в ній військово-промислового комплексу і недорозви­неність галузей, які виробляють споживчі товари, гігантськи підси­лилися з розпадом СРСР. Турбота про покриття поточних витрат на соціальну сферу, на утримання армії й органів управління тяжким тягарем лягла на плечі молодих незалежних держав. Податкову сис­тему, здатну забезпечити наповнюваність бюджету в цих країнах (на відміну від їхніх сусідів — країн Центральної і Півдешю-Східної Європи), довелося створювати заново. При цьому проходження зга­даних вище правових принципів у процесі створення, власне кажучи, нової податкової системи в країнах пострадянського простору вия­вилося дуже скрутним. Оскільки більшість державних підприємств минулого або були збитковими, або виготовляли продукцію, не при­значену для продажу на ринку (галузі військово-промислового ком­плексу і суміжні з ними), то всю тяжкість податкового тягаря дове­лося покласти на рентабельні підприємства, які працюють на ринок. Принцип юридичної рівності суб'єктів, які господарюють, перед за­коном був явно потоптаний, а це спричинило негативні економічні й соціальні наслідки. У силу політичних обставин податкове законо­давство піддавалося кількаразовим змінам, які ведуть до дезор­ганізації господарського життя. Був брутально і багаторазово пору­шений принцип надання податкових пільг. Це відбувалося (і, на жаль, відбувається ще й зараз) з політичних причин, вузькокорисних мотивів, а також через глибоке нерозуміння з боку не тільки владних структур, але й ряду економістів, хибності самої ідеї застосування щедрого пільгового оподаткування.

Результатом такої податкової політики уже в перші роки проведення економічних реформ стала явна невідповідність гос­подарської системи, яка складається у пострадянських країнах (крім країн Балтії), продекларованій ліберальній моделі ринку.* Головним атрибутом ліберально-ринкової моделі господарюван­ня є низькі податки, стабільність, надійність і простота системи оподаткування. Замість цього в більшості держав — республік ко­лишнього СРСР була створена громіздка, складна, заплутана по­даткова система, яка стала тяжким тягарем для товаровиробника, до того ж перебувала в постійних змінах.

* Ще далека вона і від моделі соціально орієнтованого ринкового господарства.

Розділ 1. Вступ до курсу «Міжнародне оподаткування»

Процес становлення податкової системи в постсоціалістич-них країнах протікає важко. Не стала винятком у подоланні Цих труднощів і Україна.

Нашій державі довелося в 1992 році фактично заново створю­вати податкову систему. Це потребувало негайних пошугав джерел податкових надходжень. Такими могли бути: 1) податки з фізичної особи залежно від її прибутку (доходу); 2) податки з використовува­них юридичною особою загальних і неподільних ресурсш; 3) оподат­кування результатів комерційної діяльності юридичних і фізичних осіб, а також їхньої власності. Але в наших реаліях названі джерела були і залишаються занадто бідними, щоб наповнити бюджет. По­датки з фізичних осіб приносять у скарбницю дуже мало надход­жень, тому що доходи основної маси населення низькі. Надходжен­ня від підприємств, які використовують природні ресурси, також не­великі, тому що більшість таких підприємств у нас збиткові. Від опо­даткування приватизованих підприємств, які вступають у ринкове середовище, значних надходжень у скарбницю теж очікувати не до­водиться. Адже багато з них або займаються видобутком і перероб­кою сировини, або являють собою складові частини військово-про­мислового комплексу, який входив в оборонний потенціал СРСР. Розпад Союзу супроводжувався масовим паданням виробництва.

За таких умов українські законодавці з самого початку звер­нулися до введення непрямих податкш, частка яких у податкових надходженнях бюджету залишається стабільно високою.

Процес створення в Україні податкової системи шхлікав мето­дом спроб і помилок, що пояснювалося гігантськими труднощами як об'єктивного характеру, так і суб'єктивного — недосвідченістю самих законодавців і "їхнім прагненням вирішити насамперед першочергові проблеми, покінчити з економічними і соціальними труднощами простим і, як їм здавалося, найбільш доступним шляхом.

У звичайній практиці індустріальних держав зі стабільною ринковою економікою не витрати держави кладуться в основу при обчисленні величини податкових доходів, а навпаки, розмір доходної частини бюджету цілком визначає його видаткову части­ну. А величина доходів, розмір податкових надходжень залежать від величини валового національного продукту. І тільки в критичних ситуаціях (війни, землетруси, стихійні лиха) звертаються до нео-

Міжнародне оподаткування

Розділ 1. Вступ до курсу «Міжнародне оподаткування»

рдинарної практики — спочатку формують надзвичайно збільшену видаткову частину бюджету, а потім поповнюють її підвищеними і новими податками, а також внутрішніми і зовнішніми позиками.

В Україні з перших же днів незалежності доходну частину бюджету визначити було дуже важко. У той же час, крім утриман­ня армії, міліції, системи освіти, охорони здоров'я, пенсійного за­безпечення, на бюджеті лежав тяжкий тягар планово-збиткових державних підприємств. Такого феномена не знала жодна ринко­ва система у світі. Закрити ці підприємства не можна було: країна мала потребу в їхній продукції, та й залишити без роботи і засобів існування сотні тисяч людей було просто немислимо.

Тому в перші ж роки незалежності законодавча і виконавча влада при створенні податкової системи в Україні були позбав­лені можливості перерозподіляти за допомогою податків те, що реально уже зроблено, чи те, що реально може в майбутньому році бути зроблено. Величину податкових зборів, а також рівень по­даткових ставок стали обчислювати, виходячи не з рівня реально­го ВНП, а з величини очікуваних у майбутньому році витрат. По­даткові надходження повинні були покрити ці витрати незалежно від того, зросте обсяг виробництва в країні чи знизиться. Збільше­ний податковий тягар "придушив" насамперед підприємства, які успішно працювали, і перевів багато 'з них у розряд збиткових. Очікуваних податкових надходжень збирати не вдавалося.

Не змогла виконавча влада повною мірою дотриматись і рівності в оподаткуванні усіх форм власності й усіх господарсь­ких суб'єктів. Зрозуміло, що коли держава утримує на свої кошти збиткові державні підприємства, то податків з них вона не бере. Більше того, щоб утримувати ці держпідприємства, їй доводиться підсилювати податковий гніт на всі інші рентабельні приватні і державні підприємства. В результаті непомірний податковий тиск як на прибуток підприємств (доходи їхніх власників), так і на за­робітну плату не дав можливості встановити оптимальні про­порції між ними.

В ході створення податкової системи в Україні робилися і робляться спроби до усунення цих недоліків. Насамперед, зроб­лено перші кроки до розробки більш реального бюджету, скоро­чено чи припинено всі дотації збитковим підприємствам. Розпо-