Общая оценка хода и результатов муниципальной реформы

М А Т Е Р И А Л Ы Форума глав муниципальных образований Сибири и Дальнего Востока 6 июня 2008 г., Новосибирск

Современные проблемы местного самоуправления

и задачи АСДГ

Р.В. Бабун, вице-президент АСДГ

Общая оценка хода и результатов муниципальной реформы

Россия находится накануне крупных перемен, перехода к системной модернизации страны на качественно новой, инновационной основе, обозначенной в программных выступлениях Президента (ныне Председателя Правительства) России В.В. Путина и Президента России Д.А. Медведева. Выступая на расширенном заседании Госсовета 8 февраля.2008 г. с изложением стратегии развития России на период до 2020 года, В.В. Путин отметил крупные достижения страны за последние 8 лет. В то же время он сказал, что мы не можем останавливаться и успокаиваться на том, что уже сделано. Нам нужно объективно и реалистично оценивать ситуацию, быть предельно самокритичными.

То же самое относится и к системе местного самоуправления. 1 января 2009 г. заканчивается переходный период и вступает в полную силу Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Завершается важнейший этап муниципальной реформы. Ничуть не умаляя серьезных позитивных результатов, достигнутых за этот период, представляется целесообразным сосредоточиться на нерешенных проблемах, оценить соотношение провозглашенных целей муниципальной реформы и реально достигнутых результатов и на этой основе обозначить задачи развития местного самоуправления на новом этапе.

В речи Д.А. Медведева при вступлении в должность Президента России в числе тех слоев общества, с которыми он намеревается обеспечить каждодневное взаимодействие, перечислены ответственные политические силы, институты гражданского общества, партии, регионы России, разные конфессии, социальные группы и национальные культуры, но не упомянуто местное самоуправление. По сути вопрос стоит так: сумеет ли местное самоуправление включиться в процесс модернизации страны в качестве эффективного участника и партнера государственной власти, либо окажется в стороне от этого процесса.

По вопросу оценки результатов муниципальной реформы можно услышать разные мнения.

В выступлении В.В. Путина на общероссийском совещании советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации в октябре 2007 г. была дана в целом позитивная оценка 131-го закона и отмечено, что, пройдя через довольно сложные этапы становления, местное самоуправление уже сумело заявить о себе как о серьезном ресурсе развития страны. Было даже сказано, что у нас развитие муниципального уровня управления ничуть не меньшая задача, чем подготовка к Олимпийским играм. В то же время были отмечены необустроенность и слабая социальная инфраструктура значительного количества поселений, низкое качество коммунальных услуг, муниципального здравоохранения и образования, недостаток собственных доходов значительного числа муниципальных образований. Правительству России предложено подумать о дополнительных решениях в сфере межбюджетных отношений, а субъектам РФ рекомендовано часть налога на прибыль перераспределять в пользу муниципалитетов. Одновременно В.В. Путин обратил внимание на то, что муниципальные образования должны сами искать пути как к увеличению доходов местных бюджетов, так и к повышению качества услуг населению.

В обзорном докладе Всероссийского совета местного самоуправления «Местное самоуправление – ресурс развития страны» признано, что руководители муниципальных образований осознают свою ответственность за жизнь поселения в целом, стремясь решать возникающие проблемы, причем не всегда в соответствии с ограниченным перечнем вопросов местного значения, которые предлагает Федеральный закон № 131-ФЗ. Отмечены недостатки в ходе подготовки и дальнейшей реализации этого закона и сконцентрировано внимание на укреплении доходной базы муниципальных образований. Отмечено, что нынешнее законодательство привело к тому, что благополучие муниципальных образований +практически не зависит от уровня развития экономики на их территориях, поскольку большинство налогов на деятельность юридических лиц практически не попадает в местные бюджет.

Достаточно негативная оценка результатов реформы дана в докладе Общественной палаты РФ «О состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2007 год». В докладе отмечено, что несмотря на ряд улучшений на местах, в частности, в области образования и здравоохранения, есть все основания констатировать, что за последний год положение дел с местным самоуправлением в стране в целом существенно ухудшилось. В подтверждение приведены следующие аргументы:

Во-первых, не происходит наращивания способности муниципальных образований к развитию, до сих пор не созданы мотивации к укреплению их финансовой самостоятельности.

Во-вторых, практически повсеместно наблюдается тенденция подавления способности местного самоуправления самостоятельно решать вопросы местного значения со стороны региональной власти, а по отношению к поселениям – районной власти.

В-третьих, муниципальные образования все еще далеко не везде признаны властью регионов своим партнером при разработке стратегий социально-экономического развития.

Председатель комиссии Общественной палаты РФ по региональному развитию В.Л. Глазычев отмечает, что у самой идеи местного самоуправления по-прежнему имеются мощные противники: главы муниципальных районов (в отношении поселений), большинство глав регионов, которым удобно удерживать районных начальников на коротком поводке дотаций, наконец, почти поголовно чины федеральных министерств, которые убеждены в том, что тотальное огосударствление всех сторон жизни есть единственное средство удержать страну от сползания в анархию.

С этими выводами нельзя не согласиться. Приходится констатировать (это отмечает и один из ведущих экспертов в области местного самоуправления Э. Маркварт), что ни одна из провозглашенных главных целей реформы местного самоуправления по существу не была достигнута.

Первая цель – четкое разграничение полномочий между уровнями публичной власти. Многочисленные поправки в 131-й закон расширили сферы пересечения полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также полномочий муниципальных районов и поселений. Создалась ситуация, в которой по ряду сфер практически невозможно определить, кто, за что и в какой мере отвечает. В 131-й закон была внесена крайне сомнительная поправка, согласно которой органы местного самоуправления могут (но не обязаны) по своему желанию и за свои деньги участвовать в осуществлении не переданных им отдельных государственных полномочий, если это участие предусмотрено федеральными законами. Эта поправка полезна в качестве защиты от органов прокуратуры за нецелевое расходование бюджетных средств, но практически позволяет в отраслевых федеральных законах предусматривать «безобидные» пункты о возможности участия органов местного самоуправления в исполнении множества государственных полномочий. По сути органы местного самоуправления сегодня вынуждены тратить крайне ограниченные собственные средства муниципальных бюджетов на решение вопросов государственного значения, т.е. финансово помогать государству.

Вторая цель – приведение экономической (имущественной и финансовой) базы муниципальных образований в соответствие с объемами полномочий. Очевидно, что никакого соответствия на деле нет. Несмотря на существенное увеличение финансовой поддержки муниципальных образований за счет приоритетных национальных проектов и федеральных целевых программ, главные проблемы финансового обеспечения местного самоуправления остаются нерешенными. Не решены вопросы муниципальной собственности на землю, в субъектах РФ продолжается курс на резкое ограничение состава муниципального имущества.

Третья цель – приближение муниципальной власти к населению. В сельской местности эта задача решена хотя бы формально – поселенческие органы местного самоуправления созданы повсеместно и действительно стали ближе к населению, но их нищенская экономическая база только дискредитирует этот уровень власти. В городах же, особенно в крупных городах, имевших в своем составе пригородные поселки, ситуация и формально ухудшилась. Подробнее об этом см. ниже.

Таким образом, реальные результаты муниципальной реформы оказались существенно отличными от провозглашенных целей. В целом, несмотря на определенные достижения, эти результаты можно оценить весьма пессимистически. Система местного самоуправления в полной мере еще не заработала.

При вступлении в должность Президента России Д.А. Медведев сказал, что считает одной из своих важнейших задач создание новых, самых широких возможностей для самореализации граждан – граждан свободных и ответственных как за свой личный успех, так и за процветание всей страны. Такая самореализация может осуществляться прежде всего на местном уровне, там, где люди живут и трудятся. Отсюда вытекают большие и сложные задачи, которые предстоит решать в ближайшие годы органам местного самоуправления. Главная из них – перенос акцента на развитие человеческого потенциала (человеческого капитала) местных сообществ путем создания благоприятной среды обитания в каждом населенном пункте, расширения номенклатуры и повышения качества муниципальных услуг во всех сферах деятельности. Для этого потребуется приращение и эффективное использование всех местных ресурсов, всемерная поддержка развития бизнеса на муниципальных территориях, в т.ч. малого и инновационного бизнеса, активизация всех форм участия населения в решении вопросов местной жизни, повышение эффективности работы самих органов местного самоуправления.

Решение перечисленных задач требует тесного взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти, в рамках государственной политики, при четком разграничении сфер компетенции и соответствующем ресурсном обеспечении.