Территориальные проблемы местного самоуправления

Территориальная реформа была самым первым шагом реформы местного самоуправления и должна была завершиться уже к 1 января 2006 г. Однако выявившиеся в ходе этой реформы недостатки и проблемы породили множественные пересмотры границ и статуса муниципальных образований, конфликты и судебные разбирательства. В наибольшей степени это коснулось городских округов.

Представляется ошибочной сама принятая в 131-м законе концепция городского округа, в составе которого (в отличие от муниципального района) не могут существовать другие муниципальные образования. Из-за этой непродуманной концепции множество поселков в пригородных зонах городов, в том числе крупных поселков, имеющих градообразующие предприятия, достаточную налоговую базу, инженерную и социальную инфраструктуру, эффективно работающие местные администрации, т.е. все условия для создания муниципальных образований, не получили такого статуса и были включены в состав городских округов. Для этого данные поселки пришлось либо преобразовать в сельские населенные пункты, либо вообще исключить из государственного реестра населенных пунктов и превратить в микрорайоны городов, отстоящих от них на десятки километров. Фактически и то и другое противозаконно, поскольку сами населенные пункты как географические данности никуда не делись, а по профилю хозяйственной деятельности были и есть городскими. Причина сложившейся ситуации в том, что 131-й закон допускает включение в состав городского округа только одного городского населенного пункта. Так в состав муниципального образования «Город Белово» Кемеровской области до 2006 года входили собственно город Белово и 6 поселков, отстоящих от города на 10-20 км., с надежной экономической базой, развитой инженерной и социальной инфраструктурой и численностью населения в каждом от 10 до 20 тыс. человек. Общее количество жителей этих поселков примерно равно числу жителей города. В ходе территориальной реформы все эти поселки были исключены из перечня населенных пунктов и преобразованы в микрорайоны города Белово. А в состав городского округа Кемерово был включен шахтерский поселок Кедровый, отстоящий от города на 40 км. Он также перестал быть населенным пунктом и превратился в городской микрорайон. Тем самым произошло не приближение, а удаление органов местного самоуправления от населения этих поселков. Виноваты в этом не только и не столько органы государственной власти субъектов РФ, вынужденные принимать подобные решения во избежание разрывов ранее сложившихся связей между городами и окружающими их территориями, сколько само федеральное законодательство.

В ряде субъектов РФ (Свердловская, Сахалинская, Калининградская области) территории большинства административных районов, центрами которых являются города, были превращены в единые городские округа, т.е. фактически в явном противоречии с концепцией 131-го закона была сохранена одноуровневая система муниципальных образований. Ни один другой населенный пункт (городской или сельский) на территории этих районов, независимо от численности населения, наличия инфраструктуры и экономической базы, не получил статуса муниципального образования. В последнее время пресса много писала о драматических событиях в Одинцовском муниципальном районе Московской области, где районная власть при поддержке областной пытается превратить территорию района в единый городской округ. При этом предусматривается ликвидация всех имеющихся на территории района поселенческих муниципальных образований, в т.ч. 7 городских поселений, которые предлагается преобразовать в сельские населенные пункты. Если такое объединение произойдет, то в Одинцовском городском округе будет около 250 населенных пунктов, не имеющих органов местного самоуправления – истинное «приближение» местной власти к населению. Жители и органы местного самоуправления городов Голицино и Лесной городок, не желающие ликвидировать свои городские поселения и превращать их в сельские населенные пункты, подвергаются сильнейшему давлению. Федеральным законом от 18.10.2007 г. № 230-ФЗ были внесены изменения в статьи 12 и 13 закона № 131-ФЗ, упрощающие процедуры подобных преобразований, т.е. способствующие этому произволу. Теперь для присоединения поселения к городскому округу с утратой статуса муниципального образования не требуется проведения референдума, а мнение населения выражается решениями соответствующих представительных органов, на которые можно «надавить». По имеющимся сообщениям, в защиту сохранения поселений Одинцовского района выступил министр регионального развития Д.Н. Козак. Но это должно быть не «штучным» решением, а общим правилом.

Опасной тенденцией стало стремление органов государственной власти субъектов РФ решать вопросы территориальных преобразований в обход мнения населения. В связи с этим следует обратить внимание на Определение Конституционного Суда РФ от 01.04.2008 г. № 194-О-П. по жалобе администрации и депутатов Балтийского городского округа Калининградской области, который областная власть решила преобразовать без учета мнения населения. Конституционный Суд в частности отметил, что определение территориальных уровней, на которых возможно создание муниципальных образований, должно способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению (а не удалению, как в Одинцовском районе Московской области). Подчеркнуто, что при изменении границ территорий наиболее адекватной формой учета мнения населения, по смыслу статьи 130 (часть 2) Конституции РФ является референдум. В постановляющей части Определения сказано, что соответствующий закон Калининградской области утрачивает силу и не подлежит применению судами, другими органами и должностными лицами. Однако в ряде субъектов РФ продолжается своего рода «территориальная контрреволюция», при которой муниципальная власть упорно отдаляется от населения.

Другая проблема – искусственное превращение ряда крупных городов в городские поселения, фактически подчиненные муниципальным районам. Характерным примером является город Ангарск Иркутской области с населением свыше 200 тыс. человек, который решением органов государственной власти области получил статус городского поселения в составе Ангарского муниципального района. При этом в городе проживает более 95% населения муниципального района. Фактически на территории параллельно действуют две муниципальных власти. Этот случай далеко не единичен. Идут непрекращающиеся судебные процессы по восстановлению статуса таких городов, однако усилия общественности по проведению референдумов всячески подавляются региональными властями, а суды встают на их сторону под любыми предлогами. Лишь городскому поселению г. Рыбинск Ярославской области удалось после длительной борьбы провести референдум и получить статус городского округа.

Федеральное законодательство по вопросам территориальной организации местного самоуправления требует существенного пересмотра.