Финансовые проблемы местного самоуправления

Укрепление финансовой базы местного самоуправления должно идти по двум направлениям: базовое обеспечение путем совершенствования налогового и бюджетного законодательства и повышение уровня собственных доходов.

По первому направлению сегодня для всех очевидно, что налоговая база местного самоуправления является крайне недостаточной. Многочисленные предложения АСДГ и других объединений муниципальных образований по увеличению доли местных бюджетов в подоходном налоге, передаче на местный уровень части транспортного налога, доли налога на прибыль организаций, единого налога на вмененный доход для субъектов малого бизнеса, введению единого местного налога на недвижимость пока не дают результатов, хотя обещаний на этот счет со всех уровней федеральной власти было немало. Однако пока антимуниципальная политика Минфина, утверждающего, что денег у муниципалов вполне достаточно, побеждает.

В то же время существенно возросло государственное финансирование расходных полномочий муниципальных органов по линии приоритетных национальных проектов и федеральных целевых программ. Усиливается оснащение современным оборудованием медицинских и образовательных учреждений. Серьезные сдвиги происходят в государственном финансировании жилищного строительства и капитальном ремонте жилищного фонда. По отдельным федеральным программам софинансируется строительство городских дорог и объектов инженерной инфраструктуры. Федеральным законом от 18.10.2007 г. № 230-ФЗ официально узаконено участие региональных бюджетов в расходах на подготовку муниципальных кадров, тогда как за несколько месяцев до этого Федеральным законом от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» данные расходы были полностью возложены на местные бюджеты.

Положительные результаты этих мер бесспорны. Однако программно-целевое финансирование отдельных мероприятий, при всей его важности, должно дополнять, но не подменять базовые финансовые источники формирования местных бюджетов. Подобная подмена не согласуется с концепцией нормативного финансирования местного самоуправления, провозглашенной в законе № 131-ФЗ. Сущность этой концепции состоит в установлении для каждого муниципального образования расчетного (критериального) уровня бюджетной обеспеченности на одного жителя. Этот уровень должен был ежегодно определяться законом субъекта РФ в соответствии с порядком, устанавливаемым Бюджетным кодексом РФ, и выполнять роль минимального регионального социального стандарта бюджетной обеспеченности. Тем самым должна была сформироваться нормативная база для обеспечения минимального уровня бюджетных расходов на решение вопросов местного значения по всем типам муниципальных образований. Те муниципальные образования, у которых уровень расчетной бюджетной обеспеченности от собственных доходов, собираемых на территории, оказывается ниже установленного для них критериального уровня, должны получать из регионального бюджета дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Причем размер этих дотаций определяется не произвольно, а по формуле, устанавливаемой на длительный период по методике, утверждаемой законом субъекта РФ в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ (ч.4 ст. 60 и ч.2 ст. 61 закона № 131-ФЗ). Такой порядок позволял муниципальным образованиям прогнозировать объемы своих доходов на несколько лет вперед и в соответствии с этим формировать перспективные планы и программы социально-экономического развития. Для предотвращения чрезмерной дифференциации доходов местных бюджетов, связанных с наличием на отдельных территориях богатых природных ресурсов или крупных высокоэффективных промышленных предприятий, был введен механизм обратных трансфертов.

Фактически этот подход не был реализован. В большинстве субъектов РФ критериальный уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований не определяется и соответственно отсутствует нормативная база для прогнозирования размеров дотаций и объемов доходов местных бюджетов. Субъекты РФ выстроили свою финансовую политику так, что практически все муниципальные образования, даже высокодоходные, стали дотационными. Финансовая помощь местным бюджетам из региональных используется как инструмент неявного управления деятельностью органов местного самоуправления. А вышеупомянутые трансферты из федерального бюджета, которые кто-то сумел получить, а кто-то нет, усиливают элемент неопределенности и непредсказуемости финансовой базы местных бюджетов.

Вообще следует отметить, что бюджетная обеспеченность муниципальных образований в гораздо большей степени зависит от регионального, а не от федерального законодательства. Руководство Минфина неоднократно заявляло, что бедственное положение большинства местных бюджетов, особенно на уровне поселений, зависит не от федерального центра, а от политики субъектов РФ. Как уже отмечалось, В.В. Путин рекомендовал (больше он сделать не имеет права) субъектам РФ делиться своими доходами с местными бюджетами, в т.ч. налогом на прибыль.

В ряде субъектов РФ в прямое нарушение норм Бюджетного кодекса РФ отсутствуют местные финансовые органы в городских округах и муниципальных районах, а их полномочия исполняют территориальные подразделения финансового органа администрации соответствующего субъекта РФ. Под давлением руководителей субъектов РФ органы местного самоуправления были вынуждены подписать соглашения о якобы «добровольной» передаче своих бюджетных полномочий специально созданным территориальным финансовым органам администраций субъектов РФ. Между тем согласно ч. 4 статьи 9 Бюджетного кодекса РФ такая передача на основе соглашений возможна только от поселений к муниципальным районам. Наши «бдительные» органы прокуратуры подобных нарушений упорно не замечают.

Наибольшая острота финансовых проблем имеет место в малых городских и сельских поселениях. Их основные налоговые источники – земельный налог и налог на имущество физических лиц, собираются крайне неудовлетворительно. В большинстве субъектов РФ муниципальные районы на основании навязанных поселениям «соглашений» изъяли у них полномочия по распоряжению земельными ресурсами вместе с соответствующей налоговой базой. Формирование и государственная регистрация земельных участков, без чего не возникает база для взимания земельного налога, требует неподъемных затрат. Кадастровая стоимость большинства земельных участков существенно занижена. До половины и более земель освобождено различными федеральными законами от уплаты земельного налога. Особенно это относится к землям крупных федеральных ведомств: министерства обороны, железных дорог, объектов энергетики и др.

Занижена оценка имущества физических лиц, более половины их владельцев подпадает под различные льготы, многие «ускользают» от регистрации своего имущества, например, под предлогом того, что строительство объекта еще не завершено. Налог на имущество физических лиц не составляет и одного процента доходов местных бюджетов. У большинства сельских поселений доходы, собираемые на территориях, составляют лишь 5-10% их расходов, что дискредитирует этот уровень власти в глазах населения. Бюджетный дефицит на сельских территориях соседствует с безработицей. Вследствие этого сельские и некоторые городские поселения теряют значительную часть подоходного налога, поскольку многие их жители работают в близлежащих городах, а подоходный налог взимается не по месту жительства, а по месту работы.

Вывод: усилия муниципального сообщества в финансовой сфере должны быть направлены на внесение изменений как в федеральное законодательство, так и в законодательство субъектов РФ, в первую очередь, на строгое соблюдение ими требований 131-го закона. Важнейшую роль в решении этой задачи должны играть советы муниципальных образований субъектов РФ.

По второму направлению – укрепление собственной доходной базы - усилия органов местного самоуправления могут быть нацелены на решение следующих задач:

скорейшее завершение кадастровой оценки земельных участков и установление их реальной рыночной стоимости для целей налогообложения;

содействие проведению инвентаризации имущества физических лиц и побуждение застройщиков к оформлению прав собственности на офисные здания, объекты жилищного, гаражного и другого строительства, в т.ч. на незавершенное строительство. Работа эта трудоемкая и дорогостоящая, но здесь скрыты немалые резервы;

снятие местных административных барьеров с малого бизнеса, о чем говорил Д.А. Медведев на заседании президиума Госсовета в г. Тобольске 27.03.2008 г. Ускоренное развитие малого бизнеса может быть весомым источником дополнительных налоговых поступлений в местные бюджеты от единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности.

Необходимо также поставить под местное налогообложение земли Министерства обороны, РАО ЕЭС и его правопреемников, РАО Газпром, ОАО РЖД и других федеральных структур с соответствующей компенсацией пользователям этих земель из федерального бюджета.

Существенный рост поступлений от местных налогов может быть достигнут при передаче их администрирования на муниципальный уровень. Известно, что для федеральных налоговых органов местные налоги составляют лишь малую долю общей налоговой массы, их интерес к увеличению сбора местных налогов невелик, а организация этой работы требует значительных усилий. В то же время опыт некоторых городов в 1990-е годы по заключению соглашений с налоговыми органами об участии в сборе местных налогов приводил к росту их собираемости в 2-3 раза. Конечно, здесь требуется внесение изменений в федеральное законодательство, но, с другой стороны, эта мера не потребует затрат из федерального бюджета, а дополнительные расходы муниципальных образований на содержание местных налоговых инспекторов с лихвой окупятся ростом доходов.

Наряду с мерами по укреплению собственной доходной базы, важным компонентом финансовой политики муниципальных образований является повышение эффективности бюджетных расходов. Основные направления здесь – реальное (а не договорное) конкурсное размещение муниципальных заказов и переход к бюджетированию, ориентированному на результат (БОР). Первое из этих направлений органами местного самоуправления в основном освоено, хотя и нуждается в дальнейшем совершенствовании. Во многих городах созданы эффективно работающие службы (структурные подразделения администраций) муниципального заказа. С внедрением БОР дело обстоит сложнее. Недостает нормативной базы для оценки результативности бюджетных расходов по отдельным направлениям и сферам деятельности – муниципальных социальных стандартов. Однако некоторые города (например, Красноярск) активно создают такую базу, разрабатывают стандарты качества муниципальных услуг, позволяющие оценивать их результативность. В целом доля расходов местных бюджетов, осуществляемых через муниципальные целевые программы, ориентированные на конечный результат, из года в год возрастает.