Проблемы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления и организации муниципальной статистики

В последнее время усиливается внимание государства к вопросам повышения эффективности деятельности всех уровней публичной власти. Так Указом Президента РФ от 28.07.2007 г. утвержден перечень показателей оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. Вслед за ним появляется Указ Президента РФ от 28.04.2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». Главное внимание в нем уделено показателям, которые в основном зависят от деятельности местных властей и характеризуют качество жизни населения, степень внедрения новых методов и принципов управления.

В приложении к указу приведен перечень из 30 позиций, содержащих 59 показателей эффективности. Правительству РФ предложено разработать и утвердить до 1 сентября 2008 г. перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, в т.ч. показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов местных бюджетов. Органам исполнительной власти субъектов РФ рекомендовано устанавливать перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления по вопросам организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, благоустройства и озеленения территории, освещения улиц. Таким образом, органам местного самоуправления фактически предстоит отчитываться по сумме показателей, установленных указом Президента РФ № 607, Правительством РФ и субъектами РФ.

Особенно важно то, что указом № 607 главам местных администраций городских округов и муниципальных районов предложено ежегодно до 1 мая года, следующего за отчетным, представлять в высший исполнительный орган субъекта РФ доклады о достигнутых значениях показателей и их планируемых значениях на 3-летний период, начиная с доклада за 2008 год. Таким образом, у органов местного самоуправления появляется новая форма отчетности.

Еще до появления указа Президента РФ № 607 некоторые субъекты РФ разработали свои перечни показателей и начали их опробование. Так в Ярославской области разработана методика оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления и перечень оценочных показателей из 128 позиций. Как указывается в методике, результаты оценки позволят:

определить зоны, требующие приоритетного внимания региональных и муниципальных властей;

сформировать перечень мероприятий (планы, программы) по повышению результативности деятельности органов местного самоуправления, в том числе по оптимизации неэффективных расходов;

выявить внутренние ресурсы (финансовые, материально-технические, кадровые и так далее) для увеличения заработной платы работников бюджетной сферы, повышения качества и объема предоставляемых населению услуг.

Указом № 607 Правительству РФ поручено обеспечить включение показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, в том числе дополнительных показателей, предусмотренных в указе, в федеральную программу статистических работ на 2009 и последующие годы. В связи с этим резко возрастают требования к организации статистической работы в муниципалитетах. В настоящее время эта работа запущена. Полноценная и достоверная статистическая информация в разрезе муниципальных образований, особенно поселений, фактически отсутствует.

Как известно, статья 17 закона 131-ФЗ относит к полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения организацию сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством РФ. Однако не было ясно, как организовывать сбор необходимых показателей по немуниципальным хозяйствующим субъектам, расположенным на муниципальной территории, на каких условиях органы местного самоуправления могут получать от государственных органов необходимую им встречную статистическую информацию.

11.11.2006 г. вышло постановление Правительства РФ № 670 «О порядке предоставления органами местного самоуправления органам государственной власти статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования». Указанным постановлением Федеральной службе государственной статистики (Росстат) было поручено:

утвердить до 1 января 2007 г. формы федерального государственного статистического наблюдения, содержащие статистические показатели, характеризующие состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и инструкции по их заполнению;

оказывать методологическую и консультационную помощь органам местного самоуправления в организации сбора, обработки и формирования статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования;

обеспечивать органам государственной власти и органам местного самоуправления свободный доступ к базе данных статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования.

Постановлением Росстата от 29.12.2006 г. № 88 был утвержден статистический инструментарий для организации статистического наблюдения за состоянием экономики и социальной сферы муниципального образования, включающий 53 группы показателей (всего около 150 показателей).

29.11.2007 г. принят Федеральный закон № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики Российской Федерации». Органы местного самоуправления отнесены в законе к числу пользователей официальной статистической информации, имеющих право обращаться к системе государственной статистики или субъектам официального статистического учета (а это исключительно федеральные органы по сферам деятельности) за получением необходимой им статистической информации и (или) пользующихся такой информацией. Согласно ст. 12 данного закона официальная статистическая информация органам местного самоуправления по их письменному запросу или в соответствии с соглашением сторон об информационном взаимодействии предоставляется субъектами официального статистического учета бесплатно.

Таким образом, правовая база для организации муниципальной статистики вроде бы сформирована. Однако остается ряд нерешенных вопросов. Во-первых, не решен вопрос финансирования статистических работ в органах местного самоуправления. О создании служб муниципальной статистики нигде и ничего не говорится. Сбор статистических показателей не включен в перечень вопросов местного значения, что не позволяет включать соответствующие расходные обязательства в местные бюджеты. Во-вторых, несмотря на требование упомянутого постановления Правительства РФ от 11.11.2006 г. № 670 об обеспечении свободного доступа органов местного самоуправления к базе данных статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, органы государственной статистики продолжают требовать оплаты за предоставление этих сведений. В-третьих, не решены вопросы получения данных от хозяйствующих субъектов, о чем говорилось выше, и крайне сложно получать полноценную информацию от налоговых органов. Необходимо принятие на федеральном уровне дополнительных решений по перечисленным вопросам.

Перечни статистических показателей, которые должны собирать и представлять органам государственной власти органы местного самоуправления в соответствии с постановлением Росстата № 88, и перечни показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления будут в значительной части совпадать. Представляется необходимым создание в городах и муниципальных районах местных статистических служб, комплексно решающих обе задачи.

Указ Президента РФ № 607 не предусматривает каких-либо мер ответственности руководителей органов местного самоуправления за уровень тех или иных показателей. На эти показатели влияет слишком много внешних факторов. Более того, указом рекомендовано органам исполнительной власти субъектов РФ выделять из своих бюджетов гранты городским округам и муниципальным районам в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших показателей деятельности органов местного самоуправления. По статусу органов местного самоуправления они несут ответственность перед государством лишь за нарушение законодательства или своих обязательств по переданным государственным полномочиям, а за результаты своей деятельности по решению вопросов местного значения отвечают только перед избравшим их населением. Сама по себе отчетность органов местного самоуправления перед органами государственной власти субъектов РФ – вполне нормальное явление. Однако имеется определенная опасность использования этого механизма субъектами РФ в качестве карательного и в качестве инструмента для продления вертикали государственной власти на муниципальный уровень. Здесь нужна принципиальная позиция муниципального сообщества.