Проблемы государственной политики и государственной поддержки местного самоуправления

В периоды предвыборных кампаний внимание государства к местному самоуправлению традиционно усиливается. Минувший год, характеризовавшийся выборами депутатов Государственной Думы и Президента России, не стал исключением.

В октябре 2007 г. прошло общероссийское собрание советов муниципальных образований субъектов Федерации, на котором выступил В.В. Путин.

Указом Президента РФ от 02.11.2007 г. образован (на деле воссоздан после фактического прекращения в 2000 году деятельности предыдущего Совета) Совет при Президенте России по развитию местного самоуправления. Муниципальные образования Сибирского и Дальневосточного федеральных округов в составе Совета представляют вице-президент АСДГ мэр г. Хабаровска Соколов А.Н., глава г. Кемерово Михайлов В.В., мэр г. Читы Михалев А.Д., председатель совета муниципальных образований Томской области глава Кожевниковского муниципального района Емельянов А.М. и глава Мегино-Кангаласского улуса (района) Республики Саха (Якутия) Птицын В.И. Вице-президент АСДГ Соколов А.Н. вошел в состав президиума совета. 1 февраля 2008 г. в г. Новочеркасске прошло первое заседание Совета, которое было посвящено проблемам образования.

Распоряжением Председателя Государственной Думы от 8 февраля 2008 г. № 27р-1 образован Совет по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы пятого созыва. Целью деятельности Совета согласно положению о нем является обсуждение проблем правового регулирования и практики применения законодательства в области местного самоуправления, подготовка предложений и рекомендаций по сов6ершенствованию законотворческой деятельности Государственной Думы и формированию более эффективной государственной политики в области местного самоуправления. АСДГ в составе этого Совета представляют Президент АСДГ мэр г. Новосибирска Городецкий В.Ф., мэр г. Омска Шрейдер В.Ф., глава г. Красноярска Пимашков П.И., мэр г. Хабаровска Соколов А.Н., вице-президент АСДГ Бабун Р.В. Уже через 4 дня после принятия данного распоряжения, 12 февраля состоялось первое заседание Совета.

Начал свою работу новый состав Комитета по местному самоуправлению Государственной Думы во главе с новым председателем В.С. Тимченко. Сменился и председатель Комитета по местному самоуправлению Совета Федерации, им стал президент Общероссийского конгресса муниципальных образований (ОКМО) С.М. Киричук. Эти изменения расширяют возможности муниципального сообщества влиять на формирование государственной политики в сфере местного самоуправления.

Важнейший вопрос государственной политики – формирование правовой базы местного самоуправления. Сегодня она характеризуется крайней нестабильностью. За период после принятия 131-го закона в него было внесено более 200 изменений и дополнений, для чего было принято около 30 федеральных законов. По имеющейся информации, готовится очередной крупный комплекс поправок. Существенные изменения, затрагивающие вопросы местного самоуправления, вносились также в Градостроительный, Земельный, Жилищный, Бюджетный и другие кодексы РФ. Многие из этих изменений сыграли положительную роль, но некоторые пошли явно во вред. Поскольку уставы и другие правовые акты муниципальных образований должны приводиться в соответствие с федеральным законодательством, на местах идет непрерывный поток их корректировки и перерегистрации в органах юстиции. Все это создает большие сложности в работе органов местного самоуправления.

Один из основных вопросов формирования правовой базы местного самоуправления – определение его полномочий, от объема которых зависит потребность в финансовых и других ресурсах. Изменения в федеральном законодательстве расширили полномочия органов местного самоуправления в сфере градорегулирования, что можно только приветствовать, а также в сфере безопасности, что не всегда обоснованно. В частности, на органы местного самоуправления возложено создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств; создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) формирований; организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений. Какого-либо целевого финансирования этих капиталоемких видов деятельности не предусмотрено.

В то же время, в ряде важнейших вопросов социальной политики, затрагивающих интересы населения,компетенция и возможности местных органов были существенно сужены.

1) Из перечня вопросов местного значения в 131-м законе были исключены вопросы социальной поддержки и социального обслуживания уязвимых групп населения, которые традиционно, на протяжении многих веков были функцией местной власти (забота о «нищих, сирых и убогих», т.е. о малообеспеченных, сиротах, одиноких гражданах и инвалидах). Никто лучше органов местного самоуправления не может справиться с этой задачей, дойти до конкретных нужд каждого отдельного человека, использовать мощный резерв общественного участия и общественной поддержки социально незащищенных групп населения. Правда некоторые субъекты РФ возвратили часть функций по социальной поддержке органам местного самоуправления в виде переданных государственных полномочий и сохранили муниципальную сеть учреждений социального обслуживания. Однако другие все забрали в свои руки.

2) С 1 января 2008 г. изъяты из перечня вопросов местного значения вопросы опеки и попечительства, однако сохранено право органов местного самоуправления на участие в решении этих вопросов за счет собственных бюджетных средств. В новом Федеральном законе от 24.04.2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» все полномочия в данной сфере возложены на субъекты РФ, однако в статье 4 говорится об обеспечении государственной поддержки органов местного самоуправления, осуществляющих деятельность по защите прав и законных интересов подопечных, и стимулировании такой деятельности.

3) Из полномочий местного самоуправления в 131-м законе исчезло участие в регулировании вопросов занятости и трудовых отношений на своих территориях. Местная власть не может уйти от этих вопросов и вынуждена заниматься ими на самодеятельных началах..

4) Из перечня вопросов местного значения исключены и переданы субъектам РФ вопросы расчета субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и организация предоставления субсидий гражданам, имеющим право на их получение в соответствии с жилищным законодательством. И здесь никто лучше муниципальной власти не может дойти до проблем каждой семьи.

Конечно, все перечисленные вопросы являются вопросами не местного, а государственного значения и должны законодательно регулироваться и финансироваться государством. Но их исполнение на местах, исходя из принципа субсидиарности, целесообразно возложить на органы местного самоуправления, как на власть, наиболее близкую к гражданам и лучше знающую местные проблемы и нужды. В соответствующих федеральных законах субъектам РФ разрешено передавать данные полномочия органам местного самоуправления в виде государственных полномочий, однако многие субъекты РФ этого не сделали. Между тем, в законодательстве ряда зарубежных стран полномочия местного самоуправления четко подразделяются на собственные (вопросы местного значения в нашей терминологии) и делегированные органам местного самоуправления в качестве обязательных (отдельные государственные полномочия). В последних органы местного самоуправления выступают в качестве агентов государства на местах. В 131-й закон включено лишь одно такое полномочие – организация предоставления школьного образования при его законодательном и финансовом обеспечении субъектами РФ (кроме содержания школьных зданий и оплаты коммунальных услуг, которые отнесены к вопросам местного значения). Представляется необходимым сделать такую передачу обязательной и в ряде других перечисленных выше сфер.

В 2006 г. из полномочий городов – административных центров субъектов РФ были изъяты и переданы субъектам РФ полномочия по распоряжению городскими землями. АСДГ неоднократно выражала свои протесты против данного решения.

В 2007 г. из перечня вопросов местного значения были исключены вопросы организации и осуществления экологического контроля объектов производственного и социального назначения на муниципальных территориях. Для многих городов эти вопросы являются жизненно важными.

В результате внедрения перечисленных «новаций» местная власть была существенно ослаблена.

Не прекращаются попытки административного нажима с целью дальнейшего ослабления самостоятельности органов местного самоуправления, встраивания их в систему государственной власти. В 2006 году с большим трудом удалось предотвратить принятие знаменитого законопроекта группы депутатов Государственной Думы, предусматривающего передачу региональным органам государственной власти решения ряда важнейших вопросов местного значения в городах – административных центрах субъектов РФ. В настоящее время основное давление со стороны субъектов РФ осуществляется по другой линии – фактическое продление вертикали государственной власти на уровень городских округов и муниципальных районов путем пересмотра уставов муниципальных образований. Целью пересмотра является замена глав муниципальных образований, избираемых населением и пользующихся его доверием (независимо от того, возглавляет глава муниципального образования местную администрацию или представительный орган), на «слабых», избираемых депутатами из своего состава. Такого главу легко освободить от занимаемой должности в любой момент простым голосованием депутатского корпуса. В этом случае основные механизмы реальной власти переходят к нанимаемым по контракту главам администраций, на кандидатуры которых органы государственной власти могут оказывать определяющее влияние. Многочисленные гражданские акции и протесты против пересмотра уставов в лучшем случае игнорируется, а судебные процессы как правило проигрываются с помощью нашей судебной системы, которую резко критикует Д.А. Медведев.

Вот цитата из выступления депутата городской Думы Барнаула И. Шифера в защиту такого подхода: «Прямые выборы эффективны только при высокой готовности населения нести ответственность за свои решения. Практика избирательных кампаний на Алтае свидетельствует, что большая часть населения не осознает этой ответственности: мы столкнулись с массовыми подкупами избирателей, которые отдавали свои голоса за 50-100 рублей. Таким образом, на выборы приходят в основном мобилизованные «черными» политтехнологами люмпенизированные слои общества. В их сегодняшнем виде выборы не способствуют приходу в органы местной власти эффективных управленцев». Итак, депутат говорит, что избравшие его граждане – это люмпены, допускать которых к выборам нельзя. Можно задать авторам подобных высказываний вопрос, а откуда возьмется высокая готовность населения, если отстранить его от принятия важнейших решений.

Почему же многие депутаты голосуют за такие изменения в уставах? Вот объяснение политолога Я. Шашковой: «В изменении существующего подхода очень заинтересованы депутаты представительных органов местного самоуправления. Роль выборщиков мэра существенно повышает их статус, к тому же если ранее на выборах бизнес стремился консолидироваться вокруг потенциальных кандидатов на пост мэра, то теперь финансовые потоки устремятся в представительные органы власти, ведь искать сторонников и потенциальному мэру и бизнес-элитам нужно будет прежде всего здесь».

После некоторого затишья вновь начали поступать предложения о назначении глав городов – центров субъектов РФ. С такими идеями недавно выступили глава Карелии С. Катанандов (в прошлом сам бывший главой столичного города Петрозаводска) и губернатор Свердловской области Э. Россель.

В упомянутом выше докладе Всероссийского совета местного самоуправления сказано, что государство до настоящего времени не создало необходимых условий для реализации права населения на местное самоуправление. Это приводит к целому спектру системных конфликтов во взаимоотношениях между государственной властью и местным самоуправлением, что в последующем может создать условия и риски стабильности, последовательности и преемственности социально-экономического развития регионов и государства в целом+ Муниципалы как единый субъект исключены из обсуждения важнейших решений, в том числе и тех, которые напрямую касаются их обязанностей. Многие чиновники отказываются рассматривать местное самоуправление как партнера в осуществлении стратегии развития страны.

Итак, можно сделать вывод, что внятная политика государства по отношению к местному самоуправлению на сегодня отсутствует. Ее надо вырабатывать и законодательно закреплять.