Проблемы земельно-имущественных отношений

К сожалению, до настоящего времени государство не произвело разграничения собственности на землю между уровнями публичной власти. Значительная часть городских земель относится к землям, государственная собственность на которые не разграничена. Федеральным законом от 28.09.2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» никаких сроков разграничения государственной собственности на землю не установлено. И хотя по данному закону органы местного самоуправления получили право временного распоряжения указанными землями, тем не менее такая ситуация не может быть признана нормальной. Пока даже неизвестно, когда будет завершено разграничение, работа идет крайне медленно.

Безусловно, требует отмены закон о передаче органам государственной власти субъектов РФ права распоряжения землями в городах – административных центрах субъектов РФ. Практика применения этого закона показала, что никаких позитивных результатов он не дал и лишь усложнил всю работу по выделению земельных участков для жилищного и иного строительства. Было бы вполне достаточно нормы, согласно которой органы местного самоуправления столичных городов по заявкам органов государственной власти резервировали земельные участки для их нужд.

Состав муниципального имущества определен 131-м законом на основе идеологической концепции максимального отхода всех уровней публичной власти от хозяйственной деятельности. Основные компоненты этой концепции: ликвидация основной части муниципальных унитарных предприятий, приватизация значительной доли их имущества, передача сохраняемого в муниципальной собственности имущества в различные формы управления частным компаниям, в т.ч. в монопольных сферах (концессионные соглашения), наконец, приватизация муниципальных нежилых помещений, сдаваемых в аренду хозяйственным обществам. Именно на основе этой концепции родилась статья 50 закона № 131-ФЗ, установившая исчерпывающий (закрытый) перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности.

В марте 2008 г. в Государственной Думе прошел круглый стол по вопросам имущественных отношений, организованный комитетами Государственной Думы по местному самоуправлению и по собственности. Дискуссия по вопросам состава муниципального имущества приняла на этом круглом столе достаточно острый характер.

Безусловно, прямая хозяйственная деятельность органов местного самоуправления должна быть ограничена, а в реально конкурентных сферах практически прекращена. В связи с этим значительная доля муниципального имущества может и должна быть приватизирована. Однако параметры этого ограничения были определены в 131-м законе принципиально неверно. Наш подход состоит в том, что предметом законодательного регулирования может быть только ограничение на отдельные виды хозяйственной деятельности органов местного самоуправления, но не на состав имущества.

К сдаче в аренду муниципальных нежилых помещений и общественных зданий, с помощью которых решаются вопросы местного значения в малоконкурентных сферах, и к получению соответствующих рентных доходов следует относиться не как к коммерческой, а как к градорегулирующей деятельности. Это не нарушение конкурентных принципов, а средство создания условий для социально значимого бизнеса, особенно малого (торговля социально важными товарами, бытовые услуги, почтовая связь и др.). Если жители малого города, поселка, окраинного района крупного города просят открыть или сохранить единственный хлебный магазин, швейное ателье, парикмахерскую, почтовое отделение, а хозяйствующие субъекты не идут туда из-за низкой рентабельности, то естественной реакцией со стороны муниципалитета может быть «создание условий» для их размещения путем сдачи в аренду такому хозяйствующему субъекту муниципального нежилого помещения за умеренную арендную плату. Приватизация – это безвозвратная утрата имущества, которое новый собственник может перепрофилировать в любой момент исходя из своих коммерческих интересов, аренда допускает возможность ее прекращения. Если бы в 1990-е годы ненужные тогда здания детских садов были не приватизированы, а сданы в аренду, мы имели бы сегодня совершенно иную ситуацию с дошкольными учреждениями. Приватизация – стратегическое решение и не придется ли через несколько лет выкупать приватизируемые сегодня помещения по тройной цене.

При приватизации муниципалитеты несут и прямые финансовые потери, поскольку налог на имущество организаций, появляющийся взамен арендной платы (кроме объектов малого бизнеса), является не местным, а региональным. Не случайно субъекты РФ усиленно давят на муниципалов, понуждая, несмотря на все решения Конституционного Суда РФ, ускоренно выполнять требования статьи 50.

Сознавая пагубность подобного подхода, муниципалитеты стали искать выходы из создавшейся ситуации. Один из них – создание хозяйственных обществ (чаще всего ООО), в уставный капитал которых орган местного самоуправления входит землей и зданиями (помещениями), получая контроль над их деятельностью и не допуская необоснованного перепрофилирования (кинотеатры, спорткомплексы, бани и др.). Формально это акт приватизации, поскольку муниципальное имущество передается немуниципальному хозяйствующему субъекту и становится частным, но его социальное назначение сохраняется. Юридическим обоснованием таких решений является ч.4 статьи 51 закона № 131-ФЗ, согласно которой органы местного самоуправления могут участвовать в создании хозяйственных обществ, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

Одной из вопиющих несправедливостей приватизации муниципальных нежилых помещений является принцип их продажи на аукционе, при котором фактический арендатор помещения имеет равные права с другими претендентами. При таком подходе швейное ателье никогда не сможет конкурировать с пивным баром и оказание многих необходимых услуг населению ставится под угрозу. Таких фактов в городах уже множество. Необходимо, чтобы добросовестный арендатор, использующий муниципальное помещение не менее трех лет и вложивший свои средства в его ремонт и обустройство, получил преимущество при приватизации. К тому же рыночная цена приватизируемого помещения окажется тем выше, чем больше собственных средств вложил в него арендатор. Выходит, что арендатор, осуществивший капитальный ремонт помещения, должен будет еще раз оплатить эти расходы при его приватизации. Правильно было бы вычитать из продажной цены помещения суммы, вложенные арендатором в его капитальный ремонт и иное обустройство.

Казалось бы, что ситуация должна измениться в связи с Определением Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2006 г. № 540-О. В этом Определении Конституционный Суд установил, что перечень муниципального имущества, установленный в статье 50, не может рассматриваться как закрытый и не допускающий наличия иного имущества, необходимого для осуществления полномочий муниципальных образований. Важен не только сам факт недопустимости установления закрытого перечня муниципального имущества, но и прямое указание Конституционного Суда на возможность наличия в муниципальной собственности имущества, предназначенного для формирования собственных доходов муниципальных образований. Однако по сообщениям из городов в реальной жизни такого изменения не произошло и субъекты РФ продолжают оказывать давление на органы местного самоуправления с целью ускоренной приватизации всего и вся, а суды их поддерживают. Вообще, как отмечает Л.В. Шапиро в газете «Местное самоуправление», количество неправовых судебных решений в отношении местного самоуправления превысило все допустимые пределы. И лишь Конституционный Суд РФ занимает принципиальную позицию.

Серьезной проблемой является принудительное изъятие субъектами РФ высокодоходного муниципального имущества в свою собственность и принудительное «навязывание» органам местного самоуправления ненужного им имущества, требующего расходов на содержание. И здесь потребовалось вмешательство Конституционного Суда РФ.

И еще одна пока не решенная проблема – сложный порядок приема-передачи имущества, требующий больших затрат и длительного времени на подготовку и согласование правоустанавливающих документов.

Предлагается:

1. Ускорить процесс разграничения государственной собственности на землю и завершить его в течение одного-двух лет. При этом все земли населенных пунктов, кроме занятых объектами федерального и регионального значения, должны быть отнесены к муниципальной собственности. Межевание земельных участков при их разграничении по уровням публичной власти должно производиться за средства их нынешнего собственника, т.е. из федерального бюджета.

2. Прекратить необдуманную массовую приватизацию муниципальных нежилых помещений, опираясь на определение Конституционного Суда РФ от 02.11.06 № 540-О.Исключить из текста статьи 50 закона 131-ФЗ части 2, 3 и 4, содержащие исчерпывающие (закрытые) перечни состава муниципального имущества поселений, муниципальных районов и городских округов. АСДГ уже неоднократно высказывалась за такой подход.Законодательно восстановить право муниципальных образований обладать имуществом для сдачи его в коммерческую и некоммерческую (льготную) аренду. Для предотвращения возможности злоупотребления коммерческой деятельностью муниципальных образований вполне достаточно положений ч.1 статьи 50, согласно которой в собственности муниципальных образований может находиться имущество, необходимое для решения вопросов местного значения, осуществления отдельных государственных полномочий и обеспечения деятельности органов местного самоуправления, а также ч. 5 данной статьи, согласно которой муниципальное имущество, не предназначенное для перечисленных целей, подлежит перепрофилированию либо отчуждению. Споры о том, предназначено ли то или иное конкретное имущество для решения вопросов местного значения и может ли оно находиться в муниципальной собственности, могли бы решаться в судебном порядке.

3. Исключить из 131-го закона п.4 ч.8 статьи 85, предусматривающий отчуждение или перепрофилирование муниципального имущества, не соответствующего требованиям статьи 50, до 1 января 2009 г.

4. Предоставить преимущество при приватизации нежилых помещений их добросовестным арендаторам, обеспечивающим оказание муниципальных услуг населению и решение вопросов местного значения.

5. Вернуть столичным городам право распоряжения городским землями на период до разграничения государственной собственности на землю при согласовании и учете интересов органов государственной власти субъектов РФ.

6. Не допускать принудительного изъятия муниципального имущества либо передачи в муниципальную собственность какого-либо имущества без согласия органов местного самоуправления.

Проблемы социально-экономического и территориального планирования в муниципальных образованиях

Согласно статье 17 Федерального закона № 131-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления относится принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований. В свете разработки и реализации стратегии развития России до 2020 года наличие таких планов и программ на муниципальном уровне является абсолютно необходимым.

Градостроительный кодекс РФ требует, чтобы все муниципальные образования имели пакет документов территориального планирования, в первую очередь, генеральные планы поселений и городских округов и схемы территориального планирования муниципальных районов, а также правила землепользования и застройки.

В субъектах РФ Сибирского федерального округа практически завершена разработка комплексных программ социально-экономического развития городских округов и муниципальных районов, а также части поселений, особенно городских. Этому способствовал выпуск под эгидой полномочного представителя Президента РФ в Сибирском федеральном округе пакета методических материалов: учебно-методическое пособие «Формирование комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований» и коллективный труд «Комплексные программы социально-экономического развития муниципальных образований: Опыт, проблемы, рекомендации». Пособия были одобрены координационным советом по местному самоуправлению Межрегиональной ассоциации «Сибирское соглашение» и научно-методическим Советом по специальности «государственное и муниципальное управление» вузов Сибирского федерального округа, изданы массовым тиражом и получены каждым муниципальным образованием вплоть до сельского поселения. Несмотря на ряд серьезных недостатков указанных документов (неудобная структура материала, наличие повторов, чрезмерный объем исходной информации, получить которую оказалось практически невозможно, сложность табличных форм и их несогласованность между собой и др.), они сыграли большую положительную роль и оказали реальную помощь органам местного самоуправления в разработке комплексных программ. Удалось обеспечить унификацию комплексных программ по структуре и содержанию и сравнимость показателей.

Гораздо хуже обстоит дело с разработкой документов территориального планирования, которая осложняется недостатком финансовых средств и квалифицированных кадров, особенно для разработки генпланов. По имеющейся информации, в Минрегионразвитии готовятся предложения по упрощению и удешевлению процедуры подготовки градостроительных планов.

Другая, не менее сложная проблема состоит в необходимости увязки документов социально-экономического и территориального планирования между собой, а также в их увязке с соответствующими документами регионального и федерального уровней. В.В. Путин на общероссийском совещании муниципальных образований в октябре 2007 г. отметил, что работа по территориальному планированию должна быть начата прежде всего в Федерации. Должна быть разработана схема территориального планирования Российской Федерации на основе стратегического развития страны, и федеральные органы власти должны сами определиться, где и что у них будет размещено, дать это муниципалитетам, и тогда в у вас в руках будет инструмент, опираясь на который вы можете закончить эту работу. Без этого просто практически нечего не возможно сделать. Соответствующим образом я сформулирую поручение правительству (конец цитаты).

Серьезная работа в этом направлении проводится Министерством регионального развития РФ. Министр Д.Н. Козак требует, чтобы в первую очередь была разработана схема территориального планирования России, на которой соответствующими федеральными министерствами и ведомствами было определено размещение по субъектам РФ инфраструктурных объектов федерального значения. На основе этой схемы субъекты РФ разрабатывают свои схемы территориального планирования с учетом размещения объектов федеральной инфраструктуры, определяют размещение по муниципальным территориям инфраструктурных объектов федерального и регионального значения и выдают эти данные муниципалитетам. Таким образом, муниципальное образование при разработке генплана города или схемы территориального планирования муниципального района должно знать, какие объекты федерального и регионального значения, каких параметров и в какие сроки будут размещены на муниципальной территории, сколько им нужно земли, воды, трудовых ресурсов, местных строительных материалов, какова будет нагрузка на окружающую среду и т.д. Все это должно быть учтено при размещении объектов капитального строительства местного значения. К сожалению, до такой «идеальной» модели еще далеко. Поэтому муниципальные образования, разработав свои комплексные программы социально-экономического развития и генпланы, вынуждены будут потом существенно менять их.

В первую очередь, муниципальные образования и их региональные советы должны запросить у своих субъектов РФ данные о размещении объектов капитального строительства федерального и регионального значения. Однако, независимо от наличия или отсутствия таких данных, надо понимать, что генпланы городов и схемы территориального планирования муниципальных районов должны быть разработаны и утверждены до 1 января 2010 года. Иначе в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса РФ будет прекращена выдача разрешений на выделение земельных участков для строительства.

Еще одно важное обстоятельство. Сегодня разработка генплана города, особенно крупного города, невозможна без увязки со схемой территориального планирования близлежащего или даже нескольких прилегающих муниципальных районов и поселений. Многим городам не хватает земель для своего развития в утвержденных границах и они вынуждены искать земельные ресурсы в пригородах. Так городу Новосибирску удалось получить дополнительные территории для застройки у соседних муниципальных образований на основе взаимной договоренности. Но такое решение является скорее исключением, чем правилом. Так будет получаться не всегда и не везде.

Другой путь предусмотрен в статье 27 Градостроительного кодекса РФ, которая предусматривает процедуры совместной подготовки документов территориального планирования разными уровнями публичной власти, в т.ч. несколькими муниципальными образованиями. Отдельные объекты, необходимые для нужд города, могут размещаться на территориях прилегающих муниципальных образований. Однако практического опыта совместной разработки схем территориального планирования пока нет. Его необходимо нарабатывать. В качестве первой ласточки появилась информация о совместной разработке схемы территориального планирования г. Томска, г. Северска и Томского муниципального района. При этом существующие муниципальные образования сохраняются в своих границах и их права не ущемляются.

Разработка комплексных программ социально-экономического развития и документов территориального планирования требует согласования интересов муниципальной власти и бизнеса. Без этого невозможно оценить необходимые объемы инвестиций, потребность в трудовых ресурсах, в электроэнергии, воде и т.д. К сожалению, зачастую руководители предприятий, расположенных в городах, не знают перспектив своего развития и не имеют реальных инвестиционных программ. Многие в т.ч. крупные предприятия входят в состав вертикальных холдингов, собственники которых находятся в Москве или даже за пределами России. Со ссылкой на коммерческую тайну предприятия не выдают органам местного самоуправления показатели своей деятельности, необходимые для разработки комплексных программ и генпланов. Здесь требуется решение на федеральном уровне. Необходимо установить перечень данных, которые все хозяйствующие субъекты обязаны передавать органам местного самоуправления для разработки документов социально-экономического и территориального планирования.

Серьезной проблемой является разработка документов территориального планирования поселений и муниципальных районов, финансовые и кадровые ресурсы которых крайне ограничены. У Роскартографии крайне сложно получить необходимые картографические материалы, особенно по сельским территориям. Зачастую они просто отсутствуют. По имеющейся информации, стоимость разработки схемы территориального планирования муниципального района составляет не менее 2,5-3 млн. руб., а генплана сельского поселения от 0,5 до 1,5 млн. руб. Представляется необходимым разработать в субъектах РФ региональные программы финансовой поддержки муниципальных образований и повышения квалификации муниципальных кадров по вопросам разработки документов территориального планирования.