Становление государственных органов Республики Беларусь. Развитие законодательства.

Проведение политической реформы в БССР началось с обновления избирательной системы. В октябре 1989 г. Верховный Совет БССР принял Закон о выборах народных депутатов БССР и о выборах народных депутатов местных Советов, в соответствии с которым расширялись демократические основы выборов, давалась возможность конкуренции кандидатов в депутаты. Одновременно предоставлялось право избирать народных депутатов БССР от четырех общественных организаций: Белоруссией республиканской организации ветеранов войны и труда. Белорусского общества инвалидов. Белорусского общества слепых и Белорусского общества глухих. Выборы проходили в острой борьбе, после чего были сформированы соответствующие органы. В мае 1990 г. на сессии Верховного Совета Белорусской ССР Председателем Верховного Совета БССР был избран Н.И. Дементей, его первым заместителем - С.С. Шушкевич, заместителем — В.И. Шалодонов.

С принятием Декларации о суверените БССР 1990 г. в истории Беларуси начался новый этап становления независимой государственности. Изменяется названия республики и ее государственная символика. 19 сентябре 1991 г. на внеочередной сессии ВС БССР был рассмотрен вопрос «О названии Белорусской Социалистической Республики» и принято решение в дальнейшем называть ее "Республика Беларусь", сокращенно "Беларусь". Были приняты также законы «О государственном флаге Республики Беларусь» и «О государственном гербе Республики Беларусь», соответственно которым новый флаг республики представлял собой прямоугольное полотнище, состоящее из трех горизонтально расположенных полос равной ширины, верхняя и нижняя белого цвета, а средняя красного, а государственным гербом стал древний белорусский герб «Погоня». 18 октября 1991 г. принимается Закон «О гражданстве Республики Беларусь».

В условиях распада СССР и становления суверенной государственности возникла необходимость пересмотра общесоюзных нормативных актов и формирования собственной законодательной базы. В этот период наметились тенденции активного обновления законодательства с целью его приспособления к новым условиям социально-экономической и политической жизни республики и приведения национального права в соответствие с нормами международного права. Центром законотворчества в республике стали комиссии Верховного Совета. До мая 1992 г. Верховный Совет принял 153 новых законодательных акта, в том числе в 1991 г.: «О придании статуса конституционного закона Декларации Верховного Совета БССР о государственном суверенитете Белорусской Советской Социалистической Республики», «О народном голосовании (референдуме)», «Об основных принципах народовластия в БССР», «Об обеспечении политической и экономической самостоятельности БССР». Принимаются также законы «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», «Об инвестиционной деятельности в Республике Беларусь», «Об иностранных инвестициях на территории Республики Беларусь» «Об образовании», «О милиции», Хозяйственный процессуальный кодекс. В 1992 г. принимаются законы: «О приватизации жилищного фонда», «О ветеранах», «О пенсионном обеспечении», «Об обороне», «О Государственной границе», «Об оперативно-розыскной деятельности». В 1993 г. – «О разгосударствлении и приватизации государственной собственности в Республике Беларусь», «Об именных приватизационных чеках Республики Беларусь», «О прокуратуре», «О здравоохранении», «О внутренних войсках Министерства внутренних дел», «О физической культуре и спорте», «О защите прав потребителей», «О залоге», а также Таможенный кодекс Республики Беларусь. В 1994 г. принимаются новые важные законодательные акты: «О порядке вступления в силу Конституции», «О выборах Президента», «О Конституционном Суде», «Об общественных объединениях», «О политических партиях», «Об аудиторской деятельности», «О Верховном Совете», «О государственной налоговой инспекции» и др.

В этот периодна основании соответствующих нормативных актов в Республике Беларусь начался процесс реформирования органов управления. Совет Министров республики стал по-настоящему самостоятельным органом, осуществляющим государственное управление. В пределах своей компетенции правительство, возглавляя систему исполнительной власти, организовывало исполнение законов и контроль за их исполнением всеми другими органами исполнительной власти, направляло работу министерств и ведомств и т.д.

В 1994 г. центральным органом исполнительной власти в соответствии с Конституцией Республики Беларусь стал Кабинет Министров. Союзно-республиканские министерства и ведомства преобразовывались в республиканские. Так, законом от 25 августа 1991 г. «О некоторых изменениях в системе органов государственного управления БССР» союзно-республиканское Министерство внутренних дел было преобразовано в республиканское с подчинением ему внутренних войск и соответствующих учебных заведений. Союзно-республиканский Комитет государственной безопасности БССР был преобразован в республиканский. В октябре 1991 г. Комитет государственной безопасности Республики Беларусь был подчинен Верховному Совету, одновременно пересмотрены функциональные направления его деятельности, в частности, ликвидирована служба политического сыска, организовано новое подразделение общественных связей.

С сентября 1991 г. правительству Беларуси стали подчиняться пограничные войска Комитета государственной безопасности СССР. В начале 1992 г. начинает действовать Главное управление пограничных войск при Совете Министров Республики Беларусь. Проводится работа по установлению границ Беларуси с Литвой и Латвией, образуются новые погранотряды и погранзаставы. На основе постановления Верховного Совета «О таможенной службе Республики Беларусь» от 20 сентября 1991 г. Белорусское управление государственного таможенного контроля СССР преобразуется в Государственный таможенный комитет Республики Беларусь, в подчинение которого переходят таможенные органы СССР, расположенные в Беларуси.

20 сентября Верховный Совет принимает постановление «Об образовании Вооруженных Сил Республики Беларусь». Правительству Беларуси были подчинены местные органы военного управления, железнодорожные войска, система гражданской обороны, порядок дислоцирования войск на территории республики. В марте 1992 г. нанало работу Министерство обороны республики. Образованию собственных Вооруженных Сил послужило постановление Совета Министров Республики Беларусь от 6 мая 1992 г. «О переподчинении формирований Вооруженных Сил, которые дислоцируются на территории Республики Беларусь, Министерству обороны Республики Беларусь». Был ликвидирован Белорусский военный округ, все его части и подразделения, не входящие в состав стратегических сил СНГ, перешли в ведение Министерства обороны республики. В ноябре 1992 г. Верховный Совет принимает законы «О всеобщей воинской обязанности и военной службе», «Об обороне», «О Вооруженных Силах Республики Беларусь», «О статусе военнослужащих», которые создали правовую базу функционирования собственных Вооруженных Сил республики, обеспечивали социальную защиту военнослужащих, регламентировали военную доктрину, исходящую из необходимости становления безъядерного, нейтрального государства. В ноябре 1992 г. Верховным Советом был утвержден текст воинской присяги, принятие которой произошло 31 декабря 1992 г. личным составом Вооруженных Сил республики.

В процессе становления суверенного государства реорганизуется банковская система, осуществляется разгосударствление имущества (за исключением земли, ее недров, иных природных ресурсов и Национального банка), проводится приватизация предприятий и иных объектов. В январе 1991 г. создается Комитет по руководству государственным имуществом при Совете Министров республики. Координацию внешнеэкономической деятельности министерств, ведомств, иных участников внешних экономических связей, расположенных на территории республики, независимо от их подчинения и форм собственности, стал осуществлять созданный в 1990 г. Государственный комитет Республики Беларусь по внешним экономическим связям.

В этот период принимаются меры по усилению контрольных функций государства. 13 марта 1992 г. Верховный Совет республики принимает закон «О Контрольной палате Республики Беларусь». Происходит реорганизация и расширение полномочий местных органов власти и управления. Особое значение имел закон от 20 февраля 1991 г. «О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Белорусской ССР», который определил систему и экономическую базу местного самоуправления, закрепил правовые основы положения местных органов территориального общественного самоуправления.

23 апреля 1992 г. Верховный Совет принял постановление «О концепции судебно-правовой реформы в Республике Беларусь», явившееся правовой основой коренной перестройки системы всех правоохранительных органов. Главными целями судебно-правовой реформы объявлялись: создание самостоятельной и независимо судебной власти как основного гаранта обеспечения прав и свобод граждан и иных участников правоотношений, законодательное обеспечение реализации демократических принципов организации и деятельности правоохранительных органов, соответствующих общепринятым нормам международного права.

Начало новому этапу развития национального законодательства положило принятие в 1994 г. Конституции Республики Беларусь, которая заложила правовой фундамент построения суверенного государства, дала мощный импульс для дальнейшего самостоятельного законотворчества. 21 февраля 1994 г. Верховный Совет республики принял закон «О Президенте Республики Беларусь», положения которого вошли в новую Конституцию республики. Разработчики Конституции, принятой Верховным Советом республики 15 марта 1994 г., ориентировались на международно-правовые нормы в области обеспечения прав человека. В новый Основной закон было включено большинство общепризнанных прав и свобод личности с регламентацией необходимых правовых гарантий их реализации. Республика Беларусь объявлялась унитарным демократическим социальным правовым государством. Общеизвестно, что на роль социального может претендовать то государство, которое реализует свою деятельность в интересах всего общества. Важнейшим принципом формирования правового государства Конституция рассматривала разделение властей: исполнительной, распорядительной и судебной. Высшим представительным законодательным органом в Республике Беларусь объявлялся Верховный Совет, который состоял из 260 депутатов, избранных сроком на 5 лет. В его компетенцию входило: принятие и изменение Конституции; принятие законов и постановлений; осуществление контроля за их исполнением; толкование Конституции и законов; назначение выборов депутатов Верховного Совета, выборов Президента; избрание Конституционного, Верховного и Высшего хозяйственного судов, Генерального прокурора, Председателя и совета Контрольной палаты, председателя и членов правления Национального банка, ратификация и денонсация международных договоров и др. Законы и постановления Верховного Совета считались принятыми, если за них проголосовало большинство депутатов (при условии, если иное не предусматривалось Конституцией). В десятидневный срок со дня принятия законы должны были направляться на подпись Президенту.

Конституцией предусматривался исчерпывающий перечень субъектов, которым принадлежало право законодательной инициативы: депутаты Верховного Совета, постоянные комиссии, Президент, Конституционный, Верховный и Высший хозяйственный суды. Генеральный прокурор, Контрольная палата, Национальный банк, а также обладающие избирательным правом граждане республики в количестве не менее 50 тыс. человек. Конституция регламентировала деятельность постоянных комиссий Верховного Совета и иных органов, необходимых для ведения законопроектных работ, определяла правовой статус депутата Верховного Совета, большое внимание уделяла статусу Президента. Глава государства и исполнительной власти в Республике Беларусь избирался непосредственно народом сроком на 5 лет. Президент вступал в должность после принятия присяги. Одно и то же лицо могло избираться Президентом не более двух сроков. Президент являлся Главнокомандующим Вооруженными Силами Республики Беларусь, осуществлял руководство системой органов исполнительной власти, обеспечивал их взаимодействие с представительными органами; создавал и упразднял министерства, государственные комитеты и другие центральные органы управления республики; предоставлял Верховному Совету кандидатуры для избрания на должности Председателя Конституционного, Верховного, Высшего хозяйственного судов. Председателя правления Национального банка; представлял государство в отношениях с другими странами и международными организациями; вел переговоры и подписывал международные договоры; подписывал законы; имел право не позднее чем в десятидневный срок со дня получения закона возвратить его со своими возражениями в Верховный Совет для повторного обсуждения и голосования. Если Верховный Совет большинством не менее 2/3 от избранных депутатов подтверждал ранее принятое им решение, Президент обязан был в трехдневный срок подписать закон. Не возвращенный в указанный срок закон считался подписанным.

Конституция предусматривала возможность смещения Президента, основаниями для чего служили нарушение Президентом Конституции или совершение им преступления. При досрочном освобождении от должности по состоянию здоровья требовалось подтверждение невозможности исполнения Президентом своих обязанностей по состоянию здоровья.

В Конституции регламентировалась деятельность Кабинета Министров, члены которого назначались и освобождались Президентом, закреплялись основы организации и деятельности судов и многое другое.

В 1994 году первым Президентом Республики Беларусь был избран А.Г. Лукашенко. 10 июля во втором туре голосования более 81% граждан (4.2 млн. человек) отдали за него голоса. Важнейшими положениями предвыборной программы Президента были борьба с коррупцией и преступностью, обеспечение суверенитета, экономической и политической стабильности республики, улучшение материального положения трудящихся.

Принятие Конституции потребовало радикального обновления законодательства. Разрабатываются и принимаются многочисленные законы. В 1995 г. - «О печати и других средствах массовой информации», «О стандартизации», «Об информатизации», «Об авторском праве и смежных правах», «Об обращениях граждан» и др. В 1996 г. вносятся изменения в действующее законодательство, принимается ряд новых законов: «О признании утратившими силу законодательных актов Республики Беларусь по вопросам государственной символики», «О Верховном Совете», «О Вооруженных силах», «О статусе народного депутата», «О порядке формирования Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь», «О республиканском референдуме 24 ноября 1996 года» и т.д.

Следующий этап развития законодательства был связан с референдумом 1996 г. и внесением существенных изменений и дополнений в Конституцию Республики Беларусь 1994 года. В соответствии с ними главой государства, гарантом Конституции Республики Беларусь, гарантом прав и свобод человека и гражданина является Президент, который олицетворяет единство народа, гарантирует реализацию основных направлений внутренней и внешней политики, представляет Беларусь в отношениях с другими государствами и международными организациями. Президент принимает меры по охране суверенитета Республики Беларусь, ее национальной безопасности и территориальной целостности, обеспечивает политическую и экономическую стабильность, преемственность и взаимодействие органов государственной власти, осуществляет посредничество между органами государственной власти. Конституция расширила перечень актов законодательства декретами и указами Президента Республики Беларусь.

Национальное собрание, которое является высшим представительным и законодательным органом в Республике Беларусь, состоит из двух палат – Палаты представителей и Совета Республики. Палата представителей рассматривает по предложению Президента, либо по инициативе не менее 150 тыс. граждан, обладающих избирательным правом, проекты законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию, о толковании Конституции; назначает выборы Президента, дает согласие Президенту на назначение Премьер-министра, заслушивает доклад Премьер-министра о программе деятельности Правительства и одобряет или отклоняет программу, принимает отставку Президента и т.д. Палата представителей принимает решения и по другим вопросам, если это предусмотрено Конституцией.

Совет Республики одобряет или отклоняет принятые Палатой представителей проекты законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию, о толковании Конституции, проекты иных законов. Он дает согласие на назначение Президентом Председателя Конституционого суда, Председателя и судей Верховного Суда, Председателя Центральной комиссии по выбором и проведению республиканских референдумов, Генерального прокурора, Председателя и членов Правления Национального банка; избирает шесть судей Конституционного суда; рассматривает выдвинутое Палатой представителей обвинение против Президента о совершении государственной измены или иного тяжкого преступления, принимает решение о его расследовании. При наличии оснований большинством не менее двух третей голосов от полного состава Совет Республики принимает решение о смещении Президента с должности. Законопроект становится законом после принятия Палатой представителей и одобрения Советом Республики большинством голосов от полного состава каждой палаты.

Законодательство Республики Беларусь развивалось на основе широкого круга правовых источников. Использовался не только собственный опыт национального законодательства, но и модельные кодексы СНГ, международно-правовые акты и др. Так, в 1996 г. были внесены изменения и дополнения в законы «О судоустройстве и статусе судей», «О печати и других средствах массовой информации», в Уголовный, Уголовно-процессуальный и другие кодексы, в законы «О налоге на недвижимость», «О налогах и сборах, взимаемых в бюджет», «О прокуратуре» и др. Принимаются новые нормативные акты, например,вконце 1996 г. - «О научной деятельности», «Об амнистии некоторых категорий лиц, совершивших преступления» и т.д.

Значительному изменению в 1990-е годы подвергается уголовное законодательство Республики Беларусь. В марте 1993 г. подготовленный проект нового Уголовного кодекса, концепция которого в значительной мере была разработана кафедрой уголовного права БГУ, был одобрен в первом чтении Верховным Советом Республики Беларусь и этот вариант проекта стал основой для внесения изменений и дополнений в УК 1960 г. Так, 15 июня 1993 г. в УК были включены нормы об уголовной ответственности за общественно опасные деяния в сфере предпринимательства, внесены изменения в статьи об ответственности за должностные преступления и др. Значительные изменения в содержании и структуре УК произошли в 1994 г., а также в 1996 г.

Законотворческая деятельность в Республике Беларусь активизируется в конце 1990-х гг., причем важной тенденцией стала кодификация законодательства (было принято около двадцати новых кодексов). В 1997 г. были внесены изменения и дополнения в законы «О Конституционном Суде», «О государственной статистике», «О рекламе», «Об охране атмосферного воздуха», «О мерах борьбы с организованной преступностью и коррупцией», «Об органах государственной безопасности», «О собраниях, митингах, уличных шествиях, демонстрациях и пикетировании» и др. В 1998 году были приняты: Таможенный кодекс, Водный кодекс, Гражданский и Хозяйственный кодексы Республики Беларусь, а также законы «О радиационной безопасности населения», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «Об объектах, находящихся только в собственности государства», «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Беларусь», «О Национальной академии наук», «О внешней трудовой миграции»; «О свободных экономических зонах», «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах», «О статусе депутата Палаты представителей, члена Совета Республики, Национального собрания Республики Беларусь» и др.

Значительное количество законодательных актов было принято в 1999 г., в том числе кодексы: «О земле», «О браке и семье», Воздушный, Гражданско-процессуальный, Жилищный, Трудовой, Уголовный и Уголовно-процессуальный; а также законы: «О научно-технической информации», «О психической помощи и гарантиях граждан при ее оказании», «О международном арбитражном (Третейском) суде», «О депозитарной деятельности и центральном депозитарии ценных бумаг в Республике Беларусь», «Об оперативно-розыскной деятельности» и др.

Значительную роль в регламентации различных вопросов государственной жизни в Республике Беларусь во второй половине 1990-х годов стали играть декреты и указы Президента. Так, важное значение имели декреты: № 1 «О мерах по обеспечению порядка при осуществлении валютных операций», № 2 «О декларировании доходов и имущества физических лиц в Республике Беларусь» (февраль 1997 г.), №№ 5, 7, 11 «О собраниях, митингах, уличных шествиях, демонстрациях и пикетировании», «О дополнительных мерах по обеспечению занятости населения», «О некоторых мерах по упорядочению социальных льгот» (март 1997 г.). С целью активизации реформирования экономики в республике и обеспечения принципа социальной справедливости были приняты декреты № 3 от 20 марта 1998 г. «О разгосударствлении и приватизации государственной собственности в Республике Беларусь», № 13 от 5 августа 1998 г. «О правовом режиме иностранных инвестиций из государств – участников СНГ», № 15 от 4 сентября 1998 г. «О неотложных мерах по защите потребительского рынка». Имели важное значение декреты: № 8 от 19 февраля 1999 г. «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств», № 12 от 22 марта 1999 г. «О дополнительных мерах по совершенствованию пенсионного обеспечения граждан», № 27 от 15 июля 1999 г. «О введении единого налога для производителей сельскохозяйственной продукции» и др.

Президент Республики Беларусь много внимания уделял укреплению правопорядка и дисциплины. В этом плане особое значение имели декреты: № 21 от 21 июля 1997 г. «О неотложных мерах по борьбе с терроризмом и иными особо опасными насильственными преступлениями»; № 29 от 26 июля 1999 г. «О дополнительных мерах по совершенствованию трудовых отношений, укреплению трудовой и исполнительской дисциплины»; № 30 от 28 июля 1999 г «О некоторых мерах по совершенствованию государственного регулирования аудиторской деятельности и контролю за ее осуществлением»; № 40 от 23 ноября 1999 г. "О некоторых мерах по возмещению ущерба, причиненного государству"; № 43 от 23 декабря 1999 г. "О налогообложении доходов, полученных в отдельных сферах деятельности" и др.

В этот период принимается значительное количество Указов Президента Республики Беларусь, которые регулировали разнообразные, менее значительные вопросы государственной жизни. К началу ХХI ст. их было принято более двух тысяч.

Необходимо отметить, что в конце ХХ ст. в Республике Беларусь было ратифицировано значительное количество международно-правовых документов, а также был подписан ряд документов, предусматривающих наполнение реальным содержанием Договора о Союзе Беларуси и России.

На функционирование правовой системы Республики Беларусь начала ХХI ст. значительное влияние оказали выборы депутатов Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь второго созыва осенью 2000 г., а также выборы Президента Республики Беларусь 9 сентября 2001 г., в результате которых Президентом Республики Беларусь на новый срок был избран Александр Григорьевич Лукашенко.

Институт президенства выступает важным системообразующим элементом государственного механизма, гарантом государственного суверенитета, политической и экономической стабильности. Осенью 2004 г. было сформировано Национальное собрание Республики Беларусь третьего созыва. 17 октября 2004 г. прошел республиканский референдум, на котором народ Беларуси разрешил первому Президенту Республики Беларусь участвовать в качестве кандидата в Президенты Республики Беларусь в будущих выборах Президента, в связи с чем были внесены изменения в ст. 81 Конституции Республики Беларусь. На очередных выборах 19 декабря 2010 г. победу снова одержал Президент Республики Беларусь А.Г. Лукашенко.

В конце ХХ-начале ХХI стст. актуальными стали вопросы о роли права в жизни общества и государства и разработке научной концепции, которая бы позволила предвидеть динамику развития белорусского законодательства, его приоритеты и перспективы. Результатом стало принятие политико-программного документа - Концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь, утвержденной Указом Президента Республики Беларусь от 10 апреля 2002 г. Концепция была посвящена не только законодательству, но и совершенствованию других элементов правовой системы: нормотворческому процессу, правовой информатизации, юридической науке. В ней было обращено внимание на актуальные и проблемные вопросы научных исследований: унификацию и гармонизацию белорусского законодательства и законодательства других государств, качественные и количественые параметры системы законодательства, кодификацию и иные формы систематизации законодательства, развитии системы права с учетом национальных, исторических и культурных традиций и др.

Последующее развитие национального права, решение проблем своевременного и качественного правотворчества во многом зависят от надлежащего знания национальной истории государства и права Беларуси, от осознания законодателем исторической преемственности развития права, необходимости учета исторических условий и предпосылок правотворческого процесса, а также правового менталитета белорусского народа.

ОГЛАВЛЕНИЕ

[1] Беларусь у Вялікай Айчыннай вайне, 1941-1945: Энцыкл./ Беларус. Сав. Энцыкл. - Минск : БелСЭ, 1990.- С.14.

[2] История государства иправа Белорусской ССР (в двух томах). Т.2. (1937-1975). - Минск,1976. - С.171-172.