УКРЕПЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ И СТАНОВЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ИМПЕРАТОРСКОЙ РОССИИ

В период с середины XVII в. до начала XVIII в. на смену сословно-представительной монархии приходит абсолютная. Сословный строй приобретает черты замкнутости, консерватизма. Схема государственного управления и органов власти этого периода (царствование Петра I), государственного аппарата, во многом определяющая состав и структуру государственных служащих, приведена на рис. 3.

Рис. 3. Органы государственной власти
и управления Российской империи (1725 г.)

¹ Кабинет его императорского величества – государственное учреждение Российской империи (1704-1727, 1741-1917). Первоначально – личная канцелярия Петра I.

² Ведал делами по политическим преступлениям (1695-1729). Его наследники – Тайная розыскных дел канцелярии (1731-1762), затем – Тайная экспедиция при Сенате (1762-1801).

³ Правительствующий Сенат – высший государственный орган, подчиненный императору (1711-1917).

⁴ Учреждены Петром I в 1717-1721.

⁵ Святейший Правительствующий Синод – коллегия по делам православной церкви (1721-1917).

⁶ Начало губернской реформы – 1708 г.

В результате реформаторской деятельности царя Петра I в России была проведена серьезная рационализация системы государственного управления и государственной службы:

1. В первой четверти XVIII в. при Петре I (годы правления – 1682–1725) были ликвидированы сословно-представительные органы и установилась абсолютная монархия.

2. Петр I отделил персону государя от государства и создал полноценную государственную службу, правовой основой которой стала «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных от 24 января 1722». От этой даты обычно и отсчитывают начало государственной службы в России.

3. К началу XIX в. «Табель» приобрела вид, представленный на рис. 4. Состояла она из 14 рангов (классов, классных чинов, 1-й – высший) по трем видам: военные (армейские и морские), штатские и придворные. 1-й класс был исключительным (за всю историю им были пожалованы лишь 11 человек). Чины 11-й и 13-й существовали лишь номинально (в 1811 и 1834 гг. были упразднены). Так что реально лестница состояла из 11 классов.

Предусматривались «Табелью» еще и высшие почетные звания: статс-секретарь его Величества, член Государственного Совета, сенатор, почетный опекун.

Форма обращения к чиновнику – «титулование» также подчинялась табельной иерархии (см. рис. 4).

4. В конце 1708 г. Петр I разделил Россию на 8 обширных административных округов, названных губерниями. Губернии возглавлялись губернаторами, назначаемыми царем (им же была поручена новая деятельность – полицейская). Губернии были разделены на 45 провинций, во главе которых были поставлены губернаторы, вице-губернаторы, воеводы. Администрация провинций подчинялась непосредственно коллегиям.

5. Подготовка кадров для нового государственного аппарата стала осуществляться в специальных школах и Академиях в России и за рубежом. Степень квалификации определялась не только чином, но и образованием, специальной подготовкой.

6. Высшим учреждением петровской администрации стал правительствующий Сенат, сменивший прежнюю Боярскую Думу.

Рис. 4. Табель о рангах, введенная Петром I в 1722 г.

Внетабельное чиновничество

7. После окончания Северной войны Россия стала могучей державой, с которой стали считаться на международной арене.

Учитывая это, Сенат в 1721 г. провозгласил Петра I императором, «Великим», «отцом Отечества».

8. Вместо сложной, запутанной и бессистемной структуры приказов Петр I ввел 11 Коллегий и Святейший Синод (также на правах коллегии). Введены они были по шведскому образцу. В отличие от приказов все вопросы государственного управления были четко распределены между коллегиями. Президент коллегии назначался царем.

Установленные «Табелью о рангах» принципы продвижения чиновников в зависимости от личной выслуги и образования заменили старую, средневековую систему чинов, основанную на преимуществах, даваемых происхождением.

Положительными чертами нового бюрократического аппарата стали профессионализм, специализация, нормативность.

Отрицательными – его сложность, дороговизна, работа на себя (взятка, коррупция), негибкость.

При преемниках Петра I произошли значительные изменения в кадровой политике правительства по отношению к государственной службе, отход от принципа обязательной государственной службы как повинности дворян.

К числу государственных служащих на этом этапе развития России относились не только административные чиновники, но и вообще все те, кто имел классные чины по «Табели о рангах» и кто получал содержание от государства – учителя, инженеры, профессионалы-художники, библиотекари, врачи и лица других подобных профессий[12].

Одной из специфических особенностей формирования слоя государственных служащих, российской бюрократии
в XVIII в. было то, что она имела ярко выраженный сословный характер: значительная часть чиновников была дворянами или становились таковыми в результате государственной службы, получая вместе с должностями определенного класса, согласно «Табели о рангах», личное, а затем и потомственное дворянство.

Приобретение чинов, а вместе с ними и дворянского статуса, делало для дворян государственную службу обязательной повинностью, что устраивало их далеко не всегда.

Екатерина I (годы правления – 1725 – 1727) дала дворянам право на продолжительные отпуска.

Императрица Анна Иоанновна (1730 – 1740 гг.) в Манифесте 1736 г. установила для дворян срок обязательной службы – 25 лет (с отсчетом, начиная с 20-летнего возраста).

Петр III (1761 – 1762 гг.) своим манифестом «О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству» (1762 г.) законодательно отменил обязательную службу дворян. Каждый дворянин теперь волен был сам определять, где, сколько ему служить и служить ли вообще. Дворяне теперь практически не несли обязанностей перед государством, но при этом сохраняли за собой сословные привилегии. В манифесте, однако, была закреплена учебная повинность для дворянских детей, что было направлено на повышение образовательного уровня будущих государственных служащих.

Коррекция законодательства о государственном управлении и государственной службе была продолжена во второй половине XVIII в. Екатериной II (1762-1796 гг.) и Павлом I (1796-1801 гг.). Венцом «золотого века» российского служилого дворянства, кульминацией законодательного закрепления его привилегированного положения стала «Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства» (так называемая «Жалованая грамота»), изданная императрицей Екатериной II в апреле 1785 г. Она подтверждала дарованное Манифестом о вольности дворянства 1762 г. право дворян служить или не служить по своему выбору, в том числе наниматься на службу в иностранных государствах. Грамота подтверждала все права дворянства на наследственные или приобретаемые имения, разрешала дворянам «иметь фабрики и заводы по деревням», устанавливала политические права дворянства на выражение сословных интересов через местное самоуправление, губернские и уездные дворянские собрания (упраздненные в 90-х годах Павлом I).

Фактически подводили итоги предшествовавшему законодательству в области организации государственной службы указы Екатерины II (1762 – 1796 гг.) «О правилах производства в статские чины» от 16 декабря 1790 г. и Павла I (1796 – 1801 гг.)
«О наблюдении при избрании чиновников к должности, старшинства мест и чинов» от 20 апреля 1797 г. Они закрепили возможность производства в чин путем простой выслуги лет без обязательного назначения на соответствующую должность. При этом, однако, получение низшего классного чина могло иметь место только при назначении на должность.

При Александре I (1801 – 1825 гг.) в результате ряда глубоких реформ российская система госуправления становится более четкой и разветвленной, усиливаются элементы законности. Создается система органов вертикального отраслевого управления – министерства заменяют коллегии (1802 г.).
В России создается новый Российский совещательный орган при императоре – Государственный Совет (1810 г.) (см. рис. 5).

Важное значение для развития госслужбы в России имел Указ Александра I (1801 – 1825 гг.) «О правилах производства
в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники» (1809 г.). Целевая направленность Указа – поднять образовательный уровень чиновничества, который был весьма низким, повысить профессионализм.

В 1832 г. при Николае I (1825 – 1855 гг.) многочисленные нормативно-правовые акты о службе гражданских чиновников, законодательство о государственной службе были кодифицированы и объединены в «Свод Уставов о службе гражданской», который включал в себя три обстоятельных документа: 1) Свод Устава о службе по определению от Правительства; 2) Свод Устава по выборам; 3) Свод Устава о пенсиях и единовременных пособиях. В 1834 г. было принято «Положение о порядке производства в чины по гражданской службе»[13]. В этих документах определялись порядок прохождения службы, поступления на службу, увольнения, права и обязанности чиновников, регулировались другие вопросы.

Ряд серьезных реформ в сфере государственного управления были осуществлены российскими императорами Александром II (годы царствования 1855-1881), который, освободив крестьян от крепостной зависимости (1861 г.), вошел в историю под именем «царя-освободителя», и Александром III (1881-1894 гг.).

Начатая в 1864 г. при Александре II земская реформа помогла стране выйти из крепостного состояния, подняла крестьянскую Россию с колен, создала условия для новых радикальных реформ и превращения страны в могущественную державу мира. Опыт земства содержит немало поучительного для поиска путей развития творческой инициативы, самоуправления и самоорганизации населения.

Рис. 5. Высшие и центральные органы государственной власти и управления Российской империи в первой половине XIX в.

¹ Собственная его императорского величества канцелярия (конец XVIII в. – 1917) – личная канцелярия русского императора. Имела ряд отделений, в т.ч. III отделение – орган политического надзора и сыска в России (1826-1880).

² Совещательный орган по общегосударственным делам под председательством Царя (1857-1882).

³ Высший судебный орган по осуществлению за деятельностью государственных учреждений и чиновников (первая половина XIX в.).

⁴ Высший совещательный орган Российской империи (1810-1917). Рассматривал внесенные министрами законопроекты до их утверждения царем, сметы и штаты гос. учреждений, жалобы на определения департаментов: 1) законов, 2) военных дел, 3) дел гражданских и духовных, 4) государственной экономии и их министерств.

⁵ Высший законосовещательный орган Российской империи (1802-1906); совещания царя с министрами и др. высшими должностными лицами.

⁶ В 1802 г. состоялось утверждение первых восьми министерств и Государственного казначейства на правах министерства. В 1810-1811 гг. было учреждено Министерство полиции, а Министерство коммерции было упразднено, одновременно состоялось учреждение «главных управлений» - путей сообщения и ревизии государственных счетов («государственного контроля»). В 1837 г. V отделение е.и.в. канцелярии было преобразовано
в Министерство государственных имуществ.

При Александре II, были осуществлены также городская (1870 г.), судебная (1864 г.) и ряд других реформ. В результате были учреждены всесословные органы местного самоуправления – земства и городские органы управления. При этом земские и городские органы делились на распорядительные – собрания гласных, городские думы и исполнительные – земские и городские управы. Должностные лица земских и городских управ (председатель и члены управы) не пользовались правами государственных служащих, содержание им выплачивалось по усмотрению собраний или дум соответственно из земских или городских средств. Тем не менее эти нововведения расширяли круг должностных лиц, принимавших непосредственное участие в управлении российским обществом на том или ином уровне. Важное значение в этом отношении имело и создание органов управления крестьянами, отпущенными на волю. В соответствии с положениями 19 февраля 1861 г. крестьянский мир был поставлен в зависимость от руководивших правительственных органов. Крестьяне были объединены в сельские общества, последние – в волости, в которые входили сельские общества с населением от 300 до 2 тыс. чел. Сельское общество выбирало сельский сход и сельского старосту. Волостное управление включало волостной сход, волостного старшину, волостное правление и крестьянский волостной суд. Волостной сход включал выборных от каждых десяти дворов и избирал волостного старшину и волостной суд. Контроль же за деятельностью сельского и волостного управлений осуществлял мировой посредник. Он избирался из местных потомственных дворян, утверждался по представлению губернатора правительством и являлся, с одной стороны, представителем центральной власти, с другой – был связан с местным дворянством. Существенно, что все распоряжения мирового посредника должны были неукоснительно выполняться должностными лицами крестьянского управления[14]. Схема органов управления, сложившаяся в России в XIX в. на уровне губерний, уездов и волостей, приводится на рис. 6.

В них была сосредоточена значительная часть должностных лиц, занятых в России решением важных для государства управленческих вопросов на местном уровне.

Рис. 6. Органы местного управления в России в XIX в.

Помимо губерний в некоторых районах страны, главным образом на окраинах, продолжали существовать более крупные административные единицы - генерал-губернаторства, включавшие в себя несколько губерний. Связь генерал-губернатора со всеми правительственными и сословными учреждениями осуществлялась через канцелярию генерал-губернаторства. Генерал-губернатору подчинялись губернаторы всех губерний, входивших в генерал-губернаторство. Генерал-губернаторы назначались императором. Генерал-губернаторы имели право:
а) непосредственно «в собственные его императорского величества руки» посылать донесения об управлении вверенного им генерал-губернаторства; б) присутствовать в общем собрании Сената или соответствующем его департаменте и ходатайствовать по делам своих губерний, «имея равный с прочими сенаторами голос», в) предоставлять возражение в Сенате
в случае несогласия с каким-либо его узаконением; г) учреждать опеку над дворянскими имениями с последующим уведомлением уголовных дел и приостанавливать исполнение судебных приговоров до окончательного решения их Сенатом.

Губернатор являлся высшим административным органом
в губернии. Назначались губернаторы властью императора. Губернатор, являясь общим представителем высшей правительственной власти губернии, в то же время был органом министерства внутренних дел. Полномочия губернатора заключались в обнародовании законов, осуществлении надзора за всеми административными учреждениями в губернии и за «скорым отправлением правосудия». Он наблюдал за благонадежностью всех чиновников губернии и принимал меры к охране «верховных прав самодержавия» в губернии. Руководство губерниями губернаторы осуществляли через губернские правления, приказ общественного призрения и многочисленные губернские комиссии (строительную, дорожную, продовольственную и пр.), председателями которых они являлись. Губернаторам было предоставлено право непосредственно доносить императору об исполнении всех распоряжений с уведомлением лишь того «министерства или главного начальства, коим они объявлены».

Губернское правление состояло из общего присутствия и канцелярии. Во главе губернского правления стоял вице-губернатор, который назначался императором по представлению министра внутренних дел, советники правления назначались Сенатом.

В 1837 г. в губерниях были созданы палаты государственных имуществ, занимавшиеся управлением казенными землями, государственными крестьянами, заселявшими их, а также лесными массивами губерний. Во главе палаты стоял управляющий, назначаемый императором. Советники, губернские и уездные, лесничие, асессоры палаты определялись министром государственных имуществ, которому и были подчинены палаты.

Финансовым управлением в губерниях ведала Казенная палата. Она состояла из председателя, советников, губернского казначея, губернского контролера и асессоров. Председатель Казенной палаты назначался и смещался указами императора. Во всех своих действиях Казенная палата подчинялась Сенату и министру финансов. Главные функции Казенной палаты состояли в надзоре за сборами в губернии, в руководстве подведомственными им кассами, в ведении ревизорских дел, в заведовании казенными помещениями для питейных домов, подвалов, винных магазинов и т.д.

Главным административным органом уезда являлся нижний земский суд, который в 1837 г. подвергся некоторой реорганизации и стал называться просто земским судом. Земский суд состоял из избираемых дворянством исправника и старшего непременного заседателя, а также из двух сельских заседателей от поселян ведомства государственных имуществ. Все прочие заседатели земского суда имели в своем непосредственном ведении один из участков или станов, на которые разделялся уезд. Становые приставы назначались губернским правлением из местных дворян.

Кроме земского суда учреждались уездные казначейства «для приема и хранения всех существующих в уезде доходов» и окружные управления государственных имуществ.

Каждый округ государственных имуществ делился на волости, которые составлялись из сельских обществ государственных крестьян. Для управления волостью создавались волостные правления, состоящие из волостного головы, двух заседателей и писаря. В своей деятельности волостные правления подчинялись окружным управлениям государственных имуществ.

Дальнейшее развитие в середине XIX в. получило и законодательство о военной службе. В 1838 г. был принят Устав о службе по военному ведомству, дополненный и расширенный в 1859 г. Как отмечает один из наиболее глубоких исследователей проблем государственного управления и государственной службы, в итоговом виде этот Устав состоял из следующих разделов: 1) о поступлении на службу по военному ведомству и общих обязанностях служащих; 2) о чинах военного ведомства и порядке производства в чины; 3) о переводах, перемещениях и командировках; 4) об увольнении в отпуска, от должностей и от службы; 5) об актах о доказательствах служебного состояния по военному ведомству и семействах; 7) приложения. На основе и в соответствии с этими документами и осуществлялась военная служба в России вплоть до 1917 г.[15]

Для совершенствования системы управления в Российском государстве важное значение имела также осуществленная при Александре II судебная реформа, которая ввела новые принципы судопроизводства, не утратившие своего значения и по сей день – гласность, открытость, публичность, независимость судей от администрации, состязательность процесса (прокурор и присяжный поверенный, адвокат). В результате реформы был введен суд присяжных, упрощена структура судов, основным звеном которой стали мировые. Высшей судебной инстанцией был Сенат.

Проведение этих и других реформ вместе с совершенствованием системы центрального управления должны были приспособить старый, крепостнический аппарат к новым, буржуазным отношениям и во многом были направлены на сохранение традиционных самодержавных устоев, укрепление их через институты губернаторства, губернского и уездного государственного управления, городские администрации и градоначальства, как сейчас сказали бы, «вертикали власти».

Это неизбежно вело к росту численности как государственных служащих системы центрального и местного государственного управления, так и чиновников возникших на местах органов сословного и многосословного общественного управления, находившихся под их контролем.

Судьба реформ 60-70-х гг. XIX в. в сфере государственного и общественного управления оказалась трагичной при Александре III, предпринявшем ревизию отцовских реформ, которая охватила административную, судебную, образовательную и другие сферы и тогда же была оценена современниками как «контрреформа». Этот курс проводился под девизом «Все беды от реформ» и был направлен на охрану феодальной государственности, утверждение административного произвола, всеобщей слежки, массового преследования инакомыслящих, русификации управления окраинами. В итоге была сужена социальная база управленцев, подготовлена и проведена целая система мер по усилению влияния самодержавной власти на всех уровнях государственного и, особенно, общественного управления. Законы 80-90-х гг. по вопросам управления, государственной и общественной службы свернули реформаторскую «оттепель» 60-70-х гг., подавили наметившуюся реформаторскую тенденцию, подкрепили законодательно феодальные устои государственного управления, сократили применение выборного начала. На обширных окраинных территориях сохранялись зачастую дореформенные учреждения, колониальные военно-окружное, военно-губернаторское и даже главноначальствующее управление, а также начальствующее управление в уездах.

Изменения в системе управления 80-90-х гг. усилили диспропорции политического и экономического развития, вызвали рост недоверия к власти, обнажили глубину кризиса власти и управления в центре и на местах, стимулировали оппозиционные и революционные, и реакционные настроения[16].

При Николае II (1894 – 1917 гг.) гражданская служба, как справедливо отмечается в научной литературе, получила свое итоговое, «вершинное» для императорской России закрепление в обобщенном законодательстве. В 1896 г. был утвержден Свод Уставов о службе гражданской. Он включал в себя Устав о службе по определению от Правительства; Уставы о пенсиях и единовременных пособиях; Положение об особых преимуществах гражданской службы в отдаленных местностях, а также в губерниях Западных и Царства Польского; Уставы эриментальных касс гражданского общества. В данных документах, как пишет Г.В. Атаманчук, «еще больший крен был сделан в сторону так называемого гражданского общества, когда чиновник вроде бы должен был оказывать услуги подданным. Служба «опутывалась» канонами становящегося буржуазного способа производства»[17].

Под влиянием революционных событий 1905 г. 17 октября 1905 г. Император Николай II издал «Манифест об усовершенствовании государственного порядка», которым населению России были «дарованы» гражданские свободы. В 1906 г. все подданные Российской империи были уравнены в правах при поступлении на государственную службу (сохранялось лишь требование к соответствующему уровню образования). Однако и Николай II не оправдал надежд на поворот в сторону реформ, проявил такой же консерватизм, как его отец, был уверен в незыблемости и вечности самодержавного управления, объявил бессмысленными мечтами конституционные надежды, стремился укрепить самодержавно-полицейскую систему государственной службы и государственного управления, почти никак существенно не изменив их, несмотря на революцию 1905 г.

В конце XIX – начале XX вв. государственное и общественное управление Российской империи, сложившаяся в ней система государственной и публичной службы представляли собой огромную государственную, сословную, иерархизированную бюрократическую пирамиду с императором на вершине (см. рис. 7).

Рис. 7. Высшие и центральные государственные учреждения России с 1905 по 1914 г.

		государственные учреждения, обновленные и реформированные

В России в это время сложились самый многочисленный в мире административный аппарат (свыше 450 тыс. чиновников), жесткая и централизованная вертикаль исполнительных органов, подконтрольные и ограниченные элементы многосословного земского и городского общественного управления.

Государственное управление и государственная служба в императорской России в начале XX в. так и не стали, в отличие от многих цивилизованных стран, ни конституционными, ни всесословно-представительными. Они имели сословную дворянскую основу, функционально осуществляли деспотическую власть абсолютных монархов в рамках сохраненной ими феодальной политической системы.

Неспособность монархов к качественным, радикальным реформам управления и других сфер общества, нежелание поделиться властью с обществом, ухудшающееся положение широких слоев трудящихся масс во многом способствовали вызреванию в общественном сознании идеи революционного способа преодоления нарастающего кризиса управления, власти, общества, слома существующей государственной и политической системы[18].

Что же отмечают исследователи, характеризуя отношение правителей России к дореволюционной государственной службе России? Здесь есть немало рационального и поучительного, но прежний опыт «не может оцениваться однозначно и в нем следует отделять «зерна» от «плевел», видеть позитивные и негативные стороны»[19].

Что из прежнего опыта нам особенно важно учитывать
в условиях административных реформ сегодняшнего дня?

· со времен петровской эпохи правители России справедливо рассматривали реформирование и совершенствование деятельности госслужбы как одно из решающих звеньев госуправления;

проблемы строительства и функционирования гражданской службы являлись предметом их постоянного внимания, причем оно традиционно усиливалось в переломные периоды развития России;

· деятельность правителей России по улучшению функционирования гражданской службы давала положительный эффект, верно определялись основные принципы ее организации с учетом социально-политических и других особенностей страны;

· реформы были эффективны, если не ограничивались преобразованием отдельных видов гражданской службы, отдельных управленческих органов, а учитывали функционирование всей системы учреждений управления и госслужбы;

· институт гражданской службы не может быть статичным, он должен развиваться и реформироваться в соответствии с новыми задачами государства;

· необходимы постоянное совершенствование нормативной правовой базы гражданской службы, правовое регулирование ее деятельности.

Вместе с тем не следует идеализировать опыт организации государственной гражданской службы в досоветской России.
В практике ее деятельности «важно видеть и негативные стороны,
в том числе такие, как абсолютизация централизма…; подавление демократической тенденции в организации госуправления; отсутствие подотчетности и подконтрольности госслужащих представительным органам власти; монополия чиновничества на осуществление властных полномочий; тайна политических и управленческих процессов и неприятие гласности; бюрократизация аппарата управления; явления злоупотребления властью, «сращивания»
с финансовым капиталом и предпринимательскими кругами; сословной замкнутости и корпоративного сознания и др.»[20].

Февраль – октябрь 1917 г. Временное правительство пытается перестроить государственное управление страной. Однако
в условиях острого кризиса оно стало не союзом борцов-единомышленников, а сферой борьбы различных политических партий и течений. Каждые два месяца почти полностью менялся его состав, что прямо отражалось на составе и структуре государственных служащих в центре и на местах.

Деятельность Временного правительства затруднялась и тем, что в Петрограде и в ряде других городов сложилось двоевластие – наряду с ним действовали Советы рабочих и солдатских депутатов, а во многих местах – многовластие.

Отчетливо проявлялся главный признак глубокого и затяжного имперского кризиса (начавшегося в России на пороге XX в.) – десакрализация власти и государственных служащих – потеря ими авторитета. Свою ненависть к царской власти население перенесло на Временное правительство, на государственных служащих, в т.ч. и на местах.

Вопросы для самоконтроля

1. Как зарождалась государственная служба в Киевской Руси и на каких принципах она была создана?

2. Что представляла из себя «государева служба» в Московском государстве и как она рекрутировалась?

3. Что представляла собой табель о рангах, введенная Петром I?

4. Как реформировалась государственная служба в постпетровской императорской России?

5. Расскажите о возникновении органов местного самоуправления и системы соответствующей службы.

Рекомендуемая литература

Архипова Т.Г., Румянцева М.Ф., Сенин А.С. История государственной службы в России XVIII – XX века: Учебник. М.: Рос. гос. гуманит. ун-т, 1999.

Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. – М.: Изд-во РАГС, 2008 (глава 1).

Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления: Учебник. – М.: Проспект. 2008 (темы 1 – 6).

Граждан В.Д. Государственная гражданская служба: Учебник. – М.: КНОРУС, 2007 (глава 2).

Игнатов В.Г. Государственная служба и ее реформирование в России: история и современность. – Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2004 (главы 1 – 3).

Игнатов В.Г. Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность. Основы теории и организации: Учеб. пособие (Гл. 1). – М. – Ростов н/Д: МарТ, 2007.

История государственного управления в России: Учебник / Отв. ред. В.Г. Игнатов. – М.: Проспект, 2005, 2007.

История государственного управления в России: Учебник / Под ред. Р.Г. Пихои. – М.: Изд-во РАГС, 2005, 2006.

Мельников В.П. Государственная служба в России: исторический опыт: Учеб. пособие. – М.: Изд-во РАГС, 2005.

Мельников В.П., Нечипоренко В.Г. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность: Учеб. пособие. – М.: Изд-во РАГС, 2003.

Щепетов В.И. История государственного управления в России: Учебник. – М.: Изд. центр ВЛАДОС, 2003.

2. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ
И ГОССЛУЖБА В СОВЕТСКИЙ ПЕРИОД[21]

Годы гражданской войны (1917 – 1920 гг.). После победы Петроградского вооруженного восстания на II Всероссийском съезде Советов (25 октября 1917 г.в Петрограде) было зафиксировано взятие власти съездом и переход власти к Советам на местах. Верховным органом власти объявлялся Всероссийский съезд Советов, между съездами – Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК). Съезд сформировал правительство – Совет народных комиссаров (СНК). Государственная служба дореволюционной России была ликвидирована декретом ВЦИК «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» от 11 ноября 1917 г. Характерная черта новой власти – соединение законодательных и исполнительных функций. К началу 1918 г. распущены старые органы власти и управления, в основном были сформированы наркоматы. 2 декабря 1917 г. при СНК был образован Высший Совет народного хозяйства (ВСНХ), стала формироваться советская система государственного управления и государственной службы.

Конституция РСФСР была принята на V Всероссийском съезде Советов (4 - 10 июля 1918 г.). Она закрепила систему государственного управления, основой которой объявлялись Советы рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов как форма диктатуры пролетариата, а также основы национальной политики, принципы Советской Федерации, основы советской государственной службы. Схема государственных законодательных (представительных) и исполнительных органов власти и управления, сложившаяся в России в соответствии с Конституцией РСФСР 1918 г., изображена на рис. 8. Практически все лица, занятые
в центральных и местных органах власти и управления, на государственных предприятиях и в учреждениях, организациях, считались государственными гражданскими служащими.

За первые три года Советской власти численность управленческого персонала увеличилась почти в 5 раз. Причины такого роста – ликвидация рыночных механизмов саморегулирования и попытка заменить их огромными по численности, но непрофессиональными отрядами «новых управленцев».

Рис. 8. Органы законодательной (представительной) и исполнительной власти РСФСР
по Конституции 1918 г.

		избиратели

Городской Сельский

Совет (от 3 до 50 деп.) Совет (от 3 до 50 деп.)

Исполком Исполком

(от 3 до 15 чел.) (до 5 чел.)

Развивается процесс сращивания партийных и государственных структур, партийной и государственной службы.

20 – 30-е гг. В советском госуправлении 20 – 30 гг. формируются республиканский строй, российский федерализм в сочетании с унитаризмом; единство власти и управления, законодательная и исполнительная вертикали власти, судебная власть; правящая роль коммунистической партии, что обусловило партийно-государственную природу управления; централизация и бюрократизация управления и др.

В 30-е гг. деформируется советское управление, усиливается идеологический и партийный монополизм, возникают и укрепляются культ личности, авторитарность партийно-государственной элиты, оторванность ее от народа, отчуждение народа от власти и управления. Утвердилась в управлении воля высшего должностного лица, власть чиновно-бюрократического аппарата, предельная концентрация полномочий в руках всевластной партийно-государственной верхушки, подчиненность советских (государственных) органов власти и управления партийным и, соответственно, советских служащих – партийным служащим. На функционировании государственной службы весьма негативно сказывались ставшие обыденными явлениями нарушение законности, принижение роли суда, прокуратуры, правовой и судебный произвол, массовые репрессии. Схема государственного управления, сложившаяся в России в соответствии с Конституцией СССР 1936 г. и Конституцией РСФСР 1937 г., органов ее законодательной и исполнительной власти, непосредственно отражающая во многом и структуру должностей государственной службы по данным ветвям государственной власти и, отчасти, отраслям народного хозяйства, отображена на рис. 9.

Военные и послевоенные 1940-е годы. Совершенствуемая на основе Конституции СССР система управления стала приобретать на рубеже 30 – 40-х гг. в условиях мировой войны характер военного управления. Система управления обрела такие специфические неконституционные черты, как милитаризм, чрезвычайность, директивность, жесткий централизм, репрессивность и т.п.

Рис. 9. Органы законодательной (представительной) и исполнительной власти РСФСР по Конституции РСФСР 21 января 1937 г.

Примечание. Согласно Конституции РСФСР 1937 г. РСФСР обеспечивает за СССР как союзным государством (ст. 13) в лице его высших органов власти и органов государственного управления права, определенные статьей 14 Конституции СССР 1936 г. Совет Народных Комиссаров РСФСР издает постановления и распоряжения на основе и во исполнение законов СССР и РСФСР, постановлений и распоряжений СНК СССР и проверяет их исполнение (ст. 43), а Народные Комиссары РСФСР – и приказов и инструкций союзно-республиканских Народных Комиссариатов (ст. 50), а также подчиняются им (ст. 52). На территории РСФСР, как и других союзных республик, действовали уполномоченные общесоюзных народных комиссариатов: обороны, путей сообщения, внешней торговли, связи, водного транспорта, тяжелой промышленности, оборонной промышленности, иностранных дел. Существовала жесткая вертикаль власти – подчиненность нижестоящих органов Советской власти (исполнительной, законодательной) вышестоящим, а также реально существующая подчиненность органов Советской власти партийным органам ВКП(б) (Коммунистической партии), что не в полной мере отражено на схеме.

Эти черты своеобразно сочетались с конституционными принципами, система управления применила военно-мобилизационные принципы, объединяла ресурсы краев, областей, республик и других административно-территориальных образований, поднимала их население во имя победы в Великой Отечественной войне. Поиск спасительных действенных мер по избавлению страны от реально угрожавшей ей катастрофы, от угрозы порабощения привел к созданию уже 30 июня 1941 г. Государственного Комитета Обороны (ГКО) СССР как чрезвычайного органа.

ГКО СССР, наделенный неограниченными полномочиями, объединил государственные, партийные, общественные начала управления, стал авторитетным и действенным органом власти и управления, возглавил вертикали советского, партийного, всего гражданского управления сражавшегося государства. При этом особенностью деятельности ГКО было отсутствие собственного разветвленного аппарата. Руководство осуществлялось через аппарат органов государственного управления, партийных комитетов. Лишь в важнейших отраслях народного хозяйства, в союзных и автономных республиках действовал институт уполномоченных ГКО. На местах и в наиболее стратегически важных регионах формировались и действовали областные и городские комитеты обороны.

Уроки исторического опыта государственного управления 1941-1945 гг., мобилизации всех сил государственных служащих, усилий всех широких слоев населения на самоотверженном труде во имя решения жизненно важных для страны задач не теряют своей актуальности и в наши дни. Они учат, в частности, необходимости всестороннего учета всей совокупности объективных и субъективных факторов, конкретно-исторической ситуации при обеспечении эффективности управления в интересах всего народа.

Несмотря на огромные людские потери, связанные не только с военными действиями, но и неоправданными репрессиями со стороны органов власти, победный май 1945 г. стал триумфом героизма и самоотверженности советских народов, а в известной мере – и советского госуправления, его жизнестойкости и способности перестраиваться без серьезных сбоев адекватно экстремальным условиям войны.

В послевоенный периодгосударственное управление перестроилось на конституционной основе и обеспечило перевод страны на мирные рельсы, восстановление разрушенного войной народного хозяйства, повышение уровня жизни советских людей и подъем экономики.

Вместе с тем сложившиеся в годы войны директивный стиль, власть разбухшей номенклатурной бюрократии, чрезмерно увеличившегося аппарата государственных и партийных органов, командно-административные и авторитарные методы управления медленно изживались во властных структурах и деятельности государственных служащих. Отрицательно сказывались и недостаточная профессиональная подготовка государственных служащих всех звеньев вертикали власти, внедряемые идеология культа личности, политическая нетерпимость.

На рубеже 40 – 50 гг. явно обозначились кризисные явления в управлении и функционировании аппарата партийно-государственной службы.

Развитие и реформирование государственного управления во второй половине 50-х – середине 60-х гг. характеризовалось такими основными чертами:

· Разоблачение культа личности Сталина (1956 г.) и преодоление его последствий, в том числе для развития управленческой системы, государственной службы.

· Ликвидация тоталитарно-репрессивного политического режима сталинизма и начало демократизации советского общества, органов власти и управления, государственной службы.

· Попытка реформирования системы управления, принятие III Программы правящей КПСС (1962 г.) и подготовка проекта новой Конституции.

· Отстранение от политического руководства Н.С. Хрущева (1964 г.) и критика субъективизма и волюнтаризма в управлении обществом, в деятельности советских и партийных органов власти и управления и занятых в них работников.

· Реформирование системы партийно-политического и государственного управления в СССР.

Конец 60-х – начало 80-х гг. – период стагнации системы государственного управления в СССР. В 1973 г. стала формироваться трехзвенная система управления «министерство – производственное объединение – предприятие», однако предприятия оставались бесправными. Согласование государственных планов развития народного хозяйства по-прежнему шло через партийные органы.

Несмотря на принятие в 1977 г. новой Конституции СССР, задуманная казалось бы стройная система государственной власти в Советском Союзе и РСФСР как его составной части на практике дополнялась параллельно функционировавшей партийно-номенклатурной, которая зачастую подменяла Советы – органы государственной власти (см. рис. 10)[22].

Наступившая стагнация экономики обусловила необходимость перестройки управления как одну из главных задач, стоящих перед обществом.

«Перестройка» (1985 – 1991 гг.): модернизация управленческого аппарата.

Основные события этого периода:

Смена руководства КПСС и курс на ускорение социально-экономического развития страны. Ставший Генеральным секретарем ЦК КПСС 11 марта 1985 г. М.С. Горбачев начал радикальные перемены в обществе, провозгласил курс на гласность и демократию. Принимается ряд постановлений, способствующих поэтапному переходу к рыночной экономике. Началась мощная управленческая реформа, означающая демонтаж традиционной для СССР административно-командной системы управления.

В годы «перестройки» была осуществлена массовая смена кадров, которая наряду с устранением престарелых партократов привела в ряде случаев к резкому снижению компетенции политического руководства (к началу 1987 г. было заменено 70% членов Политбюро, 60% секретарей обкомов КПСС, 40% всего личного состава ЦК КПСС), партийных и государственных служащих в центре и на местах.

Разворачиваются гласность, борьба с бюрократизмом, перестройка работы органов государственной и партийной власти, госслужащих.

Рис. 10. Осуществление государственной власти в РСФСР по Конституции РСФСР 1978 г.

¹ Согласно статье 6 Конституции (Основного Закона) СССР 1977 г. и ст. 6 Конституции РСФСР, КПСС отводилась роль руководящей и направляющей силы советского общества, ядра его политической системы, государственных и общественных организаций.

² Республиканские, краевые, областные, др. партийные организации и их комитеты организовывали исполнение директив ЦК КПСС.

³ Высший орган государственной власти РСФСР. Срок полномочий Верховного Совета РСФСР и Верховных Советов автономных республик – 5 лет. Сессии ВС РСФСР созывались два раза в год.

⁴ Постоянно действующий орган в РСФСР, подотчетный Верховному Совету РСФСР во всей своей деятельности и осуществлявший в пределах, предусмотренных Конституцией 1978 г., функции высшего органа государственной власти РСФСР в период между его сессиями.

⁵ Комитет народного контроля РСФССР, возглавлявший систему органов контроля. Образовывался ВС РСФСР.

⁶ Правительство РСФССР – высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти РСФСР. Образовывался ВС РСФСР в составе Председателя СМ РСФСР, его первых заместителей и заместителей Председателя, министров РСФСР, председателей государственных комитетов РСФСР. СМ РСФСР был ответствен перед ВС РСФСР и ему подотчетен, а в период между сессиями ВС РСФСР – перед ПВС РСФСР.

⁷ Высшие органы государственной власти автономных республик, краев, областей, автономных областей и округов.

⁸ Правительства автономных республик, краев, областей, округов – исполнительные и распорядительные органы государственной власти. Имели право приостанавливать исполнение постановлений и распоряжений, отменять решения и распоряжения нижестоящих исполнительных комитетов Советов народных депутатов.

⁹ Назначался ВС РСФСР, был ответствен перед ним и ему подотчетен, а в период между сессиями ВС – перед ПВС РСФСР. Назначал прокуроров автономных республик, краев, областей, автономных областей и округов, которые были ему подотчетны.

¹⁰ Высший судебный орган РСФСР, осуществлявший надзор за судебной деятельностью судов РСФСР в пределах, установленных законом. Избирался ВС РСФСР в составе Председателя, его заместителей, членов и народных заседателей. Все суды РСФСР образуются на началах выборности судей и народных заседателей.

Однако состоявшийся в июле 1989 г. последний XXVIII съезд КПСС выявил полный раскол партийных рядов. В 1990 г. в стране начался новый этап глобального социально-политического кризиса, непосредственно приведший к крушению советской государственности.

В конце 80-х – начале 90-х гг. сложилось уникальное сочетание кризисных объективных социально-экономических условий и неблагоприятных субъективных личностных и партийных факторов, которые в совокупности обусловили неожиданно трагический финал для СССР – прекращение его функционирования в декабре 1991 г.

Анализируя функционирование государственной службы
в советский период, важно обратить внимание на следующее[23]:

· правовое положение государственных служащих в этот период определялось в основном трудовым законодательством. Публично-правовая природа института госслужбы не была должным образом оформлена. Исключение делалось лишь для отдельных категорий госслужащих (например, военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел, советские служащие народных комиссариатов, ряд других «номенклатурных» совслужащих);

· почти единственными нормативными правовыми актами о государственной службе были «Временные правила о службе в государственных учреждениях и на предприятиях», утвержденные декретом ВЦИК РСФСР от 21 декабря 1922 г. и действовавшие в общегосударственном масштабе фактически до распада СССР, а также декрет «О дисциплинарных взысканиях за нарушения служебной дисциплины в советских учреждениях, утвержденный ВЦИК в январе 1921 г.

Государственными служащими признавались все лица, работающие в государственных органах, учреждениях, организациях и получающие заработную плату за счет бюджетных средств (в том числе врачи, учителя, работники почты и другие);

· государственная служба во многом носила подчиненный характер по отношению к партийной службе, а нередко и срасталась с последней;

· лишь в первые постсоветские годы (1992–1995 гг.) государственная и муниципальная служба в России начинает формироваться как самостоятельный институт, учитывающий отечественный и зарубежный опыт.

Следует отметить также, что хотя в советские годы и выходили отдельные работы, посвященные советской государственной службе (например, И.Н. Пахомова – 1964 г., В.М. Манохина – 1966 г.), однако в советском законодательстве отсутствовал даже сам термин «государственная служба», а уж тем более нормативно-правовая проработка данного вопроса. Именно этим во многом и объясняется то, что и в общественном мнении, и в практической деятельности типичными были подходы, согласно которым государственными служащими считались все лица, работающие по трудовому найму в государственных органах, на предприятиях, в организациях и учреждениях.

٭ ٭ ٭

Завершая рассмотрение исторического опыта создания государственности и государственной службы в России, отметим прежде всего следующее:

v история российской государственности – это непрерывный процесс совершенствования (реформирования) высшего, центрального и местного аппаратов власти в целях более эффективного управления громадными территориями России[24];

v особого внимания при всех его недостатках заслуживает опыт советского периода по подбору, расстановке и подготовке персонала партийных и государственных учреждений, воспитания у них таких качеств, как профессионализм, патриотизм, коллективизм, целеустремленность, жажда знаний;

v вопросы укрепления российской государственности, повышения эффективности государственной службы, воспитания у государственных и муниципальных служащих социально значимой ценностной ориентации стали важнейшими среди всех острых вопросов общественной жизни и на современном этапе российской истории;

v изучение отечественного опыта и особенностей проведения реформ в области государственного управления и государственной службы помогает глубже понять современные проблемы, взглянуть в будущее.

Вопросы для самоконтроля

1. Кто считался государственными гражданскими служащими в годы Советской власти?

2. Чем характеризовалась государственная служба Советского Союза в предвоенные, военные и первые послевоенные годы?

3. Назовите основные черты развития и реформирования госсуправления и госслужбы в 50 – 60-х годах XX века.

4. В чем проявлялось сращивание партийной и советской службы в годы Советской власти?

Рекомендуемая литература

Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. – М.: Изд-во РАГС, 2008 (глава 1).

Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления: Учебник. – М.: Проспект. 2008 (тема 7).

Граждан В.Д. Государственная гражданская служба: Учебник. – М.: КНОРУС, 2007 (глава 2).

Игнатов В.Г. Государственная служба и ее реформирование в России: история и современность. – Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2004. (глава 4).

Игнатов В.Г. Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность. Основы теории и организации: Учеб. пособие (Гл. 1). – М. – Ростов н/Д: МарТ, 2007.

История государственного управления в России: Учебник / Отв. ред. В.Г. Игнатов. – М.: Проспект, 2005, 2007.

История государственного управления в России: Учебник / Под ред. Р.Г. Пихои. – М.: Изд-во РАГС, 2005, 2006.

Мельников В.П. Государственная служба в России: исторический опыт: Учеб. пособие. – М.: Изд-во РАГС, 2005.

Мельников В.П., Нечипоренко В.Г. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность: Учеб. пособие. – М.: Изд-во РАГС, 2003.

Щепетов В.И. История государственного управления в России: Учебник. – М.: Изд. центр ВЛАДОС, 2003.

Необходимость законодательного регулирования вопросов государственной службы предусматривается Конституцией Российской Федерации. Однако целостная и комплексная система правового обеспечения государственной службы в Российской Федерации отсутствует.