В ПОСТСОВЕТСКОЙ РОССИИ

Государственное управление и местное самоуправление осуществляются не сами по себе, не автоматически, а в результате деятельности институтов государственной и муниципальной службы.

Эффективность функционирования различных органов государственной власти в центре и на местах, государственного и муниципального управления во многом зависит от того, насколько хорошо организованы деятельность государственной и муниципальной службы как правового и социального института, работа по подбору, расстановке, подготовке и переподготовке кадров, насколько соответствуют их профессиональная квалификация и организация труда современным требованиям.

Современное понимание сущности государственной и муниципальной службы сформировалось в России, как и сами соответствующие институты, лишь в 90-х гг. XX в.

Несмотря на то, что институт государственной службы в России имеет многовековую историю[25], в течение многих десятилетий в советское время государственными служащими признавались практически почти все служащие, работающие в государственных органах, учреждениях, организациях и получающие заработную плату из средств государственного бюджета (в том числе врачи, учителя, работники почты, специалисты жилищно-коммунального хозяйства и т.п.)[26].

Правовое положение государственных служащих в советский период определялось в основном трудовым законодательством. Института же муниципальной службы в те годы вообще не существовало. Но и публично-правовая природа института госслужбы не была должным образом оформлена. Исключение делалось лишь для отдельных категорий госслужащих (например, военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел, советские служащие народных комиссариатов, ряд других «номенклатурных» советских служащих).

Почти единственными нормативными правовыми актами о государственной службе были «Временные правила о службе в государственных учреждениях и на предприятиях», утвержденные Декретом ВЦИК РСФСР от 21 декабря 1922 г. и действовавшие в общегосударственном масштабе фактически до распада СССР, а также декрет «О дисциплинарных взысканиях
за нарушения служебной дисциплины в советских учреждениях», утвержденный ВЦИК в январе 1921 г. При этом государственная служба во многом носила подчиненный характер по отношению к партийной службе, а нередко и срасталась с последней.

Необходимость создания законодательства, регулирующего становление и функционирование института государственной службы, стала ощущаться многими учеными-государствоведами и рядом представителей партийно-советского руководства в последние годы «перестройки» советского государства и общества. Под влиянием объективной необходимости преобразования социально-политических и экономических отношений в конце 1989 г. распоряжением Совета Министров СССР была создана специальная комиссия по подготовке законопроекта о государственной службе СССР. Проект закона «О государственной службе СССР» был подготовлен комиссией, передан в Верховный Совет СССР, стал рассматриваться в его комитетах и комиссиях, но так и не был принят Верховным Советом, поскольку, как отмечает один из членов комиссии по подготовке законопроекта Г.В. Атаманчук, было уже не до него[27].

Современная трактовка понятий государственная и муниципальная служба, «государственные служащие», «муниципальные служащие» и соответствующие институты в постсоветской России формировались постепенно. Большую положительную роль в этом отношении сыграли, в частности, опубликованные в начале 90-х гг. первые проекты законов о государственной службе и проекты ее реформирования, ряд посвященных им российских и международных конференций, проведенных в 1992-1993 гг. по инициативе Администрации Президента РФ и Правительства РФ, во многих из которых довелось принять активное участие и автору.

Утвержденное Указом Президента РФ 22 декабря 1993 г. Положение о федеральной государственной службе, опубликованный днем позже – 23 декабря 1993 г. – подготовленный Главным управлением по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве РФ (Роскадры) документ «Реформирование государственной службы Российской Федерации (тезисы концепции)» и особенно принятый в 1995 г. Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» и Федеральный закон 1998 г. «Об основах муниципальной службы Российской Федерации» стали первыми основополагающими актами в правовой базе, регламентирующей эту сферу отношений.

После принятия данных федеральных законов весьма динамично и главным образом в соответствии с ними стало развиваться правотворчество субъектов РФ в сфере правового регулирования государственной и муниципальной службы и организации аппарата власти и управления.

Законодательный массив субъектов РФ в значительной мере дает наиболее реальное представление о состоянии правового регулирования служебной деятельности государственных и муниципальных служащих, численность которых значительно превышает численность федеральных госслужащих.

Становление и развитие институтов государственной службы в постсоветской России после принятия Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. №119-ФЗ шло в соответствии с ним, несмотря на его недостатки и критику в адрес закона[28].

В настоящее время регулирование отношений, связанных с государственной гражданской и муниципальной службой, осуществляется:

1) Конституцией Российской Федерации;

2) Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» 2003 г.;

3) Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» 2004 г.;

4) Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации» 2007 г.;

5) другими федеральными законами, в том числе федеральными законами, регулирующими особенности прохождения гражданской службы;

6) указами Президента Российской Федерации;

7) постановлениями Правительства Российской Федерации;

8) нормативно-правовыми актами федеральных органов исполнительной власти;

9) конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований;

10) нормативными правовыми актами государственных органов и органов местного самоуправления, решениями, принятыми на сходах граждан, и иными правовыми актами.

Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены Федеральным законом, то применяются правила международного договора.

С вступлением в силу Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ[29], как записано в его ст. 72.1, Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» 1995 г. признается утратившим силу. С вступлением же в действие Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ с 1 июня 2007 г. утратил силу Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ.

В связи с этим мы не станем подробно останавливаться на положениях прекративших свое действие законов 1995 г. и 1998 г., а сосредоточим внимание на основных положениях, регулирующих функционирование государственной и муниципальной службы, содержащихся в ныне действующих федеральных законах «О системе государственной службы Российской Федерации» 2003 г., «О государственной гражданской службе Российской Федерации» 2004 г. и «О муниципальной службе в Российской Федерации» 2007 г.

Как записано в преамбуле Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», именно этим законом в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяются правовые и организационные основы системы государственной службы Российской Федерации, в том числе системы управления государственной службой Российской Федерации.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» 2007 г., в которой определяется правовая основа муниципальной службы в Российской Федерации, ее «… составляют Конституция Российской Федерации, а также настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (далее - законодательство о муниципальной службе), уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты».

Что же такое государственная гражданская служба и что такое муниципальная служба?

Приведем определение государственной службы в соответствии со ст. 1 Федерального закона о системе государственной службы:

«Государственная служба Российской Федерации (далее – государственная служба) – профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

- Российской Федерации;

- федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов (далее – федеральные государственные органы); субъектов Российской Федерации;

- органов государственной власти и иных государственных органов субъектов Российской Федерации (далее – государственные органы субъектов Российской Федерации);

- лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (далее – лица, замещающие государственные должности Российской Федерации);

- лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации (далее – лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации)».

Данное законом определение государственной службы указывает на ее сущность. Другие неотъемлемые характеристики государственной службы и, в частности ее организации, содержащиеся в иных статьях, таковы: в ст. 3 – основные принципы построения и функционирования системы государственной службы, в ст. 4 – 7 – понятия федеральной государственной службы, государственной гражданской службы, военной и правоохранительной служб; в ст. 8 – должности государственной службы, ст. 9 – реестры должностей государственной службы и т.д.

В соответствии со статьей 8 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» в России существует три вида государственной службы: гражданская, военная и правоохранительная (рис. 11).

Рис. 11. Виды государственной службы
Российской Федерации

Приведем определение государственной гражданской службы, содержащееся в ст. 3 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[30]:

1) Государственная гражданская служба Российской Федерации (далее также – гражданская служба) – вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации (далее – граждане) на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации (далее также – должности гражданской службы) по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи).

2) Государственная гражданская служба Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу (далее также – федеральная гражданская служба) и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации (далее также – гражданская служба субъектов Российской Федерации).

Что же касается муниципальной службы, то по определению, содержащемуся в ст. 2 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»[31]:

«1. Муниципальная служба – профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).

2. Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель).

3. Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя)».

Для понимания содержания категорий государственная и муниципальная служба важное значение имеет усвоение понятий «государственная должность» и «муниципальная должность». Следует отличать понятие «государственная должность» от понятия «государственная должность государственной службы», а также понятие «муниципальная должность» от понятия «муниципальной службы».

Как записано в Федеральном законе о системе государственной службы, государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации (далее также – государственные должности) – должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Это государственные должности, но не государственные должности государственной службы.

В связи с этим лица, занимающие данные государственные должности (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, министры РФ, депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации), равно как и лица, занимающие высшие государственные должности в субъектах Российской Федерации, не являются государственными служащими.

Аналогичная ситуация складывается и на муниципальном уровне власти и управления. В соответствии с федеральными законами о муниципальной службе Российской Федерации
1998 г. и 2007 г. депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса (хотя это и лица, замещающие муниципальные должности), не являются муниципальными служащими, поскольку эти должности не являются должностями муниципальной службы.

Соответственно видам государственной службы(см. выше схему 1) должности государственной службы подразделяютсяследующим образом:

ü должности федеральной государственной гражданской службы;

ü должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации;

ü воинские должности;

ü должности правоохранительной службы[32].

Должности государственной службы распределяются по категориям и (или) группам в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и законами субъектов Российской Федерации об их государственной гражданской службе.

Соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы определяется Указом Президента Российской Федерации.

Соотношение должности федеральной государственной гражданской службы и типовых должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации определяется Федеральным законом или указом Президента России.

Согласно ст. 9 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», Реестр должностей федеральной государственной службы образуют:

ü перечни должностей федеральной государственной службы;

ü перечни типовых воинских должностей;

ü перечни типовых должностей правоохранительной службы.

Все указанные перечни утверждаются Президентом Российской Федерации (реестр должностей федеральной государственной службы утвержден Указом Президента Российской Федерации В.В. Путина от 31 декабря 2005 г. № 1574 и опубликован в «Российской газете» за 12 января 2006 г.).

Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации утверждается законом (иным нормативно-правовым актом) субъекта Российской Федерации.

Реестр должностей федеральной государственной службы и реестры должностей государственной гражданской службы всех субъектов Федерации составляют Сводный реестр должностей, государственной службы Российской Федерации.

Должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются Федеральным законом или указом Президента Российской Федерации, должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации – законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации с учетом положений Федерального закона в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность.