И ИХ ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ

Изучение правовых основ становления и функционирования институтов государственной гражданской службы и муниципальной службы, понимание того, что представляют собой государственная и муниципальная должности, как они классифицируются по видам, категориям и группам, знание принципов организации и функционирования государственной и муниципальной службы позволяет перейти к рассмотрению понятий «государственные гражданские служащие» и «муниципальные служащие».

При этом важно понимать, что функции государственного и муниципального управления выполняются не просто такими институтами, как государственная и муниципальная служба, а людьми, занимающими высшие государственные и муниципальные должности и должности государственной и муниципальной службы.

Четкий, юридически выверенный ответ на вопрос кто именно относится к государственным и муниципальным служащим, каков их правовой статус (права, обязанности, ответственность, ограничения и запреты в их деятельности и служебном поведении и др.) содержится в ныне действующих федеральных законах «О системе государственной службы Российской Федерации» 2003 г., «О государственной гражданской службе Российской Федерации» 2004 г. и «О муниципальной службе в Российской Федерации» 2007 г.

Согласно ст. 13 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «Гражданский служащий – гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации».

Определение понятия «муниципальный служащий» дается в ст. 10 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» 2007 г.: Муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.

В соответствии с данными законодательно установленными определениями и государственные, и муниципальные служащие должны отвечать следующим требованиям:

– ими могут быть только граждане Российской Федерации;

– только те, которые осуществляют профессиональную служебную деятельность на должностях государственной или, соответственно, муниципальной службы;

– исполняют свои служебные обязанности, получая денежное содержание за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации или местного (муниципального) бюджета.

Это означает, что далеко не все, кто по тем или иным причинам занимает рабочее место в служебном кабинете, находящемся в здании, где расположены органы государственной или муниципальной власти и управления, являются государственными или муниципальными служащими. Ими не являются различного рода лица, привлекаемые к обеспечению исполнения тех или иных государственных или муниципальных полномочий на «общественных началах» или с оплатой за счет бюджетных средств государственного, муниципального или автономного учреждения или каких-либо негосударственных и немуниципальных средств – фирм, фондов, корпораций и других тому подобных спонсоров.

В то же время следует учитывать, что отнюдь не все должности, включаемые в штатное расписание тех или иных государственных или муниципальных органов, являются государственными или муниципальными должностями государственной службы. Не являются таковыми, например, должности младшего обслуживающего персонала (водители, вахтеры, гардеробщицы, буфетчицы, электрики, сантехники, полотеры, уборщицы и т.п.) и другие работники, не занимающиеся непосредственным или опосредованным исполнением или обеспечением исполнения полномочий государственных или муниципальных органов власти и управления. Лица, занимающие эти должности, не относятся к категории государственных или муниципальных служащих, хотя они и могут числиться в штатных расписаниях тех или иных органов власти и управления.

Так, в п.2 ст. 10 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» 2007 г. прямо записано: «Лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований, не замещают должности муниципальной службы и не являются муниципальными служащими».

Не является государственной или муниципальной службой профессиональная деятельность на предприятиях, не имеющих властных функций. Таковой не является и работа во властных органах на должностях, не относящихся к государственным или муниципальным. С другой стороны, государственная служба осуществляется не только в аппаратах органов представительной и исполнительной власти, в судебных и правоохранительных органах, вооруженных силах, но и в иных государственных органах, реализующих от имени государства его цели и функции и отнесенных актами законодательства РФ и субъектов РФ к государственной службе (например, должности государственной и муниципальной службы в Органах Прокуратуры РФ и Следственного комитета при Прокуратуре РФ, Счетной палате РФ и контрольно-счетных палатах в субъектах РФ, избирательных комиссиях, в аппарате уполномоченных по правам человека и других органах). Так, в Федеральном законе «О естественных монополиях» указывается, что в сферах деятельности субъектов естественных монополий – транспортировки нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировки газа по трубопроводам; услуг по передаче электрической и тепловой энергии и т.д. – образуются органы регулирования (ст. 4). В ст. 9 данного Закона прямо указывается, что на работников этих органов распространяется правовой статус государственного служащего. Хотя, конечно, следует иметь в виду и то, что распространение статуса госслужащего на ту или иную категорию работников отнюдь не равнозначно отнесению их к категории государственных служащих.

Определяя статус государственных и муниципальных служащих (далее также гражданских служащих), федеральные законы (а вслед за ними и законы субъектов Российской Федерации) о государственной гражданской службе и о муниципальной службе четко прорабатывают права, обязанности госслужащего, ограничения и запреты, связанные с гражданской службой, поощрения и награждения, дисциплинарные взыскания, порядок формирования кадрового состава гражданской службы.

Правовое положение государственных и муниципальных служащих прежде всего определяется тем, как закреплены их права в федеральном законодательстве, а по отдельным вопросам, не урегулированным им – также Указами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми документами министерств, служб и агентств, государственных комитетов (относительно их государственных служащих), муниципальными образованиями. Основные права государственного гражданского и муниципального служащего в основном идентичны. И тот и другой имеет право на:

1) обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

2) ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста;

3) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков;

4) оплату труда и другие выплаты в соответствии с Федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов РФ и со служебным контрактом (трудовым договором);

5) получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа;

6) доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений;

7) доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации;

8) ознакомление с отзывами о его профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов;

9) защиту персональных сведений о гражданском служащем[42];

10) должностной рост на конкурсной основе;

11) повышение квалификации в порядке, установленном федеральными законами[43];

12) членство в профессиональном союзе;

13) рассмотрение индивидуальных служебных споров в соответствии с федеральными законами;

14) проведение по его заявлению служебной проверки;

15) защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд их нарушения;

16) пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации;

17) выполнение иной оплачиваемой работы, если это не повлечет за собой конфликт интересов, с предварительным уведомлением представителя нанимателя.

Наряду с вышеперечисленными общими для государственных и муниципальных служащих правами Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» закрепляет также право государственных гражданских служащих на:

Ø медицинское страхование в соответствии с настоящим Федеральным законом и федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих Российской Федерации;

Ø государственную защиту своих жизни и здоровья; жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества.

Весьма существенное значение для характеристики правового положения (статуса) государственных и муниципальных служащих имеет то, какие основные обязанности на них накладывает действующее законодательство. В соответствии со ст. 15 Федерального закона о государственной гражданской службе и ст. 12 Федерального закона о муниципальной службе гражданский служащий, в том числе и муниципальный, обязан:

1) соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, Конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, устав муниципального образования и иные муниципальные правовые акты и обеспечивать их исполнение;

2) исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом (должностной инструкцией);

3) исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством Российской Федерации (должностной инструкцией);

4) соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций;

5) соблюдать правила внутреннего распорядка органа власти и управления, порядок работы со служебной информацией;

6) поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей[44];

7) не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральными законами тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство;

8) беречь государственное и муниципальное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей;

9) представлять в установленном порядке предусмотренные законодательством Российской Федерации сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных
им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера (далее – сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера);

10) сообщать представителю нанимателя (работодателю) о выходе из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства Российской Федерации или в день приобретения гражданства другого государства;

11) соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению[45], не нарушать запреты, которые установлены настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;

12) сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта.

Под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность муниципального служащего, – возможность получения муниципальным служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для муниципального служащего, членов его семьи или близких родственников, а также для граждан или организаций, с которыми муниципальный служащий связан финансовыми или иными обязательствами, – влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации.

Как записано в тех статьях федеральных законов о государственной и о муниципальной службе, которые посвящены обязанностям государственного и муниципального служащего (далее – гражданского служащего), гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. При получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению гражданского служащего, неправомерным, гражданский служащий должен представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений законодательства Российской Федерации, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения, и получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения.

В случае исполнения гражданским служащим неправомерного поручения гражданский служащий и давший это поручение руководитель несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Для правового положения государственных гражданских и муниципальных служащих характерен также значительный ряд весьма существенных ограничений (их 9) и запретов (их 15), связанных с гражданской службой, далеко не всегда устанавливаемых для многих других работников различных отраслей народного хозяйства России.

Так, согласно ст. 16 Федерального закона о государственной гражданской службе и ст. 13 Федерального закона о муниципальной службе, в которых определены ограничения, связанные с гражданской, в т.ч. и муниципальной службой, гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на государственной или муниципальной службе в случае:

1) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

2) осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности гражданской службы, по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия' не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости;

3) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы связано с использованием таких сведений;

4) наличия заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения. Порядок прохождения диспансеризации, перечень таких заболеваний и форма заключения медицинского учреждения устанавливаются Правительством Российской Федерации;

5) близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

6) выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства другого государства;

7) наличия гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;

8) представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу;

9) непредставления установленных федеральными законами сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

При этом важно также то, что гражданин не может быть принят на государственную или муниципальную службу после достижения им возраста 65 лет – предельного возраста, установленного для замещения должности государственной гражданской или муниципальной службы.

Еще более многочисленны запреты, связанные с гражданской службой. Так, в связи с прохождением государственной гражданской или муниципальной службы гражданскому служащему запрещается:

1) участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, если иное не предусмотрено федеральными законами, законами субъекта РФ или муниципальным правовым актом, если ему не поручено в установленном порядке участвовать в управлении этой организацией.

2) замещать должность гражданской службы в случае:

а) избрания или назначения на государственную должность;

б) избрания или назначения на муниципальную должность;

в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе, в органе местного самоуправления, ином муниципальном органе;

3) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

4) приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход;

5) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в органе местного самоуправления, ином муниципальном органе, в котором он замещает должность гражданской или муниципальной службы либо который непосредственно подчинен или подконтролен ему, если иное не предусмотрено федеральными законами;

6) получать в связи с должностным положением или в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки, полученные гражданским служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются соответственно федеральной собственностью и собственностью субъекта Российской Федерации, муниципальной собственностью и передаются гражданским служащим по акту в государственный орган, в орган местного самоуправления, иной муниципальный орган, в котором он замещает должность гражданской службы, за исключением случаев, установленных статьей 575 Гражданского кодекса Российской Федерации;

7) выезжать в командировки за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными муниципальными органами других муниципальных образований, а также с органами государственной власти и органами местного самоуправления иностранных государств, международными и иностранными организациями;

8) использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-техниче-ского и иного обеспечения, другое государственное и муниципальное имущество;

9) разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей;

10) допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственного органа, органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования и их руководителей, если это не входит в его должностные обязанности;

11)принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями;

12) использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума;

13) использовать свое должностное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности;

14) создавать в государственных органах, в органах местного самоуправления, иных муниципальных органах структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) или способствовать созданию указанных структур;

15) прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора.

В случае, если владение гражданским или муниципальным служащим приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций) может привести к конфликту интересов, он обязан передать принадлежащие ему указанные ценные бумаги, акции (доли участия в уставных капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Гражданин после увольнения с государственной гражданской службы не вправе замещать в течение двух лет должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями непосредственно входили в его должностные обязанности.

Гражданин, уволенный с государственной гражданской службы или с муниципальной службы, не вправе разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей.

В ст. 14 Федерального закона о муниципальной службе 2007 г. содержатся также запреты муниципальным служащим входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации; заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя (работодателя) оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

Аналогичные запреты дополнительно внесены Федеральным законом от 2 марта 2007 г. № 24-ФЗ и в часть 1 статьи 17 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» для государственных гражданских служащих (пунктами 16 и 17).

Важно и то, что муниципальный служащий, замещающий должность главы местной администрации по контракту, не вправе заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Муниципальный служащий, замещающий должность главы местной администрации по контракту, не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

За несоблюдение предусмотренных законодательством ограничений и запретов, связанных с гражданской службой, государственные и муниципальные служащие могут и должны нести ответственность, устанавливаемую федеральными законами.

Наиболее часто гражданскими служащими нарушаются такие запреты, как участие на платной основе в деятельности органов управления коммерческих организаций; занятие нескольких оплачиваемых должностей в различных структурах, в том числе подведомственных гражданскому служащему или курируемых им; осуществление предпринимательской деятельности лично или через доверенных лиц; злоупотребление должностным положением, в том числе получение в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждений от физических и юридических лиц в различных формах, в том числе и в виде прямого взяточничества; использование служебного положения в интересах определенных политических партий. Зачастую нарушаются гражданскими служащими и многие обязанности, которые возлагаются на них федеральными законами и законами субъектов Федерации, особенно сокрытие ими получаемых доходов и имеющегося у них имущества, в том числе и от их налогообложения.

Так, по результатам выборочного социологического опроса экспертов – работников органов исполнительной власти 20 субъектов РФ, занимающих должности начальника отдела и выше, проведенного РАГС в октябре 2006 г., 69,5 % опрошенных ответили, что при предоставлении государственных услуг гражданам очень сильны или достаточно сильны неформальные отношения, 13% затруднились с ответом и лишь 17,4 % отметили, что такие отношения не сильны.

По данным этого же опроса, отвечая на вопрос, какие недостатки в работе государственного аппарата следует устранить в первую очередь, 39,5 % отметили некомпетентность, 31,5 % – уход от ответственности, 28 % – коррупцию, взяточничество.

О том, каких размеров приобрело несоблюдение государственными и муниципальными служащими возложенных на них соответствующими федеральными законами обязанностей, ограничений и запретов, связанных с гражданской службой, свидетельствуют и результаты проверок, в том числе регулярно проводимых прокуратурой Российской Федерации.

Так, проверки на предмет коррупции, проведенные в
2006 г. Прокуратурой РФ почти во всех министерствах России, выявили нарушения со стороны 35 тысяч чиновников.

Только в Рособразовании, как отмечал Генеральный прокурор РФ Чайка Ю.Е., выступая 7 декабря 2006 г. с докладом на заседании Правительства РФ, было выявлено 249 случаев сокрытия доходов и имущества – это 70 % от общей численности государственных служащих этого ведомства.

В результате проведенных в 2006 г. прокурорских проверок в целом по всей России было выявлено свыше 47 тысяч нарушений законодательства о государственной и муниципальной службах. Конечно, далеко не все из них являлись уголовными преступлениями, но во многих случаях и представления прокуратуры о выявленном факте нарушения федерального законодательства нередко бывает достаточно, чтобы навести должный порядок.

По итогам прокурорских проверок было возбуждено около 600 уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности, более 1600 чиновникам объявлено предостережение, свыше 2600 государственных и муниципальных служащих были наказаны в дисциплинарном порядке.

По данным МВД России, обнародованным Министром
Р.Г. Нургалиевым в «Российской газете» за 9 февраля и 13 марта 2007 г., в 2006 г. было выявлено около 37 тысяч преступлений против интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (в приложении 12 приводятся данные Генпрокуратуры РФ, показывающие уровень распространенности данного негативного явления в субъектах РФ, расположенных в пределах Южного федерального округа). К уголовной ответственности в Российской Федерации в 2006 г. по соответствующим статьям было привлечено 10 тысяч человек, выявлено около 2 тысяч фактов коммерческого подкупа.

Масштабы коррупции чиновников таковы, что они действительно представляют реальную опасность национальной безопасности. При этом среди коррупционеров все чаще встречаются представители руководящего уровня, преступления которых наносят значительный, нередко многомиллионный материальный ущерб государству и относятся к категории тяжких.

В последние годы участились попытки чиновников устанавливать свои, выгодные им правила работы на рынке, давление на органы власти и управления со стороны бизнеса и банков, финансово-промышленных групп. Эти явления приобрели столь значительный размах, что о них неоднократно вынуждены прямо заявлять Президент РФ, руководители Федерального Собрания, министерств и ведомств. В связи с этим остро стоит задача оздоровить аппарат власти и управления, освободить его от коррумпированных элементов, принять необходимые меры, в том числе в законодательстве и кадровой политике, чтобы закрыть доступ к государственным и муниципальным постам лицам с преступным прошлым.

Возвращаясь к этой проблеме в своем выступлении
8 февраля 2008 г. на расширенном заседании Госсовета,
В.В. Путин отметил, что малым бизнесом заниматься в стране крайне сложно: «... Что делают центральные федеральные органы на местах, в территориях, при поддержке территориальных и местных органов, это просто ужас. До сих пор ведь невозможно месяцами начать собственное дело. В каждое учреждение нужно ходить со взяткой: к пожарным, к санитарам, к гинекологам, к кому только не нужно ходить, ужас какой-то! Занимаясь всеми этими конкретными направлениями социально-экономической политики, мы должны сконцентрировать усилия на решении трех ключевых проблем.

Первое: создание равных возможностей для людей.

Второе: формирование мотивации к инновационному поведению.

Третье: радикальное повышение эффективности экономики, прежде всего на основе роста производительности труда.

Результатом решения всех этих задач должно стать вхождение России в число мировых технологических лидеров.

Очевидно, что для реализации поставленных целей нужны и совершенно новые требования к государственному управлению. Оно должно способствовать формулированию четких целей развития и создать систему, ориентированную на их достижение».

Возвращаясь несколько позже к этой же проблеме,
В.В. Путин на заседании Госсовета говорит: «... Сегодняшний аппарат является в значительной степени забюрократизированной, коррумпированной системой, не мотивированной на позитивные изменения, а тем более на динамичное развитие.

Мы должны устранить чрезмерное административное давление на экономику, которое стало одним из главных тормозов развития. И за счет оптимизации функций и изменения системы финансирования должны создать мотивацию эффективной деятельности ведомств и отдельных чиновников.

Должны создать конкурентные условия для привлечения на госслужбу лучших кадров. При этом повысить их ответственность перед обществом.

Одной из главных проблем сегодняшнего госуправления остается его чрезмерная централизация. Любые, даже элементарные решения принимаются в правительстве месяцами, а то и годами. Вроде бы все делается по инструкции, правильно. Но это как раз тот случай, когда порядок превращается в абсурд».

Для более глубокого и полного уяснения правового положения государственных и муниципальных служащих весьма важное значение имеет знание требований, которые предъявляются в нормативных правовых документах к их служебному поведению. В федеральных законах «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г.
№ 119-ФЗ и «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ эти вопросы, к сожалению, не получили законодательного закрепления. Лишь в н
ачале XXI в. они были глубоко проработаны, систематизированы и утверждены Указом Президента Российской Федерации В.В. Путина от 12 августа 2002 г. № 885 как «Общие принципы служебного поведения государственных служащих». В 2002 – 2005 гг. именно ими должны были руководствоваться и во многом руководствовались федеральные государственные служащие, государственные служащие субъектов РФ, а зачастую и муниципальные служащие. Впоследствии эти общие принципы оправдали себя на практике и в несколько доработанном виде были законодательно закреплены (но уже как «требования») в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» 2004 г. Его статья 18 «Требования к служебному поведению гражданского служащего» определяет следующее:

«1. Гражданский служащий обязан:

1) исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне;

2) исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют смысл и содержание его профессиональной служебной деятельности;

3) осуществлять профессиональную служебную деятельность в рамках установленной законодательством Российской Федерации компетенции государственного органа;

4) не оказывать предпочтение каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам;

5) не совершать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей;

6) соблюдать ограничения, установленные настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами для гражданских служащих;

7) соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональную служебную деятельность решений политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций;

8) не совершать поступки, порочащие его честь и достоинство;

9) проявлять корректность в обращении с гражданами;

10) проявлять уважение к нравственным обычаям и традициям народов Российской Федерации;

11) учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, а также конфессий;

12) способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;

13) не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа;

14) соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации.

2. Гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы категории «руководители», обязан не допускать случаи принуждения гражданских служащих к участию в деятельности политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений».

Хотя данные требования относятся к служебному поведению государственных гражданских служащих, а в Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации» 2007 г. не содержится аналогичной статьи, и муниципальным служащим следует целиком и полностью руководствоваться
в своем служебном поведении вышеперечисленными требованиями.

В федеральных законах «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и «О муниципальной службе в Российской Федерации» наряду с выше рассмотренными вопросами четко прорабатываются также порядок поступления на гражданскую службу, ее прохождения и прекращения, конкурсного замещения должностей гражданской службы, рабочего (служебного) времени, отпусков, оплаты труда, порядок аттестации, поощрения и дисциплинарной ответственности гражданских служащих, организации кадровой работы, ведения реестра и ведения личных дел гражданских служащих, предоставляемые им гарантии.

Важно и то, что в данных федеральных законах предложен механизм разрешения возможных конфликтов государственных и личных интересов на государственной службе, включающий образование соответствующих комиссий с участием независимых экспертов.

Федеральный закон о государственной гражданской службе впервые оговаривает возможность направления гражданского служащего на профессиональную переподготовку, повышение квалификации или стажировку не реже одного раза в три года. Чтобы активнее привлекать на госслужбу перспективных специалистов, вводятся новый порядок оплаты труда с учетом эффективности деятельности государственного органа, материальное и моральное поощрение за безупречную и эффективную службу. Для привлечения на госслужбу специалистов из числа выпускников вузов предусмотрена возможность заключения договора между представителем госслужбы, образовательным учреждением и студентом на подготовку с последующим обязательством прохождения последним государственной службы.

Реальная социально-экономическая и социально-полити-ческая ситуация в России, как и в любой другой стране, не находится в «замороженном» состоянии, она претерпевает изменения. В связи с этим и в федеральные законы, в том числе о государственной и муниципальной службе, могут вноситься и действительно вносятся различные изменения и дополнения, которые государственные и муниципальные служащие должны своевременно изучать, руководствоваться ими и неукоснительно исполнять – ведь незнание законов не освобождает от ответственности за их неисполнение или ненадлежащее исполнение.

Важно иметь в виду и то, что федеральные законы не могут быть излишне детализированы, зачастую являются во многом рамочными.

Многие вопросы, связанные с организацией и функционированием государственной и муниципальной службы, регламентируются не только федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, но и указами Президента Российской Федерации. Их, как и федеральные законы, тоже надлежит знать, учитывать в своей служебной деятельности, а во многих случаях – и всемерно исполнять не только федеральным государственным служащим, но и государственным служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим.

Многие федеральные законы прямо предусматривают необходимость принятия по тем или иным вопросам законов субъектов Федерации и иных нормативных правовых актов, в том числе указов Президента Российской Федерации. Это и делается регулярно.

Только в 2005 – 2007 годах в связи с реализацией Федерального закона о государственной гражданской службе были приняты следующие указы Президента Российской Федерации в рамках Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 – 2005 годы), действие которой продлено на 2006 – 2007 годы:

1. «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» от 1 февраля
2005 г. № 110 (см. приложение 4).

2. «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)» от 1 февраля 2005 г. № 111 (см. приложение 5).

3. «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» от
1 февраля 2005 г. № 112 (см. приложение 6).

4. «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим» от 1 февраля 2005 г. № 113 (см. приложение 7).

5. «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации» от 16 февраля 2005 г.
№ 159 (см. приложение 8).

6. «Об утверждении Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении личного дела» от 30 мая 2005 г. № 609 (см. приложение 9).

7. «О порядке и условиях командирования федеральных государственных гражданских служащих» от 18 июля 2005 г. № 813.

8. «О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих» от 27 сентября 2005 г. № 1131 (см. приложение 10).

9. «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы» от 31 декабря 2005 г. № 1574.

10. «О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих» от 25 июля 2006 г. № 763.

11. «О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы в федеральном государственном органе, находящемся за пределами территории Российской Федерации» от 25 июля 2006 г. № 764.

12. «О единовременном поощрении лиц, проходящих федеральную государственную службу» от 25 июля 2006 г.
№ 765.

13. «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации» от 28 декабря 2006 г. № 1474 (см. приложение 11).

14. «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов» от 3 марта 2007 г. № 269 (см. приложение 12).

15. «Об утверждении положения о порядке проведения экспериментов в ходе реализации федеральных программ развития федеральной государственной гражданской службы» от 6 июня 2007 г. № 772 )см. приложение 13).

Эти указы Президента Российской Федерации уже сыграли и продолжают играть весьма существенную роль в организации и функционировании государственной гражданской службы, оказывают благотворное воздействие на ее совершенствование и повышение эффективности данного института власти и управления, на подготовку, подбор, расстановку и продвижение по службе государственных служащих, повышение их квалификации.

Однако принятием вышеназванных указов Президента России, часть которых приводится в приложениях, создание и совершенствование нормативной правовой базы организации и функционирования гражданской службы не завершается.

Будут приниматься новые законы и указы Президента РФ, вноситься изменения и дополнения в действующие.

Так, как полагает А.С. Карпенко – начальник департамента по вопросам реформирования и развития государственной службы Управления Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы, планируется разработка и принятие следующих нормативных правовых актов, разработанных в рамках мероприятий Программы реформирования государственной службы[46]:

– Указ Президента Российской Федерации о порядке исчисления стажа государственной гражданской службы и зачета в него иных периодов замещения должностей.

– Указ Президента Российской Федерации об обеспечении транспортного обслуживания или компенсации за использование личного транспорта федерального гражданского служащего в связи с исполнением должностных обязанностей.

– Указ Президента Российской Федерации о перечне должностей государственной гражданской службы, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, при назначении на которые конкурс может не проводиться.

– Указ Президента Российской Федерации о предоставлении сведений о полученных федеральным государственным гражданским служащим доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, и обязательствах имущественного характера.

– Указ Президента Российской Федерации о подготовке кадров для государственной гражданской службы, Российской Федерации по договорам обучения.

– Указ Президента Российской Федерации о показателях эффективности и результативности деятельности государственного органа и профессиональной служебной деятельности федеральных государственных служащих, замещающих отдельные должности федеральной государственной гражданской службы, и порядке оплаты их труда в зависимости от указанных показателей.

– Указ Президента Российской Федерации о федеральном государственном органе по управлению государственной службой.

– Указ Президента Российской Федерации о соотношении классных чинов федеральной государственной гражданской службы, воинских званий и специальных званий правоохранительной службы.

– Указ Президента Российской Федерации о порядке ведения Сводного реестра государственных гражданских служащих Российской Федерации.

– Указ Президента Российской Федерации о порядке ведения Сводного реестра должностей государственной гражданской службы Российской Федерации.

Федеральные законы о государственной гражданской службе и о муниципальной службе, указы Президента Российской Федерации, иные нормативные правовые акты призваны способствовать, способствуют и будут способствовать повышению эффективности функционирования гражданской службы, совершенствованию состава и повышению профессионализма государственных и муниципальных служащих.

Вопросы для самоконтроля

1. Дайте определение понятий «государственный служащий» и «муниципальный служащий».

2. Перечислите права и обязанности государственных и муниципальных служащих.

3. В чем состоят законодательно установленные ограничения и запреты, связанные с прохождением государственной и муниципальной службы?

4. Какие требования к служебному поведению гражданского служащего установлены Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации»?

Рекомендуемая литература

Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ.

Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г. № 25 -ФЗ.

Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения требований к лицам, замещающим государственные или муниципальные должности, а также должности государственной или муниципальной службы» от 2 марта 2007 г. № 24-ФЗ.

Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы. – М.: РАГС, 2008.

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М.: Омега-Л, 2004; 2005.

Бахрах Д.Н. Государственная служба России: Учеб. пособие. – М.: Проспект, 2007.

Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление: Учебник. М.: Гардарики, 2005.

Государственная гражданская служба: Учебник / Отв. ред. В.Г. Игнатов. Изд. 2-е. М.-Ростов н/Д.: МарТ, 2005.

Граждан В.Д. Государственная гражданская служба: Учебник. – М.: КНОРУС, 2007.

Демин А.А. Государственная служба: Учеб. пособие М.: Книгодел, 2007.

Егоров В.К. Государственная власть и государственная служба в России: к новому качеству // Государственная служба. 2006. № 5 (43).

Игнатов В.Г. Государственная и муниципальная служба современной России. Изд. 3-е, доп. и перераб. Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2006.

Карпенко А.С. Вопрос – ответ // Государственная служба. 2007. № 1 (45).

Максимов М., Соломатин Е. О механизме реализации конституционных прав граждан на равный доступ к государственной службе // Государственная служба. 2006. № 6 (42).

Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации: Учеб. пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2007.

Фабричный С.Ю. Формирование муниципальной службы: проблемы теории и практики. М.: Московский общественный научный фонд, 2005.

Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление: Учебник. М.: Изд-во «Юристъ», 2005; 2006.

Сегодня колоссальные возможности страны блокируются громоздким, неповоротливым, неэффективным государственным аппаратом…

Нынешние функции государственного аппарата не приспособлены для решения стратегических задач.