Лоббирование

Лоббирование — это влияние заинтересованных групп на принятие решений властными структурами. Термин происходит от английского "Лобби" — коридор, так как по­пытки давления на законодателей часто проводились в коридорах, связанных с законотворческой палатой. Лоб­бирование ведется представителями корпораций, проф­союзов и самими законодателями. Взаимодействие с парламентом — важнейший аспект работы торговых ас­социаций, филантропических организаций и коммерчес­ких структур.

Необходимость лоббирования обусловлена неизбежно­стью различия мнений по всем возможным вопросам жиз­ни общества. Различия возможны по различным критери­ям — партийному, территориальному, отраслевому. Сам Парламент состоит из представителей групп конкурирую­щих интересов. Эффект разногласия может быть сбалан­сирован специальным механизмом.

Организации лоббируют членов парламента, потому что считают, что их интересы должны быть защищены. Так, в Великобритании традиционно сильно "аграрное лобби". В России интересы банковского, нефтепромышленного, аг­рарного и оборонного секторов также отстаиваются на организованной основе.

В России институт лоббирования находится на стадии формирования, а в США он прошел длительный путь ста­новления. Здесь, как и в других демократических странах, идея представительного правления предполагает, что из­бранные должностные лица предоставляют услуги людям, живущим в их округах или штатах. На протяжении 19-го и части 20-го веков, избранные слуги народа нередко конт­ролировались частным интересом, чье всемогущество и деньги могли помочь в избирательной компании. Таким образом, во второй половине 19-го века в США в период быстрой индустриализации, члены палаты представите­лей и сенаторы приняли множество законопроектов, бла­гоприятных для железных дорог, сталелитейных, нефтя­ных компаний. Эти законы нередко противоречили об­щественным интересам. Растущая власть промышленнос­ти над избранниками народа спровоцировала серию пуб­личных скандалов и разоблачений сенаторов, недоволь­ство общественности и начало принятия в 1907 г. серии законов, реформирующих финансирование избиратель­ных кампаний. В 1925 г. был принят закон о федеральной практике коррупции. В 1913г. принятие 17-й поправки к конституции обеспечило пря­мые выборы сенаторов США. До этого они выбирались легислатурами штатов и были, таким образом, менее по­дотчетны интересам общественности, чем интересам из­биравших их законодательных органов штатов.

Требование общественности обуздать чрезмерное вли­яние групп давления привело к принятию в 1946 г. в США Закона о федеральном регулировании лоббирования. Закон требует лобби­стов регистрироваться и отчитываться о своих доходах и расходах. Группы, которые они представляют, должны представлять аналогичную отчетность. В основе закона лежит предположение, что лоббисты не могут сделать много вреда, если сведения об их активности публикуются.

Наиболее эффективное лоббирование в США ведется большими ассоциациями, представляющими отдельные отрасли, торговые сферы, профессиональные и другие интересы. Типичные ассоциации общенационального мас­штаба имеют центры на уровне федеральном, штата и местном. Они способны оперировать на каждом из этих уровней госуправления. Примерами таких ассоциаций являются Национальная Ассоциация Производителей, Национальная Ас­социация Риэлтиров, Аме­риканская Медицинская Ассоциация, Американский институт бензина.

Лоббирование в США также ведется непосредственно самими корпорациями, трудовыми союзами, группами граждан. Группы граждан — самое молодое движение в лоббировании, они представляют интересы различных сег­ментов широкой общественности. Ими отстаиваются воп­росы охраны окружающей среды, ценового контроля для нефти и газа, интересы потребителей.

В России также существуют формальные механизмы влияния граждан и организаций на законодательный про­цесс, действующие в условиях отсутствия закона о лобби­ровании.

Организации и граждане могут адресовать предложе­ния по законодательству субъектам права законодательной инициативы: депутатам Государственной Думы, в Пра­вительство РФ, в Совет Федерации, в законодательный орган субъекта РФ, Президенту РФ. В России, так же как и в Великобритании и США большую часть законопроектов пишут не политики, а государственные служащие. Они же работают над разработкой предложений, даже если по­правки инициируются депутатами.

Основная работа по подготовке законопроектов, их оцен­ке и согласованию лежит на комитетах государственной думы. В 1996 г. В Госдуме было 28 таких комитетов, в т.ч., по экономической политике, по аграрным вопросам, по промышленности, строительству, транспорту и энерге­тике, по обороне. Создание проекта закона и процесс прохождения законопроекта через Госдуму ведется от­ветственным комитетом. При этом формально и практи­чески возможно включение представителей заинтересо­ванных организаций в рабочую группу комитета, работа­ющего над законопроектом, — по запросу этой организа­ции Представитель участвует в заседании ответственного комитета. Кроме того, заинтересованные группы ведут подготовку депутатов к первому чтению законопроекта. Так, например, перед чтением закона об альтернативной службе депутаты Госдумы получили обращение ответ­ственных лиц оборонного ведомства — с множеством подписей командующих округами — с их решительным мнением о том, что если закон будет принят, то границы России некому будет охранять.

Лоббирование иногда поощряется самой процедурой законотворчества. Так, в Великобритании приглашение реакции заинтересованных групп подразумевается изда­нием Парламентом "зеленого документа", — дискуссионного документа, предшествующего выпуску законопроекта. По результатам дискуссии издается "белый документ", содержащий реакцию на зеленый документ и служащий основой для законопроек­та. Если на стадии "зеленого документа" реакция привет­ствуется, то после издания белого документа для эффек­тивного лоббирования время уже упущено.

Лоббирование часто бывает необходимо и провал лоб­бирования нередко имеет свою цену для общенациональ­ных интересов. Например, введение законодательных регуляторов, ставящих отечественных производителей в менее выгодные условия, чем их иностранных конкурен­тов, должно сопровождаться информированием парламен­тариев о международной практике в этом вопросе. Не­редко сами парламентарии бывают недовольны неучасти­ем общественности и деловых кругов в подготовке и об­суждении законопроектов.

Ясно, что отношения с парламентариями заинтересо­ванных групп следует вести не только в экстремальных ситуациях, но и в "тихие" и хорошие времена. Поэтому многие организации имеют постоянных представителей по отношениям с парламентариями или государством.

Крупный бизнес должен поддерживать постоянный кон­такт со своим депутатом и, возможно, желательным канди­датом. Началом контакта может стать предложение глав­ного управляющего парламентарию показать завод, воз­можно, с последующим небольшим угощением (чаем, лан­чем), за которым менеджер может говорить о перспекти­вах бизнеса. Это может определяться как "мягкое лобби­рование". Оно помогает парламентарию выявить связь своего электората с законопроектами, проходящими через пар­ламент и определить свою позицию по нему. Подобный контакт также означает для парламентария, что он может свободно обратиться в эту организацию за советом или консультацией, если ему будет нужно.

Позитивное отношение к лоббированию побуждает ком­пании, филантропические организации и торговые ассо­циации вести встречи не только с парламентариями, но и с другими органами государственного управления. Каж­дая компания может найти такой "спонсирующий департа­мент". Речь идет не о взятках, а о предоставлении возмож­ности госслужащему посетить организацию, познакомиться с её деятельностью и проблемами. Часто именно эти госслужащие пишут законопроекты и поправки, дают со­веты министрам и набрасывают замечания к законопроек­там при их прохождении через комитеты Парламента.

Задачами специалистов по отношениям с государством являются:

1. Улучшение коммуникаций с персоналом госструктур и самими государственными ведомствами.

2. Мониторинг работы законодателей и регулирующих агентств в сферах, затрагивающих деятельность орга­низации.

3. Обеспечение представления интересов организации на всех уровнях госуправления.

4. Влияние на законодательство, затрагивающее эконо­мику региона расположения организации, также как и её операции.

5. Обеспечение осведомленности и понимания законодателями деятельности и операций представляемой орга­низации.

Выполнение этих функций требует знания того, как ра­ботать в госструктурах и умения находить там контакты.

Что делают вашингтонские лоббисты?

Суть работы лоббистов — информировать и убеждать. Контакты важны для лоббистов, но и для конкретных зако­нодателей важна информация, которой те располагают. Время для развития идей лоббистами вместе с законодателями — задолго до написания законопроекта и хорошие лоббисты знают, что время критический значимо для вли­яния на законодательство. Конкретная деятельность, вы­полняемая отдельными лоббистами зависит от представля­емой отрасли или группы. Большинство лоббистов уча­ствуют в следующей работе:

1. Поиск фактов. Американский госаппарат располагает огромным количеством фактов, статистики, экономи­ческой информации, экспертных оценок и решений, которые обычно можно запрашивать.

2. Интерпретация действий госаппарата. Интерпретация для менеджмента происходящего в госаппарате и по­тенциальной значимости грядущего законотворчества — одна из ключевых задач лоббиста. Лоббист пред­сказывает законодательные события и рекомендует со­ответствующие действия менеджменту.

3. Интерпретация действий компании. Через почти ежедневные контакты с членами конгресса и штатом их помощников лоббист сообщает им как относятся к зако­нопроекту конкретные группы. Лоббисты должны быть полностью сведущими в бизнесе клиентов и в отноше­нии организации к действиям государства.

4. Защита позиции. Наряду с представлением фактов, лоббист защищает позицию клиентов. Само обраще­ние к представителю конгресса с позицией по законо­дательству может предоставить возможность быть выс­лушанным. В действительности очень малая часть пред­ставителей Конгресса имеет время изучить — или даже прочесть каждый кусок законопроекта, за который ему предстоит голосовать. Таким образом, они зависят от информации лоббистов, особенно в части воздействия законопроекта на своих избирателей.

5. Формирование паблисити. Из Вашингтона выходит больше новостей, чем из любого другого города мира. Он — база для тысяч корреспондентов прессы, телевиде­ния, радио. Поэтому столица США и в, меньшей мере, столицы штатов — трамплин для паблисити.

6. Поддержка корпоративных продаж. Правительство — крупнейший национальный закупщик продуктов. Лоббисты нередко служат проводниками в осуществлении продаж.

Лоббирование может вестись нескольким путями. Инте­ресы могут быть открыто представлены перед комитета­ми законодателей или на публичном обсуждении. Пред­ставители общественности могут также лично встречаться с лоббистами. Некоторые лоббирующие организации проводят кампании широкомасштабного лоббирования " у корней травы". Примером такого метода явилась кампания 1983 г. Банки и ассоциации акку­мулирования и займов организовали общественность пи­сать сенаторам и конгрессменам с тем, чтобы отменить закон, требующий эти учреждения удерживать налог на уплату процентов по вкладам в пользу федерального пра­вительства.

Практика лоббирования "у корней травы" ведется и се­годня американскими организациями и должностными лицами. Так, например, Гар Каганович, ответственный за отношения с Конгрессом Федерации американских об­ществ экспериментальной биологии, организовал 13 ты­сяч сообщений по Интернет в Сенат, добиваясь отмены предполагаемого сокращения финансирования Конгрес­сом бюджета на медицинские исследования на 1996 г. Основу действенности этого метода составляет широкомасштабный, массированный и концентрирован­ный удар — десятки тысяч людей одновременно, в тече­ние несколько часов/дней, засыпают парламентариев пись­мами и/или факсами, сообщениями через Интернет, те­лефонными звонками. Все сообщения — на одну и ту же тему, сходного содержания и направлены на решение одной проблемы.

Советы лоббистам

1. Не делай ничего как индивидуальная компания или группа давления, которая может быть представлена в соста­ве ассоциации или в объединении с другими компани­ями. Гораздо больший авторитет и интерес к себе можно иметь, действуя как часть большего объединения, и не только в глазах медиа.

2. Нацеливайся на членов Парламента, которые, возможно заинтересованы, — либо в твоем бизнесе, либо в целях твоей филантропии, или в группе давления. Члены пар­ламента могут представлять округа, чьи жители заняты в твоей компании. Интерес парламентариев могут вы­зывать какие-либо иные экономические характеристи­ки твоей организации.

3. Установи хорошие контакты с государственными ве­домствами и должностными лицами в соответствую­щей сфере, которые будут заинтересованы в твоих про­блемах. Сделай себя и своих старших коллег доступ­ными для них, как ты был бы для медиа или политиков.

4. Если проблема серьёзна, — такая как базовое законодательство, — подкрепляй лоббирование выпуском не­обходимых статей или других материалов в медиа, и в экстремальных случаях, используй рекламу.

5. Делай материалы для политиков, и даже для госслужащих такими короткими, как только возможно, потому что они заняты. Соблюдай фактичность и точность — по этическим и практическим причинам. Если твои ма­териалы дезориентируют, тебе больше не поверят.

6. Если ты избираешь долгосрочную перспективу отношений и открываешь линии коммуникаций, предусмотри короткие письма или другие формы простых, легко воспринимаемых и кратких коммуникаций для регу­лярных контактов. Поддерживай это личным контактом и возможностью визитов. Приглашай политиков и дол­жностных лиц на стоящие внимания мероприятия — открытие фабрики или нового вида услуг.

7. Имей долгосрочный взгляд. Если ты сомневаешься по поводу опасности для отрасли не высказываться за саму себя, вспомни спад Британской кораблестроительной отрасли в 1980-х, его негативное воздействие на биз­нес, занятость и экономику.

8. Поскольку более широкая аудитория рассматривается как более интересная и интересующаяся, резервиро­вание стендов на важнейших политических конферен­циях способствует распространению осведомленности о твоей организации. Полезно дополнить это спикера­ми, готовыми выступить на местных партийных встре­чах в избирательных округах.

9. Регулярное чтение материалов Парламента способ­ствует осведомленности о его делах. Существуют спе­циальные агентства, осуществляющие мониторинг Пар­ламента для клиентов и обеспечивающих предупреж­дение клиентов о надвигающихся дебатах по интересу­ющим вопросам.

советы своим начинающим лоббистам, желающим преуспеть в отношениях с законода­телями:

1. Будь независим. Политики ценят независимую точку зрения.

2. Будь информирован. Госаппарат преуспевает, если он информирован. Своевременные факты, глубокое зна­ние предмета, и конкретные примеры бесценны.

3. Будь внепартиен. Дела лучше представлять на внепартийной основе. Хотя политические нюансы необходи­мо чувствовать, политику лучше оставить политикам.

4. Публикуйся. Ясное и убедительное мышление в статьях замечается.

5. Рассматривай вещи широко. Не проталкивай пустяковых интересов. Адресуйся к более широким интере­сам и твой совет будет искомым.

6. Будь упорен. Длительные и настойчивые затраты времени необходимы для ведения дел с законодателями.

7. Будь практичен. Политики ценят практические реко­мендации, которые они могут защищать перед своими избирателями.

8. Будь честен. Политики и пресса умеют распознавать липу. Честность — политика, которая работает.