Тема 11. ВИДАТКИ БЮДЖЕТУ НА УПРАВЛІННЯ ТА ОБОРОНУ

11.1. Функціональне призначення і склад видатків бюджету на управління й оборону, основи їхнього планування та фінансування

Як свідчить історія розвитку людської цивілізації, чи не найважливішу роль у витрачанні бюджетних коштів займають видатки на забезпечення внутрішньої та зовнішньої безпеки країни, функціонування державної влади й апарату управління. При цьому не суттєво, демократичні чи тоталітарні режими приходили до влади, позаяк вказані видатки мають прерогативу над виконанням державою соціальної функції – наданням послуг у сфері освіти, культури, охорони здоров’я, соціального захисту і соціального забезпечення. Основна причина цього полягає у бюрократичних методах управління фінансовими ресурсами, що призводить до зменшення соціальної складової видатків бюджету. Безперечно, асигнування законодавчої, виконавчої та судової гілок влади, національної оборони і правоохоронної діяльності мають бути на відповідному рівні, проте ситуація з надмірним витрачанням бюджетних коштів в одних сферах й, відповідно, недофінансуванням інших повинна набути нових ознак та визначеності.

Якщо взяти до уваги фінансування управлінської функції держави, на сучасному етапі демократичних перетворень перед Україною стоїть завдання формування більш ефективної системи державного управління, оновлення змісту діяльності органів виконавчої влади і місцевого самоврядування. Вирішенню цього завдання має сприяти проведення адміністративної реформи, головна мета якої полягає у вдосконаленні регулюючої, розподільчої та контрольної функції органів влади й управління, посилення їх відповідальності, чіткий розподіл повноважень як по горизонталі, так і по вертикалі, інтенсифікація взаємодії з іншими гілками влади й інститутами. На цьому фоні запровадження дієвого механізму контролю за функціонуванням органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, а також більш широка участь населення у формуванні політики державного управління мають підвищити ефективність витрачання бюджетних коштів.

Не меншої уваги вимагає проблема фінансування національної оборони, правоохоронної діяльності та забезпечення безпеки держави. Адже на відміну від витрачання бюджетних коштів на державне управління, дані видатки зумовлені специфічними функціями держави – захистом інтересів суспільства в середині країни і на міжнародному рівні. Зміни, які відбулися на світовій арені після розпаду СРСР, припинення гонки озброєнь, ліквідація стратегічної військової техніки, численні спроби реформування системи громадського порядку та судової влади значно вплинули на динаміку видатків на національну оборону, правоохоронну діяльність і забезпечення безпеки держави. Проте теперішній стан фінансового забезпечення цих сфер не відповідає фундаментальним принципам бюджетної політики й потребує перегляду. Значно посилило незадовільну картину позаблоковий статус України та її невизначеність в геополітичному просторі, що позбавляє додаткових джерел фінансування зазначеної категорії видатків.

Аналіз видатків бюджету на управління й оборону вимагає розглянути їх стан і функціональну побудову (рис. 11.1).

Як подано на рисунку видатки на державне управління включають видатки на: функціонування законодавчої влади (апарату Верховної Ради України та Верховної Ради АР Крим, забезпечення діяльності народних депутатів); функціонування виконавчої влади (апарату Кабінету Міністрів України, Ради міністрів АР Крим та її місцевих органів, апарату міністерств й інших центральних органів виконавчої влади, місцеві державні адміністрації і органи місцевого самоврядування); утримання Президента та його апарату; утримання фінансових і фіскальних органів (Державної податкової служби України, Державної фінансової інспекції України, Державної митної служби України); загальне планування та статистичні служби; інші видатки на загальнодержавне управління (виготовлення національної валюти, бланків цінних паперів, орденів, медалей, монет, паспортизація населення, видатки на запровадження бюджетно-податкового законодавства тощо).

На утримання органів влади й управління спрямовуються кошти бюджетів усіх рівнів (рис. 11.2). Так, з державного бюджету здійснюються видатки на утримання Президента, законодавчої та виконавчої гілок влади. Натомість з бюджетів сіл, їх об’єднань, селищ, міст районного значення фінансуються органи місцевого самоврядування сіл, селищ, міст районного значення, з районних бюджетів та бюджетів міст республіканського АР Крим і обласного значення – органи місцевого самоврядування міст республіканського АР Крим і обласного значення та органи місцевого самоврядування районного значення, з бюджету АР Крим і обласних бюджетів – представницька та виконавча влада АР Крим і обласні ради. Така структура видаткової частини державного та місцевих бюджетів продиктована ієрархією побудови органів влади й управління, позаяк є продуктом командно-адміністративної системи витрачання бюджетних коштів на вказані цілі.

Рис. 11.1. Функціональна структура бюджетних видатків на управління та оборону

Рис. 11.2. Видатки державного та місцевих бюджетів на утримання органів влади й управління

Специфіка побудови бюджетної системи нашої держави полягає у тому, що фінансування громадського порядку, безпеки та судової влади (куди належить група видатків на боротьбу із злочинністю й охорону державного кордону, протипожежний захист і рятування, кримінально-виконавчу систему та виправні заходи, нагляд за додержанням законів і представницькі функції в суді, проведення відповідних досліджень та розробок тощо), військової і цивільна оборони, військової допомоги зарубіжним країнам, військової освіти, досліджень та розробок у сфері оборони, іншої діяльності у сфері оборони, головним чином, є прерогативою державного бюджету. Проте видатки на місцеву пожежну охорону, заходи з організації рятування на водах, заходи у сфері захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру в межах повноважень, встановлених законом; заходи та роботи з мобілізаційної підготовки місцевого значення, підвищення кваліфікації депутатів місцевих рад здійснюються з місцевих бюджетів і належать до видатків місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів.

Якщо звернутися до питання планування видатків на утримання органів державної влади, головним чином, воно здійснюється у формі складання індивідуальних та зведених кошторисів. Зокрема, індивідуальні кошториси або єдині кошториси доходів і видатків складаються в розрізі окремих бюджетних установ й організацій. Натомість на рівні міністерств, складаються зведені кошториси, які включають доходи та видатки індивідуальних кошторисів підпорядкованих установ. Така форма фінансування видатків бюджету є рудиментом командно-адміністративної системи витрачання бюджетних коштів і, на відміну від бюджетного інвестування та кредитування, означає виділення асигнувань з бюджету у безповоротному порядку за цільовим призначенням і розподілом за окремими етапами фінансування.

Формування єдиного кошторису здійснюється на підставі лімітної довідки про асигнування з бюджету, яку вищестояща організація надсилає всім підпорядкованим установам в двотижневий термін після затвердження бюджету, з якого проводиться фінансування. При цьому показники лімітної довідки доводяться до відома розпорядників для уточнення проектів кошторисів і складання проектів планів асигнувань загального фонду бюджету, планів надання кредитів із загального фонду бюджету, планів спеціального фонду та планів використання бюджетних коштів. У процесі визначення лімітів витрат враховується об’єктивна потреба в коштах органів державної влади, виходячи з обсягів і характеру виконуваної роботи, штатної чисельності, намічених заходів щодо скорочення витрат.

Кошторис затверджується керівником відповідної вищестоящої організації не пізніше ніж через місяць після затвердження відповідного бюджету, з якого проводиться фінансування (рис. 11.3). Разом із кошторисом затверджується штатний розпис органів державної влади, включаючи їх структурні підрозділи, які утримуються за рахунок спеціальних чи інших позабюджетних коштів. У штатному розписі вказується кількість штатних одиниць в розрізі структурних підрозділів, посадові оклади по кожній посаді та загальний місячний фонд оплати праці на кожну посаду. Крім того, він може включати в себе облік всіх можливих додаткових виплат співробітникам – премій, компенсацій і т. д. в залежності від посади.

Рис. 11.3. Порядок затвердження кошторисів органів державної влади й управління

У дохідній частині кошторису доходів і видатків органів державної влади зазначаються планові обсяги бюджетних асигнувань, що виділяються на їх утримання, а також надходження з інших джерел, одержання яких передбачено відповідними нормативно-правовими актами. Натомість у його видатковій частині зазначається загальна сума витрат з розподілом їх за категоріями видатків економічної класифікації, як-от: оплата праці адміністративно-управлінського персоналу; нарахування на заробітну плату; придбання предметів постачання та матеріалів для управлінсько-адміністративних цілей; видатки на відрядження, оплату комунальних, транспортних й інших послуг; придбання обладнання і предметів довгострокового користування; капітальне будівництво; капітальний ремонт тощо.

Як відомо, найбільшу частку в структурі видатків органів влади й управління складають кошти на оплату праці. Зважаючи на те, що працівники цих органів мають статус державних службовців, оплата їх праці здійснюється на основі Закону України „Про державну службу” від 16 грудня 1993 року. У законі зазначено, що оплата праці державних службовців має забезпечувати достатні матеріальні умови для незалежного виконання службових обов’язків, сприяти укомплектуванню апарату державних органів компетентними та досвідченими кадрами, стимулювати їх сумлінну й ініціативну працю. Відповідно вона включає в себе з посадові оклади, премії, доплати за ранги, надбавки за вислугу років на державній службі, а також інші надбавки.

Посадові оклади державних службовців встановлюються залежно від складності та рівня відповідальності виконуваних службових обов’язків. З метою підвищення їх матеріального забезпечення і стимулювання праці до посадових окладів встановлюються надбавки за ранги державних службовців. Зокрема, ранг присвоюється відповідно до займаної посади, рівня професійної кваліфікації та результатів роботи. Всі посади в органах державної служби поділяються на сім категорій (табл. 11.1). Службовцям, які займають посади першої категорії, може бути присвоєно 1, 2 і 3 ранг, другої – 3, 4 і 5 ранг, третьої – 5, 6 і 7 ранг, четвертої – 7, 8 і 9 ранг, п’ятої – 9, 10 і 11 ранг, шостої – 11, 12 і 13 ранг, сьомої – 13, 14 і 15 ранг. Критеріями поділу посад за категоріями є організаційно-правовий рівень органу, компетенція на конкретній посаді та її роль у структурі державного органу.

Таблиця 11.1

Критерії поділу посад державних службовців за категоріями*

На розмір оплати праці державних службовців також впливає стаж їхньої роботи в органах влади й управління. Щомісячні надбавки за вислугу років встановлюються відповідно до постанови Кабінету Міністрів України „Про надбавки за вислугу років для працівників органів виконавчої влади та інших державних органів” від 20 грудня 1993 року (табл. 11.2). Причому обчислення зазначених надбавок проводиться виходячи з посадового окладу працівника без урахування інших надбавок і доплат, а їх виплата – одночасно з виплатою заробітної плати за другу половину місяця у межах фонду оплати праці відповідного органу виконавчої влади.

Таблиця 11.2

Розміри щомісячних надбавок державним службовцям*

Поміж цим, з метою залучення до роботи в апараті органів державної виконавчої влади висококваліфікованих спеціалістів постановою Кабінету Міністрів України „Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів” від 9 березня 2006 року встановлені певні доплати: по-перше, за знання та використання в роботі іноземної мови (однієї європейської мови – у розмірі 10%, однієї східної, угро-фінської або африканської мови – 15%, двох і більше мов – 25% посадового окладу); по-друге, за науковий ступінь кандидата або доктора наук з відповідної спеціальності – у розмірі відповідно 5% і 10% посадового окладу; по-третє, за почесне звання „заслужений” – у розмірі 5% посадового окладу.

Не менш значними у структурі видатків органів влади і управління є витрати на відрядження, оплату комунальних, транспортних й інших послуг. Зокрема, планування видатків на відрядження здійснюється виходячи з їх кількості та тривалості, а також віддаленості населених пунктів призначення, в які плануються відрядження. Державним службовцям, які направляються у відрядження в межах України і за кордон за наявності оригіналів підтвердних документів відшкодовуються витрати: на проїзд до місця відрядження та назад, а також за місцем відрядження; на побутові послуги, що включені до рахунків на оплату вартості проживання у готелях (прання, чистка, лагодження та прасування одягу, взуття чи білизни); на бронювання місць у готелях; на користування постільними речами в поїздах.

Планування видатків на оплату комунальних, транспортних й інших послуг, необхідних для функціонування органів влади і управління, здійснюється виходячи з фактичних видатків за попередній період, а також розміру заборгованості перед відповідними організаціями за перелічені види послуг. Натомість придбання предметів постачання та матеріалів для управлінсько-адміністративних цілей, обладнання і предметів довгострокового користування, капітальне будівництво та капітальний ремонт в органах влади й управління планується в межах наявних коштів у відповідних бюджетах. Особливо гостро постають питання витрат в умовах економічної кризи, позаяк фінансування управлінських органів здійснюється в розмірах, необхідних тільки для забезпечення поточної діяльності. Головним чином, це кошти на оплату праці, у тому числі на покриття заборгованості по попередніх роках, відрахування в державні цільові фонди соціального спрямування, і на господарське утримання установ й організацій.

У центрі уваги Уряду постійно знаходяться питання підвищення ефективності витрачання бюджетних коштів, які виділяються на потреби органів влади й управління. Тому за останній час було прийнято ряд мір, спрямованих на виконання цього завдання. Зокрема, поставлено за мету скоротити штатну чисельність органів виконавчої влади, обмежено можливості по преміюванню, наданню допомог, встановленню надбавок до посадових окладів, доводяться ліміти витрат на утримання автотранспорту, заборонено придбання мобільних телефонів і легкових автомобілів без відповідного дозволу, рекомендовано забезпечити ефективне використання належних управлінським органам приміщень, передбачивши здачу в оренду вільних приміщень. При цьому кошти зекономлені в результаті проведення вказаних заходів повинні направлятися на погашення заборгованості по заробітній платі працівників і на оплату комунальних послуг.

На сучасному етапі демократичних перетворень з метою забезпечення відповідності програм і дій органів державної влади в сфері національної безпеки й оборони набуло поширення оборонне планування. Відповідно до Закону України „Про організацію оборонного планування” від 18 листопада 2004 року, його реалізація базується на застосуванні програмно-цільового методу складання оборонного бюджету, системності та паралельності формування планів, відповідальності суб’єктів планування в галузі оброни. Поряд із забезпеченням ефективності використання бюджетних коштів управління процесом оборонного планування спрямоване на захист національних інтересів від внутрішніх і зовнішніх воєнних загроз, гарантування державою організаційно-технічних, науково-методичних, інформаційних, матеріальних та фінансових аспектів реалізації оборонної політики держави. При цьому основні завдання планування в галузі оброни зводяться до:

— по-перше, його системного проведення, виходячи з Воєнної доктрини й оцінки потенційних загроз у даній сфері;

— по-друге, перегляду планів розвитку Збройних Сил, які базуються на програмно-цільовому методі планування;

— по-третє, підтримання на належному рівні державних ресурсів у сфері оборони й ефективного управління ними;

— по-четверте, впровадження механізмів ринкової економіки для залучення інвестицій в оборонну галузь.

Згаданим законом планування в галузі оброни систематизоване на довгострокове, середньострокове і короткострокове (рис. 11.4).

Рис. 11.4. Класифікація оборонного планування

Довгострокове оборонне планування здійснюється з метою визначення засад державної політики у сфері оборони та створення нормативно-правової бази для середньострокового і короткострокового планування. Зокрема, під час його здійснення (довгострокові плани у сфері оборони складаються терміном на 12 років) Рада національної безпеки і оборони в межах своєї компетенції вносить Президенту пропозиції щодо Стратегії воєнної безпеки, положення Воєнної доктрини, завдання Збройних Сил, проекти концепцій і програм їх розвитку. При цьому Кабінет Міністрів, розробляючи макроекономічні показники розвитку національної економіки, у тому числі військово-промислового комплексу, визначає матеріальні, фінансові та людські ресурси для гарантованого забезпечення потреб оборони, прогнозні показники видатків державного бюджету на оборону з урахуванням орієнтовних показників обсягів державного оборонного замовлення, узагальнює пропозиції щодо порядку стратегічного та оборонного планування.

Довгострокове оборонне планування є основою для його реалізації середньостроковій і короткостроковій перспективах. Так, середньострокові плани складаються терміном на шість років, причому Кабінет Міністрів затверджує основні завдання центральних органів виконавчої влади у сфері оборони, концепції та державні цільові програми, прогнозні показники видатків державного бюджету на оборону. Центральні органи виконавчої влади, які здійснюють керівництво Збройними Силами й іншими військовими формуваннями, на основі затверджених Президентом концепцій розвитку відповідних військових формувань розробляють проекти державних програм їх розвитку. У разі потреби зазначеними центральними органами виконавчої влади розробляються і вносяться на затвердження Кабінету Міністрів плани-графіки виконання державних програм розвитку Збройних Сил, а також забезпечення їх відповідними ресурсами.

Короткострокове оборонне планування передбачає щорічну розробку планів утримання та розвитку Збройних Сил на два роки, в яких деталізуються програми і дії органів державної влади в сфері національної безпеки та оборони. Під час його реалізації Рада національної безпеки і оборони бере участь у розгляді проекту Закону про Державний бюджет України та вносить Президенту пропозиції щодо матеріального, фінансового, кадрового, організаційного й іншого забезпечення виконання заходів в оборонній галузі. Кабінет Міністрів уточнює прогнозні показники видатків державного бюджету на оборону, здійснює контроль за виконанням державних програм розвитку Збройних Сил. Центральні органи виконавчої влади, які здійснюють керівництво військовими формуваннями, розробляють плани їх утримання, бюджетні запити та сукупність документів державного оборонного замовлення на наступний рік. Короткострокові плани утримання та розвитку військових формувань затверджуються керівником відповідного центрального органу виконавчої влади, який здійснює керівництво ними .

Виділення коштів на національну оборону, правоохоронну діяльність та безпеку держави здійснюється в межах обсягу фінансових ресурсів, затверджених у державному бюджеті (за винятком видатків на протипожежний захист і рятування, а також іншу діяльність у сфері громадського порядку, безпеки та судової влади, які забезпечуються за рахунок коштів місцевих бюджетів на місцеву пожежну охорону, заходи з організації рятування на водах, заходи у сфері захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру в межах повноважень, встановлених законом; заходи та роботи з мобілізаційної підготовки місцевого значення, підвищення кваліфікації депутатів місцевих рад) через систему головних розпорядників бюджетних коштів. Як відомо, розпорядники бюджетних коштів можуть бути трьох ступенів. Наприклад, для установ Міністерства оборони головним розпорядником коштів є Міністр оборони, розпорядниками коштів другого ступеня – Командуючі оперативних командувань і видів Збройних Сил, розпорядниками коштів третього ступеня – командири військових частин.

Особові рахунки відкриваються головним розпорядникам коштів та розпорядникам коштів другого ступеня, в них відображаються кошти виділені для використання на утримання своєї установи, на централізовані заходи і для перерахування підвідомчим установам. Реєстраційні рахунки відкриваються розпорядникам коштів усіх ступенів для обліку витрат, передбачених їх кошторисами доходів і видатків. Кошти на здійснення видатків Міністерства оборони, Служби безпеки й інших правоохоронних органів перераховуються Головним управлінням Державного казначейства на рахунки обласних управлінь держаного казначейства. При цьому розподіл коштів на обласному рівні здійснює розпорядник другого ступеня.

Крім бюджетного фінансування, у вказаних установах можуть бути позабюджетні кошти (зокрема, спеціальні та депозитні кошти, суми за дорученнями тощо), розмір яких незначний. Таким чином, фінансові ресурси Збройних Сил, правоохоронних й інших органів утворюються за рахунок бюджетних та позабюджетних коштів, їх витрачання здійснюється за цільовим призначенням на: оперативно-службову діяльність; бойову підготовку; оплату поставок озброєння, військової техніки, палива, продовольства, речового майна, необхідного для проведення бойової підготовки воїнів; виплату основних і додаткових видів грошового утримання військовослужбовців; забезпечення господарсько-побутових потреб військ, правоохоронних органів та органів безпеки держави; утримання військових навчальних закладів, військових академій, госпіталів, санаторіїв, лікувальних закладів; капітальне будівництво, ремонт військової техніки тощо.

Відповідно до економічної класифікації у кошторисі доходів та видатків установ, що забезпечують національну оборону, правоохоронну діяльність і безпеку держави, виділяють поточні та капітальні видатки (рис. 11.5).

Рис. 11.5. Кошторис доходів і видатків установ, що забезпечують національну оборону, правоохоронну діяльність і безпеку держави

Як видно з рис. 11.5, поточні видатки, головним чином, пов’язані з фінансовою підтримкою установ, що забезпечують національну оборону, правоохоронну діяльність та безпеку держави, на досягнутому рівні. Вони включають грошове утримання персоналу, витрати на медичне обслуговування, транспортування й інші види матеріального забезпечення, а також витрати на експлуатацію і ремонт техніки. Натомість капітальні видатки відображають матеріально-технічне переоснащення даної галузі та містять витрати на придбання обладнання і предметів довгострокового користування, капітальне будівництво та ремонт, закупівлю озброєння.

Загалом же в умовах ринкових трансформацій видатки бюджету на національну оборону, правоохоронну діяльність і забезпечення безпеки держави залишаються досить високими. У зв’язку із цим важливими напрямками роботи контролюючих органів є забезпечення ефективного використання бюджетних коштів, поступового скорочення вказаних видатків, перш за все, за рахунок подальшого реформування Збройних Сил України, Національної гвардії України, Прикордонних військ України та Служби безпеки України, у тому числі ліквідація непрофільних і нефункціональних закладів та підрозділів, а також удосконалення форм і методів соціального захисту військовослужбовців та членів їх сімей.