Политическая конъюнктура и право

Современная правовая действительность изобилует множеством примеров, когда принятие необходимых законов неоправданно затягивается, а принятые нормативно-правовые акты не оправдывают надежд и ожиданий многих граждан. Более того, затем действие этих законов или актов приостанавливается или отменяется, корректируется, не исполняется или сводится на нет индивидуальным правовым регулированием. Сегодня стало совершенно очевидным, что данная ситуация во многом связана с наличием политической конъюнктуры в праве.

Несмотря на очевидную актуальность и практическую значимость, эта проблема (как правильно отмечалось в научной юридической литературе) еще на стала предметом всестороннего анализа на уровне теории государства и права[68].

Слово конъюнктура (от лат. «Conjunqere» – «соединять») означает, в частности, стечение обстоятельств, положение вещей, способное повлиять на исход какого-либо дела[69]. Конъюнктура определяется и как «сложившаяся обстановка, создавшееся положение, временная ситуация в какой-либо области общественной жизни»[70].

Исходя из вышеизложенного, можно предположить, что в самых общих чертах политическая конъюнктура в праве представляет собой отражение в системе правового регулирования различных политических факторов, сложившихся в данный момент, обусловленных интересами отдельных социальных групп, организаций, физических лиц и не совпадающих с объективными потребностями или возможностями общества. Поскольку отражение в праве указанных политических факторов всегда обусловлено интересами тех или иных субъектов политических отношений, понятие политической конъюнктуры следует рассматривать в неразрывной связи с поведением этих субъектов в правовой сфере. При этом содержанием такого поведения охватываются и те случаи, когда социальные группы или индивиды для достижения своих целей не только действуют, но и бездействуют (например, затягивают принятие нужного обществу закона)[71].

Проявление политической конъюнктуры в праве является результатом конфликта между правом и политикой, возникающего на определенном историческом этапе.

Такой конфликт возникает по мере становления государства главным образом с политической организацией экономически господствующего класса. В этих условиях интересы политической власти государства уже не совпадают с интересами большинства, в том числе и в сфере правовых отношений.

Политика, проводимая государством, становится все более и более фактором иррациональным по отношению к общественным интересам и общему благу. Это происходит прежде всего в случаях, когда проводимая в той или иной сфере правового регулирования политика в силу господствующей идеологической доктрины не соответствует объективным потребностям общественного развития. Примерами идеологической обусловленности политико-конъюнктурного законодательства являются рабовладельческая, феодальная, буржуазная правовые системы.

Весьма наглядно в качестве субъектов политической конъюнктуры в праве выступают те государства, идеологическая основа которых входит в противоречие с объективными потребностями определенного исторического этапа развития мирового сообщества. Примером может служить отрицание необходимости и идеологическое обоснование вредности частной собственности, предпринимательской деятельности, парламентаризма, частноправовых отношений и т.п. в советском государстве.

Таким образом, политическая конъюнктура в праве представляет собой явление, объективно порождаемое самим механизмом взаимодействия государства, права и политики на определенном этапе его развития.

Конфликт между природой права и государственной властью, обусловливающий принятие политически конъюнктурных нормативно-правовых решений, связан не только с трансформацией государства в политическую организацию экономически господствующего класса. Этот конфликт усугубляется появлением множества субъектов политических отношений, имеющих нередко противоречивые интересы и возникающих уже на фоне процесса отделения интересов государственной власти от интересов большинства общества.

Процесс расширения круга субъектов политической конъюнктуры связан прежде всего с формированием политических партий, начавшимся в Западной Европе и США примерно во второй четверти прошлого столетия. Расширение диапазона и усложнение механизма воздействия различных политических факторов на право является одной из тенденций общественного развития[72]. При переходе от тоталитаризма к демократии в процессе становления политического плюрализма эта тенденция может приобретать гипертрофированные формы, еще более усложняя и обостряя политико-правовые связи, поскольку характеризуется в буквальном смысле «всплеском» многопартийности. Об этом свидетельствуют, например, период становления конституционализма в России начала ХХ в., когда в стране насчитывалось более 280 партий, а также современный этап развития Российской Федерации, где, по данным Министерства юстиции, зарегистрировано около 3 тыс. общественных объединений, среди которых 90 политических партий и 109 общественных движений[73].

Особенности проявления политической конъюнктуры в правотворчестве чрезвычайно многообразны. Анализ деятельности правотворческих органов и содержание принимаемых ими законодательных актов позволяет выделить следующие из этих особенностей.

Принятие законов, не соответствующих объективным потребностям общественного развития, — это наиболее серьезное и опасное проявление политической конъюнктуры в праве. Проявление данной особенности в правотворчестве в условиях идеологического и политического плюрализма затруднено. В тоталитарной общественной системе государство, не имеющее политических оппонентов, может принимать законы исходя не из интересов прогрессивного развития общества, а из необходимости сохранения существующего государственно-политического режима.

Весьма опасным и более распространенным проявлением политической конъюнктуры в правотворчестве является принятие законодательных актов, противоречащих конституционным принципам и нормам правового регулирования общественных отношений. Одной из наиболее типичных причин указанной особенности стали местнические интересы целого ряда субъектов Российской Федерации. Общеизвестен факт, что почти все республики, входящие в состав России, приняли конституционные акты, противоречащие Конституции Российской Федерации.

Политическая конъюнктура в правотворчестве проявляется и в принятии в принципе нужных, но заведомо невыполнимых, а значит, популистских законодательных актов. Очевидно, что принятие таких нормативных документов чаще всего продиктовано стремлением отдельных политических сил обеспечить себе политическую популярность, создать нужный политический имидж.

Одним из способов законодательного обеспечения конъюнктурных политических целей стало принятие нормативно-правовых актов, содержание которых предоставляет большое поле для усмотрения, а значит, и произвольного толкования и применения заинтересованными группами. Многие законы являются рамочными, общими, непрямого действия, поэтому они требуют издания различных подзаконных актов, детализирующих инструкций, приказов, разъяснений.

В целях обеспечения «коридора» для политико-конъюнктурных усмотрений используются также туманные формулировки законов, открывающие широкие возможности для субъективного их толкования. Известно, что еще Наполеон приказывал своим чиновникам «писать коротко и неясно», а император Николай I требовал писать законы так, чтобы «у народа возникала необходимость обращаться за их толкованием к властям»[74].

Следующая особенность проявления политической конъюнктуры в правотворчестве состоит в непринятии или искусственном затягивании принятия законодательных актов, актуальных для правового регулирования общественных отношений. Так, общеизвестно, что принятию закона о борьбе с коррупцией противодействовали именно те, кто мог бы стать первым объектом его применения.

Одним из широко используемых каналов для принятия политико-конъюнктурных нормативно-правовых решений является ведомственное правотворчество. Каждый год в России издается более миллиона нормативно-правовых документов[75]. За год только прокуратура России вносит около 70 тыс. протестов на незаконные правовые акты. Использованию ведомственного правотворчества в политико-конъюнктурных целях способствуют, как уже отмечалось, декларативность ряда законов, их неполнота, отсылочный характер, а также сложившееся у многих со времен административно-командной системы представление о законе как об акте общего характера, действующего лишь после его разъяснения, детализации, конкретизации в ведомственных нормативно-правовых актах. А разъяснение, детализация – это хорошая возможность сделать закон выгодным определенным силам.

Таким образом, проанализированные особенности проявления политической конъюнктуры в правотворчестве можно разделить на три основные группы.

Первая группа связана с принятием законов, не соответствующих объективным потребностям общественного развития; противоречат конституционным принципам и нормам правового регулирования; носят не праворегулирующий, а политический характер; являются заведомо нереализуемыми; предоставляют большое поле для чиновничьего усмотрения и произвола.

Вторая группа состоит в непринятии или искусственном затягивании принятия законодательных актов, актуальных для регулирования общественных отношений.

И наконец, третья группа состоит в принятии подзаконных актов, носящих ярко выраженный корпоративный, ведомственный характер[76].

Рассматривая проблему политической конъюнктуры в праве, нельзя не подчеркнуть один важный момент, заключающийся в усилении финансового влияния на законодательный и правоприменительный процесс, который становится все более доминирующим в политико-правовой (и не только) жизни современных государств. Политические партии, нуждаясь в поддержке, охотно идут на сотрудничество с представителями крупного бизнеса. Более того, многие политические партии созданы и существуют за счет крупного бизнеса. Деньги явно или скрыто «работают» в политике, культуре, идеологии, вторгаются в нравственную и духовную жизнь.

Конечно, коммерциализация политической жизни — явление в истории не новое. Продажа государственных должностей (непотизм) известна уже из древнеримской истории, взяточничество чиновников было широко распространено во все времена на Востоке и Западе, политический подкуп сословий и классов, коррупция в среде бюрократии сопровождают практически всю историю человечества. Словом, деньги постоянно искушали власть, особенно власть государственную.

Этим пользуются крупные экономические организации, отвоевывающие у государства одну позицию за другой. Глубоко проникая в систему государственного управления, корпорации овладевают средствами социального контроля над институтами власти; через подкуп партий, депутатов, лоббистскую деятельность и расширение прямого представительства в выборных органах усиливают свое влияние на парламенты. Практически во всех странах мира растет объем «капиталовложений в политику», которые в отличие от других инвестиций дают высокую прибыль. Деньги давно уже стали «материнским молоком политики».

Многие вопросы, определяющие судьбу общества, экономическое развитие и социальную безопасность, предрешаются закулисно, где-то в элитарных клубах, а не там, где их следует обсуждать и решать в соответствии с законом. Парламенты и правительства уже не в силах противостоять давлению лоббистов, которые представляют интересы мощных внегосударственных организаций[77].

«Лобби», «лоббизм» – термины англоязычного происхождения. Это система контор и агентств крупных монополий при законодательных органах США, оказывающих в интересах этих монополий воздействие (вплоть до подкупа) на законодателей и государственных чиновников в пользу того или иного решения при принятии законов, размещении правительственных заказов и т.п.[78]

В США действует закон о регулировании лоббизма, согласно которому организация (или лицо), оказывающая давление на Конгресс, обязана регистрировать своих лоббистов у секретаря Сената и у клерка Палаты представителей. При этом лоббисты должны сообщить область своих интересов в законодательной сфере. Закон не ограничивает размер финансовых средств, которые можно использовать на лоббистскую деятельность. В ФРГ нет закона о лоббизме, но есть достаточно детальное положение, регулирующее взаимоотношения лоббистов и депутатов. В Канаде действует закон о регистрации лоббистов (он принят сравнительно недавно – в 1988 г.), в котором акцент сделан на системе регистрации лоббистов. При этом указывается, что регистрация не должна препятствовать свободному и открытому доступу к правительству. Для регистрации лоббистов предусматривается должность специального регистратора при федеральной службе регистрации актов гражданского состояния Канады, который по результатам своей работы готовит доклад о лоббистах и направляет его в каждую палату парламента.

В последнее время лоббизму стали уделять все возрастающее внимание и в Российской Федерации. Об этом свидетельствуют публикации в средствах массовой информации, в общественно-политической и научной периодике. Проведено несколько крупных мероприятий, среди которых можно выделить международную конференцию «Лоббизм как средство влияния на политику», прошедшую в мае 1993 г. в Москве. К важным событиям, связанным с лоббизмом, можно отнести и парламентские слушания, организованные в Государственной Думе по проекту федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти», которые прошли 7 марта 1995 г. и 17 декабря 1996 г. Вывод, к которому пришли в результате обсуждения, заключается в том, что лоббистскую деятельность необходимо регулировать. Эта область политической жизни должна быть максимально открытой[79].

Лоббирование в парламенте России имеет свои особенности, которые связаны с тем, что парламент занимается законодательной деятельностью. В этой связи лоббирование возможно в виде «проталкивания» определенного законопроекта или отдельных поправок к нему. Кроме того, возможны разнообразные запросы и письма депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации в различные федеральные органы государственной власти.

У лоббиста имеется фактическая возможность участвовать в лоббировании законопроекта или его отдельных положений на любой стадии законодательного процесса.

Лоббирование законодательного предложения или законопроекта в парламенте, как правило, начинается с поиска сторонников (единомышленников) среди депутатов. После того как они найдены, парламентарий или группа депутатов вносят предложенный законопроект в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу. Истинными разработчиками в этой ситуации могут быть не лоббисты, а те, кто за ними стоит, поэтому часто бывает неизвестно, кто же настоящий заказчик.

В нынешней ситуации у лоббистов имеются достаточно большие возможности влиять на законодательный процесс.

О разлагающем право лоббизме правильно сказал Г.В. Мальцев: «Что касается права, — то, видимо, лоббизму суждено сказать последнее слово при развенчании знаменитого мифа — мифа о законе как выражении общей воли граждан»[80].

[1] См.: Теория государства и права. М., 1987. С. 18.

[2] См.: Современный словарь иностранных слов. СПб.: Дуэт, 1994. С. 648.

[3] См.: там же. С. 478.

[4] См.: А.Б. Венгеров. Теория государства и права. - М., 1966. С. 22.

[5] См.: Еллинек Г. Общее учение о государстве. Спб., 1908.

[6] См.: Собрание законодательства РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.

[7] См.: Венгеров А.Б. Теория государства и права. М., 1996. Т. 1: Теория права. С. 76.

[8] Эшби У.Р. Введение в кибернетику. М., 1959. С. 285.

[9] См.: Венгеров А.Б. Указ. соч. С. 77.

[10] См., напр.: Алексеев С.С. Указ. соч. С. 40; Гойман В.И., Радько Т.Н. Право в системе нормативного регулирования // Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1996. С. 112; Венгеров А.Б. Право в системе социальных регуляторов // Теория государства и права. М., 1996. Т. 1. С. 76; Матузов Н.И. Право в системе социальных норм // Общая теория права / Под ред. В.К. Бабаева. Н.Новгород, 1993. С. 242; Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. М., 1995. С. 142; Дробницкий О.Г. Понятие морали. М., 1974. С. 275; Проблемы нравственности. М., 1977. С. 84; Лукашова Е.А. Право в системе социального регулирования // Теория государства и права. М., 1995; Комаров С.А. Право в системе нормативного регулирования // Общая теория государства и права. Саранск, 1994. С. 136; Лейст О.Э. Право в системе социальных норм // Общая теория права / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1995. С. 104–105; Венгеров А.Б. Право в системе социальных регуляторов // Теория государства и права. М., 1996. Т. 1. С. 75; и др.

[11] См.: СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4465.

[12] См.: Гофман А.Б., Левкович В.П. Обычай как форма социальной регуляции // Сов. этнография. 1973. № 1. С. 15.

[13] См.: Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1996. С. 113; Головкин Р.Б., Мамчун В.В. Теория государства и права: Конспект лекций. Владимир, 1996. С. 42; Зыкин И.С. Обычай в советской правовой доктрине // Сов. государство и право. 1981. № 3. С. 128; Свечникова Л.Г. Понятие обычая в современной науке: подходы, традиции, проблемы (на материалах юридической и этнологической наук) // Государство и право.1998. № 9. С. 98–102.

[14] Рос. газ. 1997. 24 дек.

[15] Собрание законодательства РФ. 1995. № 17. Ст. 1455.

[16] Рос. газ. 1997. 31 июля.

[17] Лазарев В.В., Липень С.В. Указ. соч. С. 319.

[18] См., напр.: Общая теория государства и права: Акад. курс: В 2 т. / Под ред. проф. М.Н. Марченко. Т. 2: Теория права. С. 327.

[19] См.: Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 1. С. 225–226.

[20] Л. С. Явич. Социалистический правопорядок. Л., 1972. С. 15 - 16.

[21] См.: Проблемы теории государства и права / Под ред. С. С. Алексеева. М., 1979. С. 327.

[22] В. Н. Казаков. Правопорядок и правомерное поведение. М., 1999. С. 102.

[23] См.: Сравнительное правоведение: Сб. ст. / Сост., ред. В.А. Туманов. М., 1978.

[24] См. подр.: Тихомиров Ю.А. Курс сравнительного правоведения. М., 1996. С. 35–41.

[25] См.: Давид Р. Основные правовые системы современности (Сравнительное право). М., 1988., Давид Р., Жофре-Спинози К. Основные правовые системы современности. М., 1996.

[26] См.: Давид Р. Указ. соч. С. 39–48.

[27] См., напр.: Цвайгерт К., Кетц Х. Введение в сравнительное правоведение в сфере частного права: В 2 т. Т. 1: Основы: Пер. с нем. М., 1995.

[28] См., напр.: Алексеев С.С. Теория права; Сравнительное правоведение: Сб. ст. / Сост., ред. В.А. Туманов. М., 1978; Супатаев М.А. Обычное право в странах Восточной Африки. М., 1984; Сюкияйнен Л.Р. Мусульманское право. М., 1986; Саидов А.Х. Сравнительное правоведение и юридическая география мира. М., 1993; Решетников Ф.М. Правовые системы стран мира: Справ. М., 1993.

[29] Давид Р. Указ. соч. С. 252.

[30] Правовая система Чеченской Республики, которая хотя формально и является субъектом РФ, реципировавшей романо-германское право, но в то же время имеет тенденцию к исламизации и дальнейшей суверенизации.

[31] Давид Р. Указ. соч. С. 402.

[32] Там же. С. 410.

[33] Кант И. Соч. Т. 4. Ч. II. С. 233.

[34] См.: Фарбер И.Е., Ржевский В.А. Вопросы теории советского конституционного права. – Вып. 1. – Саратов.: Изд-во Сарат. юрид. ин-та, 1967. С. 87.

[35] См.: Степанов И.М. Советская государственная власть. – М.: Наука, 1970. С. 118.

[36] Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 33. С. 340.

[37] Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 42. С. 278.

[38] Там же. С. 123.

[39] См.: Бурлацкий Ф.М. Ленин. Государство. Политика. – М., 1970. С. 48.

[40] См.: Полешай П.Т. Советское право и политика в период строительства коммунизма. – Харьков, 1967. С. 5.

[41] См., например: Агешин Ю.А. Политика, право, мораль. – М., 1982. С. 57.

[42] Чхиквадзе В.М. Государство, демократия, законность. – М., 1967. С. 53.

[43] См.: Общая теория прав человека. – М., 1996. С. 83.

[44] Проблемы общей теории права и государства / Под ред. В.С. Нерсесянца. – М., 1999. С. 203.

[45] См.: Кененов А.А. Политика, право, демократия / Политология: Курс лекций. – М., 1993. С. 134-135.

[46] Карбонье Ж. Юридическая социология. – М., 1986. С. 43.

[47] Право и политика в современной России. – М., 1996. С. 5.

[48] Там же. С. 92.

[49] Там же. С. 6.

[50] См.: Политология: Учеб. для вузов / Под ред. М.Н. Марченко. – М., 1993. С. 130.

[51] См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 1. С. 12; Т. 21. С. 447; Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 33. С. 340.

[52] Основы политической науки / Под ред. В.П. Пугачева. Ч. 1. – М., 1993. С. 86.

[53] Сатаров Г. Не путайте государственную идею с личной // Российская газета. – 1996. – 14 нояб.

[54] См.: Основы теории политической системы / Под ред. Ю.А. Тихомирова, В.Е. Чиркина. – М., 1985. С. 49-58.

[55] См.: Верещагина А.Д. Механизм взаимодействия права и политики современной России: Дис. …канд. юрид. наук. – М., 1985. С. 49-58.

[56] Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 1. С. 635.

[57] См.: Чхиквадзе В.М. Государство, демократия, законность. С. 54.

[58] См.: Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 36. С. 85-86.

[59] См.: Дроздов А.В. Человек и общественные отношения. – Л., 1966. С. 85-87.

[60] См.: О’Коннел. Правопреемство государств. – М., 1957. С. 305.

[61] См.: Хайек Ф.А. Общество свободных. – Лондон, 1990. С. 151-152.

[62] См.: Верещагина А.Д. Указ. соч. С. 52.

[63] См.: Маркс К., Энгельс Ф. Избр. произв. Т. 2. – М., 1955. С. 377.

[64] См.: Право и законность. – М., 1987. С. 315-316.

[65] См.: Агешин Ю.А. Указ. соч. С. 61.

[66] См.: Политология / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. – М., 1999. С. 128.

[67] См.: Малько А.В. Современная российская правовая политика и правовая жизнь // Правовая политика и правовая жизнь. – Саратов-Москва. - 2000. – нояб. – С. 15.

[68] См.: Суворов Л.К. Право и политическая конъюктура в Советском государстве // Право и жизнь. – 1992. - № 1. – С. 13-29.

[69] См.: Словарь иностранных слов. – М., 1955. С. 363.

[70] Советский энциклопедический словарь. – М., 1987. С. 626.

[71] См.: Дейцев С.Е., Шаблинский И.Г. Активное содействие политической реформе – главная задача политологов // Сов. государство и право. – 1989. - № 10. – С. 145.

[72] См.: Тихомиров Ю.А. Действие закона. – М., 1992. С. 47.

[73] См.: Аргументы и факты. – 1996. - № 38.

[74] Сивкова В. Почему чиновники говорят непонятно // Аргументы и факты. – 1998. - № 23.

[75] См.: Римская К. Периодическая таблица… законов // Российская газета. – 1997. – 14 февр.

[76] Об этом подробнее см.: Верещагина А.Д. Указ. соч.

[77] См.: Мальцев Г.В. Понимание права. Подходы и проблемы. – М., 1999. С. 326-327.

[78] См.: Словарь иностранных слов. – М., 1984.

[79] См.: Любимов А.П. Лоббизм в законодательном процессе РФ / Подготовка и принятие законов в правовом государстве. – М., 1998. С. 343.

[80] Право и политика современной России. С. 50.