АКТУАЛЬНІ ПРОБЛЕМИ ПРАВОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ОХОРОНИ ЗЕМЕЛЬ В УМОВАХ ЗЕМЕЛЬНОЇ РЕФОРМИ

Про стан в галузі охорони земель зазначено в пункті 1.2 даної роботи, тому підвищення ролі правового регулювання земельних відносин потребує впорядкування системи чинного законодавства, що пе­редбачає одночасне оновлення системи законів шляхом прийнят­тя нових та удосконалення існуючих нормативно-правових актів. До конкретних недоліків чинного законодавства фахівці, як правило, відносять: невизначеність пріоритетів у прийнятті законодавчих актів; не­стабільність та внутрішню суперечливість законодавчих актів і окремих їх норм; диспропорцію у співвідношенні законів та підзаконних актів; недостатню наукову обґрунтованість частини законодавчих актів, їх декларативність та без адресність тощо.

На сьогодні потрібен комплексний підхід до питань забезпечення верховенства закону в галузі земельних відносин, що особливо важливе для нашої країни, яка завжди страждала від правового нігілізм. Чинне земельне законодавство не повною мірою відповідає завданням розвитку нашої країни, його непро­зорість гальмує розвиток економіки, а невиразність знижує обсяг інвестицій, що залучаються в економіку. Земельне законодавство в цілому характеризується недостатньою цілісністю для ефектив­ного регулювання земельних відносин; наявністю су­перечностей, прогалин і неоднозначних положень; відсутністю норм, що сприяють розвитку ринкових механізмів землекористу­вання й охорони земель; наявністю міжгалузевих суперечностей; відсутністю комплексного підходу в правовому регулюванні зе­мельних відносин.

Перспективи подальшого удосконалення земельного законодавства загалом та правової охорони земель зокрема визначається станом правотворчих процесів, що відбуваються сьогодні в Україні, вияв­ленням їх переломного характеру, зумовленого якісно новим ста­ном суспільства і держави і, внаслідок цього, якісно новими за­вданнями, що стоять перед вітчизняним земельним законодавст­вом.

Для забезпечення узгодженості існуючого масиву земельного законодавства України в законотворчій роботі вирішенню підляга­ють такі взаємопов'язані завдання: удосконалення чинних земель­них законів; ліквідація прогалин правового регулювання земель­них відносин; подолання колізійності земельного законодавства; розробка рекомендацій стосовно подальших напрямів розвитку земельного законодавства; забезпечення розв'язання правотворчих проблем. Серед способів і засобів удосконалення земельного законодавства можна виділити демократизацію, науковість, планування, матеріально-технічне забезпечення тощо.

Одним з першочергових завдань є подолання прогалин та усунення колізій у земельному законодавстві України, у тому числі у сфері правової охорони земель. Доводиться констатувати той факт, що в сучасних умовах земельному законодавству не вдається уникнути прогалин у право­вому регулюванні земельних відносин, їхня відсутність можлива лише теоретично, але не реальна з практичного погляду.

Законодавець через суб'єктивні причини чи рівень ро­зуміння невідкладності законодавчої діяльності не реагує вчасно на пропозиції науковців щодо удосконалення актів законодавства, тому, як вважає Р. Б. Шишка, виник розрив між станом наукового обґрунтування шляхів подолання зіткнення, недосконалості окре­мих актів законодавства та його норм [111, с. 65].

Прогалини в сучасному земельному законодавстві України яв­ляють собою негативне явище, що дестабілізує суспільні земельні відносини. Деструктивний потенціал прогалин у земельному за­конодавстві особливо небезпечний під час проведення земельної реформи. [98, с. 234]. У сучасних умовах розвитку законодавчої бази виникає велика кількість проблем суб'єктивного та об'єктивного характеру, які не сприяють ефективній реалізації всіма суб'єктами суспільних відносин їх прав та обов'язків. Така ситуація зумовле­на рядом порушень у процесі законотворчої роботи. Серед них Н. М. Пархоменко виділяє: невідповідність деяких положень ряду нормативно-правових актів основним принципам Конституції Ук­раїни; існуючу практику внесення змін до чинних законів підзаконними нормативно-правовими актами, що ускладнює процес реалізації законодавства; паралельне існування нормативно-пра­вових актів, що регулюють певну сферу суспільних відносин, але видані в різний час різними органами державної влади і за змістом суперечать одне одному; відсутність необхідної узгодженості і взаємозв'я3 між нормативно-правовими актами, що ускладнює процес їх реалізації; недосконалість змісту нових нормативно-правових актів, що знаходить прояв у неповноті регулювання пев­них питань, що у свою чергу усуває можливість скасування раніше прийнятих актів, окремі положення яких стосуються про­блем, не врегульованих новим нормативно-правовим актом; необґрунтованість і недоцільність використання складної терміно­логії, запозичення іноземних формулювань, які роблять законодавчі акти незрозумілим і недоступним для сприйняття [90, с. 141].

Причинами прогалин у законодавстві є невміння законодавця відобразити у нормативних приписах усе різноманіття життєвих ситуацій, які вимагають правового регулювання (первинна прога­лина); невміння законодавця передбачити появу нових життєвих ситуацій у результаті постійного розвитку суспільних відносин, здійснити щодо них певні законодавчі дії (вторинна прогалина); технічні помилки законодавця, допущені при розробці законів і у використанні прийомів юридичної техніки. Наявність прогалин у законодавстві потрібно розглядати як об'єктивне яви­ще, якого неможливо уникнути навіть за найбільш досконалої і детальної правової регламентації. Водночас законодавцю потріб­но докладати максимум зусиль для вирішення найбільш важливих правових питань уже під час прийняття нормативно-правових актів. Але якщо все ж таки певне питання не було вирішено без­посередньо при прийнятті правового акта, то в такому разі опера­тивність заповнення прогалин є, наголошує В. А. Кройтор, не­обхідним складником процесу повноцінної реалізації поставле­них перед законом цілей [77, с. 181].

На думка Т О. Коваленко прогалиною в земельному зако­нодавстві є відсутність нормативно-правового акта певної законо­давчо визначеної форми, який повинен регулювати ті чи інші земельні відносини [73, с. 58]. Наприклад, В. Д. Сидор вважає, що неможливо для врегулювання кожного виду суспільних земельних відносин приймати окремий нормативно-правовий акт, тому прогалиною в земельному законодавстві слід вважати відсутність конкретної норми в нормативно-правовому акті [98, с. 233].

Загалом, земельне законодавство містить чимало прогалин. У літературі висловлюється думка, що заповнення прогалини фактично означає заповнення пропуску у тілі права, подолання ж прогалини означає перехід через прогалину без заповнення її суті. Тому роль засобів, спрямованих на заповнення прогалин, можуть відігравати лише ті явища, які юридичною наукою розуміються як джерела права [105, с. 14]. Проте, як зазначає Н. М. Пархоменко, подолання прогалин у законодавстві шляхом застосування права чи закону для України не є традиційним, тому, як правило, прога­лини усуваються шляхом видання нового правового акта, який або вносить зміни до попереднього акта, або його скасовує [91, с. 14].

Загальновідомим є факт, що неповнота правового регулювання земельних відносин відкриває шлях для реалізації творчих мож­ливостей право застосовних органів при виборі засобів своєї діяльності, проте правову невизначеність у вирішенні земельних питань потрібно долати не на власний розсуд, а таким чином, щоб отримане у результаті рішення було справедливим, не порушува­ло верховенство закону. Для цього необхідні чіткі, науково обґрун­товані орієнтири, розробка яких набуває актуальності в сучасних умовах трансформації земельних відносин.

Загалом же подолання прогалин у земельному законодавстві передбачає їх усунення у процесі підвищення ефективності діяльності Верховної Ради України, спрямованої на остаточну ліквідацію правової неврегульованості земельних відносин; нормативне і казуальне заповнення. При цьо­му нормативне заповнення прогалин у земельному законодавстві здійснюється за допомогою інтерпретаційної діяльності органів, що володіють компетенцією у сфері делегованого тлумачення нормативних актів, а казуальне - реалізується посадовими особа­ми органів виконавчої влади і місцевого самоврядування в галузі використання та охорони земель у процесі здійснення конкретної право застосовної діяльності.

Також сьогодні до­сить гостро постала проблема колізійності чинного земельного за­конодавства України. Стабільність правового регулювання земельних відносин багато в чому залежить від якісного стану сис­теми земельного законодавства, яка на сьогодні незбалансована і має внутрішні суперечності. Як свідчить практика, реалізація чинних актів земельного законодавства недостатньо результатив­на. Серед основних причин низької ефективності регулятивних можливостей земельного законодавства можна виділити пробле­му його колізійності. Суперечності з ключових питань прав вого регулювання земельних відносин в Україні знижують ефек­тивність механізму правового регулювання, тому необхідний чіткий механізм запобігання і розв'язання, подолання й усунення такого явища, як колізійність, що перешкоджає розвитку земель­ного законодавства України.

Як наголошують фахівці, земельне законодавство розвивається в період проведення правових реформ, і законодавцеві у цих умовах поки що не вдається створити збалансоване земельне законодавство й усуну­ти всі колізії.

Колізійність законодавства - явище об'єктивне. Во­но полягає у розбіжностях змісту двох або більше законодавчих актів, прийнятих з одного і того самого питання. Колізії заважа­ють правильному застосуванню законодавства і таким чином зни­жують його ефективність. Причини колізійності, на думку Ю. С. Шемшученка, пов'язані насамперед з якістю нашого зако­нодавства, з недостатньо системним характером його розвитку [109, с. 6]. Тому розвиток будь-якої галузі національного законо­давства на сучасному етапі неможливий без підвищення ефектив­ності правового впливу на власний предмет правового регулюван­ня. Вирішення цього завдання лежить, у тому числі, і в площині боротьби з колізійністю законодавства, яка полягає, як вважає Н. І. Хлуденьова, у пошуку можливих способів, засобів, процедур запобігання і вирішення можливих або вже існуючих у ньому колізій [106, с. 5].

Юридична колізія являє собою зумовле­ну об'єктивними і суб'єктивними факторами суспільного розвит­ку формальну суперечність (відмінність) між нормами права (ком­плексами правових норм), між нормами права і актами тлумачен­ня, спрямованими на регулювання одних і тих самих суспільних відносин, що породжує складнощі в правозастосуванні [52, с 16]. Негативні колізії в законодавстві дають підстави для альтернатив­ного вибору найбільш зручної, «сприятливої» норми у процесі вирішення конкретної справи, створюючи таким чином реальні можливості ігнорування правопорядку та законності в процесі ре­алізації норм законодавства, деформують правову культуру і по­роджують правовий нігілізм, елементарну неповагу до чинного земельного законодавства і в цілому до системи державно-право­вого забезпечення. Колізії відкривають можливості для прояву суб'єктивізму осіб у процесі застосування правових норм [48, с 58].

Домінуючими причинами колізійності сучасного національно­го законодавства, як зазначає Д. Д. Лилак, є концептуальні, серед яких найважливішими є радикальні суспільні зміни і перетворен­ня, які відбуваються в процесі економічної, правової та політичної реформ [80, с 3].До причин виникнення колізій М. В. Оніщук також відносить практику прийняття нормативних актів органами виконавчої влади, насамперед центральними, з перевищенням їх компетенції. У результаті в нормативну систему «вливається» значна кількість правових приписів відомчого характеру, що супе­речать положенням законів [89, с 12].

Також слід відзначити, що великий обсяг земельного законодавства призводить до того, що одні й ті самі правовідносини регулюються багатьма актами, часто - по-різному, що спричиняє правові колізії. При цьому потрібно відзначити одну дуже важливу тенденцію: нові акти нерідко переповнені положеннями, що дослівно або майже дослівно відтворюють положення вже діючих.

Колізійність земельного законодавства України слід розглядати як зумовлений об'єктивними і суб'єктивними факторами суспіль­ного розвитку стан формальної суперечності між нормами права, спрямованими на регулювання одних і тих самих відносин у га­лузі раціонального і цільового використання, комплексного відтворення та ефективної охорони земель, що породжує труд­нощі в право застосовній діяльності. Серед факторів, що спричи­няють колізійність земельного законодавства України, можна виділити об'єктивні і суб'єктивні.

Подолати колізій­ність можна шляхом упорядку­вання системи земельного законодавства і підтримання її рівнова­ги за допомогою встановлення суворої класифікації правових актів та її дотримання в процесі нормо творчості. Колізійність можна усунути підтриманням правової системи в стані функціо­нальної рівноваги. Принциповим є усунення подвійного регулювання земельних відносин. Цілком неприпустимим вважає А. М. Мірошниченко вміщення аналогічних норм у різних галузях законодавства - пря­мим і неминучим наслідком цього є колізії. Усуваючи дублювання та запобігаючи йому, слід керуватися принципом: регулювання відносин повинно бути настільки загальним, наскільки це можли­во. Особливі положення у земельно-правовому регулюванні слід вміщувати до законодавства зі спеціальною сферою регулювання, проте особливі положення мають право на існування лише тоді, коли це зумовлено потребою встановити специфіку в регулюванні суспільних відносин. Невиправданим, на його думку, є встанов­лення абстрактного співвідношення між приписами різних актів законодавства (на зразок колізійних норм, закріплених у ст. 9 ЦК [7] України, ст. 4 ГК України [2]). За правильної побудови зако­нодавства (коли в «спеціальному» законодавстві будуть вміщені дійсно спеціальні приписи, а в «загальному» - загальні) потреби у «колізійних нормах», які визначатимуть співвідношення між різними галузями законодавства, не буде - замість них діятиме за­гальний колізійний принцип «спеціального закону». Якщо ж зако­нодавство побудоване неправильно, і в «загальному» законо­давстві вміщено спеціальну норму, «колізійна норма» лише шко­дитиме [2, 8, 84, с 81].

С. П. Погребняк зазначає, що найбільш сприятливі умови уникнення колізій створюються тоді, коли у суб'єктів правотворчості та правозастосування існує чітке, логічно обґрунтоване єди­не концептуальне право розуміння, здатне забезпечити верховен­ство права і правового закону; вживаються заходи щодо подолан­ня правового нігілізму; у правотворчому процесі активно викори­стовуються наукові досягнення, суворо виконуються правила за­конодавчої техніки [92, с. 15]. Серед превентивних або попереджувальних заходів проти виникнення колізій О. В. Майстренко відзначає такі: прогнозування та планування нормотворчої діяль­ності; удосконалення законодавчої техніки; проведення правової експертизи нормативно-правових актів; систематизація законо­давства [81, с 16].

Підсумовуючи, слід зазначити, що з метою створення оптимальної моделі правового регулювання земельних відносин важливо розробити дієвий механізм подолан­ня колізійності земельного законодавства України. Під ме­ханізмом подолання колізійності земельного законодавства слід розуміти сукупність правових засобів, способів і процедур, спря­мованих на запобігання появі нових, усунення сную­чих колізій у земельному законодавстві України. До структури ме­ханізму подолання колізійності земельного законодавства України належать такі компоненти: нормо творчість, колізійні норми і сис­тематизація земельного законодавства. З метою запобігання колі­зійності земельного законодавства потрібно розробити ряд право­вих засобів, способів і процедур, спрямованих на запобігання ви­никненню колізій, основними з яких є колізійні норми [97, с. 93].

Загалом же у процесі реформування земельних відносин без послідо­вного оновлення земельного законодавства неможливо обійтися. Проте в даному випадку не йдеться про повне руйнування існую­чого земельно-правого режиму, а лише про коригування земель­но-правових норм, спрямованих на формування нових, не відомих раніше земельних відносин. Слід зазначити, що поспішати з онов­ленням земельного законодавства не варто, оскільки в стислі терміни у поєднанні з великим обсягом законопроектів важко уникнути суперечностей, помилок, недоліків, часом поверхових і непродуманих рішень.

Також в нинішніхумовах докорінного оновлення земельного законодавства України важливого значення набуває його систематизація. У су­часному земельному законодавстві України нерідко зустрічаються суперечливі правові положення, викликані політичними і еконо­мічними інтересами різних політичних сил. З часу прийняття ЗК України виникла потреба систематизації всього нормативно-пра­вового матеріалу в галузі використання та охорони земель на предмет його очищення від великої кількості зайвих положень і консолідації існуючих приписів земельного законодавства. Пра­вильно проведена систематизація забезпечить стабільність зе­мельного законодавства і сприятиме зміцненню режиму закон­ності в земельних правовідносинах. Упорядкування нормативно-правового матеріалу може відіграти мобілізаційну роль у правотворчому процесі, а ефективне використання способів системати­зації дасть змогу виявити і своєчасно заповнити прогалини в чин­ному земельному законодавстві України.

Визначаючи мету систематизації законодавства, В. Ф. Сіренко, Н. М. Пархо­менко, С. В. Бобровник виділяють: поглиблення демократичної та гуманістичної природи законодавства, надання йому стабільності та стійкості; підвищення ролі законів, поглиблення правового ре­гулювання відносин; створення технічно відпрацьованого, доско­налого за формою, зручного для користування законодавства; стабілізація правопорядку в державі тощо [101, с 8-9].

Без систематизації нормативно-правових актів, зазначають фахівці, неможливо удосконалити законодавство, привес­ти його до певної системи, а недосконалість чи відсутність упо­рядкованості в нормативному матеріалі спричиняє недоліки в про­цесі правотворчості.

Враховуючи значну кількість нормативно-правових актів земельного законодавства, високий рівень колізійності його приписів, наявність прогалин та інших дефектів земельно-правового регулювання, потреба в його систематизації назріла давно. Проведення систематизації спрямо­ване на пошук та усунення колізій, виявлення неефективних норм та їх заміну на більш ефективні правові приписи, розчищення на­копиченого правового матеріалу шляхом усунення дублювання правового регулювання та не чинних норм, виявлення прогалин правового регулювання земельних відносин та їх заповнення, упорядкування норм земельного права та приведення їх у певну систему з метою підвищення ефективності правового регулюван­ня земельних відносин в Україні. Необхідність систематизації зу­мовлюється також процесами реформування земельних відносин та кардинальним оновленням концепції земельно-правового регу­лювання в нашій державі [74, с 75-76].

Для усунення наявних недоліків сучасного земельно­го законодавства потрібна його систематизація, тобто діяльність, спрямована на впорядкування масиву нормативно-правових актів, приведення їх в єдину та узгоджену систему. Сучасна системати­зація земельного законодавства - складний процес пізнання суспільної практики регулювання земельних відносин, вимог, що нею висуваються, і нормативного закріплення цих вимог у законо­давчих і підзаконних нормативно-правових актах. Юридичні нор­ми, що регулюють земельні відносини, повинні бути приведені у відповідність з новим рівнем економічного розвитку [99, с 186].

У сучасних умовах систематизація законодавства здійснюється за допомогою класичного техніко-юридичного арсеналу методів (способів, прийомів), засобів і форм. Стосовно форм системати­зації нормативно-правових актів, то в цілому фахівці-теоретики виокремлюють такі: 1) збір органами державної влади, підпри­ємствами, установами та організаціями чинних нормативних актів, їх опрацювання й розташування за визначеною системою, зберігання, а також видача довідок для заінтересованих осіб за їх запитом (облік); 2) підготовка й видання різного роду збірників (інкорпорація); 3) підготовка і прийняття укрупнених актів на базі об'єднання норм розрізнених актів (консолідація); 4) підготовка і прийняття нових актів, які охоплюють як норми попередніх актів, так і нові нормативні приписи (кодифікація) [100, с 33-34]. Ос­новними результатами процесу систематизації є такі: правове регулювання широкого спектра нормативно-правових актів, урахування їх специфіки та особли­востей упорядкування; виключення або принаймні обмеження дублювання норм різними галузями законодавства; усунення про­галин; подолання колізій у законодавстві; створення умов відповідної юридичної кваліфікації [99, с. 185].

Своєрідною й обов'язковою підготовчою стадією систематизаційного циклу законодавства, на думку О. В. Зайчука, є його ревізія, зміст якої полягає в тому, щоб у офіційному порядку виз­нати такими, що втратили силу чи є зміненими ті акти, сфера дії яких припинена або скасована новим законодавством [63, с. 19]. Найпростішою формою систематизації законодавства є облік, який здійснюється шляхом упорядкування нормативно-правових актів у спеціальні предметні блоки. Організація обліку має базуватися на таких основних принципах: повнота інформаційного ма­сиву, що забезпечує фіксацію й видачу всього обсягу довідкової інформації, відсутність у ньому прогалин і упущень; достовір­ність інформації, яка базується на використанні офіційних джерел - опублікування нормативних актів, а також на своєчасній фіксації внесених змін в акти, включені до інформаційного фон­ду; зручність використання, необхідна для оперативного і якісно­го пошуку потрібних даних про право [100, с 32].

Склалися об'єктивні передумови для активного використання такої форми систематизації, як інкор­порація, яка не вносить змін у зміст нормативно-правових актів, а обмежується лише зовнішньою обробкою нормативного ма­теріалу. Інкорпорація спрямована на впорядкування нормативно-правових актів шляхом їх зовнішнього опрацювання і системати­зованого (у хронологічному, предметному або іншому порядку) об'єднання в єдиному збірнику. На стадії хронологічної та систе­матичної інкорпорації виявляється вся сукупність нормативно-правових актів земельного законодавства. Інкорпорація законо­давства забезпечує зручність користування нормативно-правови­ми актами, сприяє ліквідації прогалин і суперечностей, дає змогу усунути необґрунтовані посилання на наявність або відсутність певних правових приписів [46, с 1].

Інкорпорація сприяє найбільш ефективному використан­ню способів і прийомів законодавчої техніки при складанні текс­ту кодексу; дає змогу уникнути потрапляння в текст норм тимча­сового, оперативного характеру, сприяє врахуванню всіх бланкет-них норм. Одним із перспективних напрямів удосконалення зе­мельного законодавства можна розглядати систематизацію його понятійного матеріалу. Як зазначалося, у даний час цей напрям є досить актуальним у зв'я3 з введенням до земельного законо­давства великої кількості нових понять і їх визначень. Ефектив­ною вважаємо існуючу традицію розміщувати в законах спеці­альні статті, що містять роз'яснення понять (термінів), які викори­стовуються в даному конкретному акті. Сучасне земельне законо­давство складається з великої кількості мінливих нормативно-пра­вових актів. Тому особливої уваги потребує інкорпорація земель­но-правових дефініцій, що являють собою найбільш стабільну складову законодавчого матеріалу. Систематизація понятійного матеріалу, що використовуються в законодавстві, є найбільш акту­альною і реально здійсненною [50, с 83].Формування системи термінів і понять, закріплених у земельному законодавстві Ук­раїни, надзвичайно важливе, оскільки непоодинокими є випадки різного формулювання одних і тих самих термінів у різних норма­тивно-правових актах, крім того, поняття, що вживаються в зако­нах, не завжди правильно деталізуються в підзаконних норматив-но-правозих актах. Інкорпорація дефініцій дасть можливість вия­вити суперечливість і неоднозначне тлумачення нормативно закріплених понять, виявити найбільш правильні терміни, сприя­тиме їх коригуванню в процесі законотворчої діяльності, усунути дублюючі дефініції.

Після проведення інкорпорації потрібно здійснити систематич­не ірупування текстів нормативно-правових актів та їх аналіз. Тут може бути ефективно використано такий спосіб поліпшення ста­ну нормативної бази, як консолідація. Консолідація земельного за­конодавства являє собою форму систематизації законодавства, яка полягає в ліквідації множинності та неузгодженості близьких за змістом нормативно-правових актів шляхом укрупнення їх, об'єднання в один без внесення змін у їх зміст або внесення не­значних змін [55, с 12].

Динамічний розвиток земельного законодавства акту­алізує проблеми його кодифікації. Незважаючи на досить активну діяльність органів державної влади щодо модернізації змісту і самої системи законодавства України, проблема залишається нерозв'язаною, однією з найскладніших і гострих у сучасній пра­вовій теорії та законодавчій практиці [59, с 95].

Кодифікація земельного законодавства України повинна розглядатися як складова частина роботи по впорядкуванню всієї правової системи країни, тобто як елемент продуманої і послідо­вної концепції правової політики України, що визначає напрями та форми вдосконалення і розвитку сучасної Української держави та вітчизняної правової системи [96, с. 175]. Кодифікація становить діяльність, спрямовану на пере­робку чинного законодавства шляхом підготовки та прийняття но­вого, узагальнюючого, юридично цілісного і внутрішньо узгодже­ного кодифікованого акта [78, с. 129]. С. В. Бобровник і Н. М. Оніщенко під коди­фікацією розуміють діяльність правотворчих органів держави щодо створення нового систематизованого нормативно-правового акта, яка здійснюється шляхом глибокої і всебічної переробки чинного законодавства і внесення до нього суттєвих змін [101, с. 155]. При цьому важливо, що предметом упорядкування при ко­дифікації є не лише нормативно-правові акти, а й безпосередньо юридичні норми. Безсумнівно, для досягнення позитивних результатів практичні дії щодо застосування кодифікації повинні бути скоординовані з науковим осмисленням проблеми і потребу­ють системного теоретичного обгрунтування.

В результаті кодифікації як форми сис­тематизації можуть створюватися не лише кодекси, і самі ко­дифікаційні акти далеко не завжди можуть мати всеосяжний ха­рактер і вирішувати всі питання правового регулювання відповідної галузі суспільних відносин [102, с. 12-13]. У разі не­обхідності кодифікуються правові норми, що формують один пра­вовий інститут, регулюють окремі види суспільних відносин.

Розроблення нового кодексу вимагає системної роботи з переструктурування наявного кодексу і законів. Проте в дійс­ності цього не відбувається. Створення в Україні нових кодексів і перероблення наявних не супроводжується проведенням глибокої кодифікації: немає не тільки єдиного підходу до процесів коди­фікації, завдяки якому різні кодекси та закони взаємоузгоджують-ся, відсутнє також опрацювання всіх законів, що їм передують, і тих, що мають прийматися після кодифікації. Такі кодифікаційні процеси останнім часом розгортаються всупереч самому розумінню кодифікації як утворенню якісно нового рівня законодавст­ва, який досягається завдяки докорінній переробці чинних норма­тивних положень.

Слід зазначити, що прийняття 3емельного кодексу України не призупинило процесів кодифікації земельного законодавства. Як зазначає В. І. Андрейцев, кодекс більшою мірою схематизував форму законодавчого акта, але, як правило, далі узагальнень та набору банкетних норм так і не пішов, оскільки далася взнаки не зовсім виважена доктрина механізму правового регулювання земельних правовідносин, він не став навіть логічним продовженням у пра­вовому регулюванні тих новацій, які були запроваджені попереднім ЗК України. Це не випадково призвело до суперечностей великої частини його правових норм, відмови від деяких правових інститутів, підінститутів земельного права [47, с 422].

Отже, проведена кодифікація земельного законодавства на сьо­годні вже не відповідає тенденціям розвитку регулювання земель­них відносин. Ю. С. Шемшученко виділив три групи проблем, які постали перед науковцями і практиками з прийняттям ЗК України: методологічна недосконалість Кодексу як акта прямої дії, яким пе­редбачається прийняття цілої низки законодавчих актів на його розвиток; розробка системи організаційних заходів, які мають здійснюватись підприємствами, установами, організаціями незалежно від форми власності та підпорядкування, спрямованих на реалізацію норм ЗК; формування парадигми науки земельного права [108, с 43].

В основу кодифікації земельного законодавства, на думку А. М. Мірошниченка, повинні бути покладені такі принципові по­ложення: відхід від традиційного для радянського земельного пра­ва «тотального» поділу земель на категорії і підвищення натомість ролі планування земель, підвищення ефективності використання та розпорядження землями державної власності шляхом передачі функцій із розподілу та перерозподілу цих земель уповноважено­му центральному органу виконавчої влади, перегляд системи прав на земельні ділянки, що передбачатиме, зокрема, відмову від пра­ва постійного користування земельними ділянками, реформуван­ня засад здійснення землевпорядкування шляхом створення уніфікованої землевпорядної процедури, яка даватиме змогу здійснювати землеустрій, у тому числі примусово, з метою усу­нення недоліків у структурі землекористування, гармонізація зе­мельного законодавства із законодавством Європейського Союзу [85, с 5]. Послідовність кодифікаційних робіт має включати: інвентаризацію чинного земельного законодавства; виявлення колізій та прогалин, повторів та їх усунення; переробку норматив­ного матеріалу відповідно до концептуальних засад кодифікації; напрацювання тексту нормативного акта; підготовку тексту змін до актів чинного законодавства, вироблення переліку актів, що підлягають скасуванню [84, с 125].

Останнім часом вносяться пропозиції щодо доцільності прове­дення кодифікації земельного законодавства шляхом розробки но­вого земельного кодексу, який би містив усі земельно-правові норми і не передба­чав необхідності його доповнення чи деталізацію інших земель­них законів. Однак П. Ф. Кулинич вважає, що цю пропозицію слід розглядати в контексті щонайближче 10-річної перспективи. Адже кодифікація означає передусім систематизацію всіх наявних пра­вових норм земельного законодавства України з усуненням всіх суперечностей і прогалин, їх об'єднанням та включенням, при необхідності, незначної кількості нових норм. Проте в системі зе­мельного законодавства до цього часу існують великі законодавчі «порожнечі». Отже, в Україні ще не створені всі правові норми зе­мельного законодавства, які необхідні для проведення його коди­фікації. Тому питання про підготовку всеоохоплюючого ЗК Украї­ни буде на часі лише після завершення формування земельного за­конодавства на основі чинного ЗК України та формування устале­ної практики його застосування [79, с. 237].

У подальшому розвитку земельного законодавства постає цілий ряд проблем, серед яких Г. В. Журбелюк виділяє найваж­ливіші: проблема розвитку стратегічних, системних підходів до визначення основних напрямів і сутності кодифікаційної роботи, її ідеологічних і методологічних засад; проблема формування дер­жавно-правового погляду на весь подальший розвиток законодав­ства, необтяженого сучасними проявами правового нігілізму; на­ближення до проблем ефективності законодавства, узгодженості діючих норм права; врахування власного історичного досвіду роз­витку права і його кодифікації, відновлення традицій гуманізму і високої виховної функції права [61, с. 37]. Недоліки земельного законодавства зумовлені відсутністю орієнтирів і пріоритетів щодо заміни адміністративних методів управління на дієві ринкові закони [60, с. 131].

Багато недоліків сучасно­го земельного законодавства України викликано відсутністю ясної і чіткої, підкріпленої науковими рекомендаціями, загальної для всіх органів державної влади Концепції розвитку земельного зако­нодавства. Погоджуємось також з А. М. Колодієм, що, встановлюючи загальні засади розвитку законодавства України, необхідно проаналізувати стан сучасного законодавства і законодавчої діяльності; узагаль­нити передовий вітчизняний і міжнародний досвід з цього питан­ня; передбачити тактику і методику удосконалення чинного і фор­мування майбутнього законодавства; відпрацювати на системній основі головні принципи розвитку законодавства; звернути на­лежну увагу на форми, засоби і прийоми законотворчості, загальні шляхи її вдосконалення [76, с. 62]. Це передбачає планування з таких питань: визначення пріоритетних напрямів удосконалення системи земельного законодавства; прогнозування найбільш важ­ливих заходів щодо оновлення окремих інститутів земельного за­конодавства; проведення масштабних робіт щодо систематизації законодавчих актів тощо.

Нині значна частина фахівців переконана, що з метою формування якісно нової системи земельного законо­давства, визначення динаміки і пріоритетів у галузі нормо творчості, підвищення ефективності правового регулювання земель­них відносин потрібно розробити і прийняти Концепцію розвит­ку земельного законодавства України. У Концепції слід визначити актуальні проблеми вдосконалення земельного законодавства, ос­новні засади і шляхи його вдосконалення, а також встановити по­рядок реалізації Концепції, відповідно до якого передбачити роз­робку проекту нового ЗК України та проектів інших нормативно-правових актів, необхідних для вдосконалення системи земельно­го законодавства. Потрібно також здійснити прогнозування най­більш важливих заходів щодо оновлення окремих інститутів земельного законодавства і проведення масштабних робіт щодо систематизації законодавчих актів тощо.

Потребують також розвитку окремі положення щодо охорони земельного фонду, зокрема рекультивації порушених земель, ре­жиму і порядку використання техногенного забруднених земель, порядку консервації земель. Ці питання повинні бути урегульовані відповідними законодавчими актами.