Стан та розвиток законодавства у сфері охорони земель

Перші елементи, пов'язанні з правовою охороню земель в Україні, беруть свій початок з часів Київської Русі. На початку існували природноресурсові норми, слід зауважити, дані норми стосувалися охорони рослинного та тваринного світу. Дані норми містилися ще в «Руській правді» та були спрямовані на охорону природних об'єктів княжої власності. Потім поступово набули поширення норми польсько-литовського законодавства, яке увібрало в себе норми з Руської правди. У другій половині XVII століття, після возз'єднання України з Росією, у Березневих ст. 1654 р. за­кріплюється існування того правового ладу, який склався на той час в Україні, а в першій половині XIX ст. ця система права була замінена системою російського права, основу якого становив Звід законів Російської імперії. Встановлювалося, що право власності на землю необхідно розглядати, як право на всі витвори природи на поверхні останньої, на все, що міститься у надрах землі, на води, які знаходяться в її межах. У 1807 р. приймається Зібрання малоросійських прав, що фактично було цивільним кодексом, який регулював певні земельно-правові інститути. Отже, до кінця XIX ст. земельні і певні природноресурсові від­носини на території України регулювалися нормами звичаєвого і писаного цивільного права [64, с. 19-20].

З проголошенням селянської ре­форми в 1861 році, почало формуватися земельне законодавство. На виконання Маніфесту про скасування кріпосного права 1861 р. були прийняті: Загальне положення про селян, які вийшли з кріпосної залежності; Положення про викуп; Закон про засну­вання селянського банку тощо [72, с. 42]. Вся увага в цих положеннях концентрувалася на визначенні правового режиму землі та на питанні права власності та здійснення управління ними. Деякі вчені наприклад О. А. Вівчаренко, наголошують, що це стало новим активним етапом розвитком законодавства про охорону земель, це означає, що даний етап повинен бути покладений в основу класифікації етапів розвитку земельного законодавства.

Можна стверджувати, що реального природноресурсового законодавства в Російській імперії не існувало практично до реформи Столипіна, а земельне право не розглядалося як самостійна правова галузь. Ця галузь була складовою цивільно­го права, тому земля розглядалась як нерухомість, об'єкт цивіль­но-правових угод. Лише з 1906 p., після проголошення аграрної реформи, земельне законодавство починає активно формуватися. Були прийняті основні документи реформи: Указ від 9 листопада 1906 р. «Про новий пільговий порядок виділу з общин», Закон Державної думи від 14 червня 1910 pоку, Закон про землевпоряд­кування від 24 травня 1911 року тощо. Цими актами були визначе­ні принципові положення земельних перетворень, а система зем­левпорядних комісій, створених Указом від 4 березня 1906 p., стала головним виконавцем столипінського земельного законо­давства [94, с. 43].

Наступним поштовхом до розвитку земельного законодавства є відома жовтнева революція яка відбулася 1917 pоці, а саме — прийняття Декрету про землю 1917 р. Цей документ, насамперед, вирішував питання націоналізації земельного фонду та проголошував право виключної власнос­ті держави на землю, і брав усі природні ресурси під охорону закону, що принцепі логічно враховуючи комуністичну ідеологію. На розвиток положень Декрету про землю були прийняті, Декрет «Про соціалізацію землі» від 1918 pоку, Положення «Про соціалістичне земле­впорядкування і про заходи переходу до соціалістичного земле­робства» від 1919 року, Декрет РНК «Про заборону угод з нерухоміс­тю» від 29 грудня 1917 pоку, Декрет ВЦВК «Про ліси» від 27 травня 1918 року, Декрет РНК РРФСР «Про надра землі» від 30 квітня 1920 р. та інше. При цьому слід зазначити, що питання про охо­рону окремих категорій земель регулювалося відповідним природноресурсовим законодавством. В подальшому відбувалася кодифікація земельного законодавства. Так, у 1922 р. були прийняті наступні нормативно-правові акти: в РРФСР Закон «Про трудове землекористування» від 22 травня 1922 р., в УРСР «Основний закон про трудове землекористування» від 27 трав­ня 1922 р. та, беззаперечно, слід згадати Земельний кодекс УРСР, ст. 62 якого встановлювала санкції для землекористувачів, що ведуть неефективну або злочину політику, повязану з охороною землі [53, с. 10].

Наслідком змін характеру земельних відносин, які мали міс­це у цей період, стала активізація кодифікаційних робіт, спря­мованих на впорядкування і систематизацію відповідних норм права. З прийняттям перших кодифікованих актів були закла­дені основні принципи формування вітчизняного земельного законодавства. Отже, націоналізація землі та інших природних ресурсів стала підставою для виникнення нового типу природоресурсних відносин. Земля, надра, води, ліси як всенародне надбання і об'єкти права виключної державної власності були вилучені із господарського обігу, перестали бути об'єктами купівлі-продажу, міни, дарування та інших цивільно-правових угод. Це зумовило виключення земельних відносин із предмета регу­лювання цивільного права, де вони знаходилися в умовах приватної власності до 1917 p., і поступово спричинило створення земельного права як самостійної галузі.

Важливо зазначити, що поряд із земельно-правовими актами приймаються декрети, положення, інші акти щодо використання і охорони інших природних ресурсів: про надра, землі, ліси і водні ресурси; про строки полювання, права на мис­ливську зброю; про охорону пам'яток природи, садів і парків; про створення перших державних заповідників; про створення органів, комітетів, комісій з охорони природи та раціонального використання природних ресурсів тощо. Після створення СРСР розвиток природноресурсового і природоохоронного законодав­ства здійснювався як на союзному, так і на республіканському рівнях. Найчастіше це законодавство мало характер державно-правового регулювання використання і охорони окремих при­родних об'єктів [93, с. 44-45]. Але враховуючи ситуацію яка склалася в той час тобто І світова війна, громадянська війна, революція важка ситуація в економіці та ряд інших проблем, які на фоні цих були непомітними, розвиток законодавства призупинився, і даний періуд особливо нічим не відзначився.

В 40—50 роках минулого сторіччя радянські держави продовжували діяльність по удосконалення та оновлення свого природно­ресурсового законодавства. У період 1957—1963 pр. в усіх союзних республіках були прийняті закони про охорону природи. В них був наведений перелік об'єктів природи, які підлягали охороні, та визначені організаційно-правові заходи щодо охорони кожного об'єкта природи і відповідальність за порушен­ня правил природокористування і природохорони. В 60-ті роки в науці почали висловлюватися думки щодо необхідності вдо­сконалення всього законодавства про природні ресурси та охо­рону природи, вносилися пропозиції про прийняття єдиного природоохоронного закону СРСР і аналогічних законів про охо­рону природи в союзних республіках, а пізніше і про необхід­ність створення загальносоюзного спеціального природоохо­ронного органу [53, с. 11-12].

Слід зазначити, що період з 1968 р. до 1981 p. увійшов в історію законодавства СССР як період активної кодифікації загальносоюзного законодавства про раціональне природокористування і охорону природи [53, с. 12].

Норми про охорону земельних ресурсів отрима­ли своє закріплення в Земельному кодексі УРСР 1970 р., Зразковому статуті колгоспу 1969 р., постановах ЦК КПРС та Ради Міністрів РСР «Про широкий розвиток меліорації земель для отримання високих та стійких урожаїв зернових та інших сільськогосподарських культур» 1966 р., «Про невідкладні заходи щодо захисту ґрунтів від вітрової та водної ерозії» 1967 р., «Про до­даткові заходи по посиленню охорони природи і поліпшенню використання природних ресурсів» 1978 р. та в ін­ших актах. У цих документах закріплений принцип раціональ­ного використання землі як основний обов'язок всіх землекорис­тувачів, які повинні вживати заходи для досягнення найбільшої ефективності при використанні землі, використовувати її з урахуванням комплексної взаємодії всіх природних факторів (вод, лісів, надр), дбайливо ставитися до неї. Земельне законодавство встановило пріоритет сільськогосподарського землекористуван­ня. В останні десятиліття існування СССР земельне законодавство перестало розвиватися в цілому та, як окрема галузь права.

З проголошенням незалежності України та демократич­ного шляху її розвитку постало питання про реформування зе­мельних відносин. Перш за все, таке реформування здійсню­валось з огляду на різноманітність форм права власності, що набули розвитку в незалежній Україні. У спеціальній, зокрема юридичній, літературі, серед практиків та на інших рівнях пра­вової свідомості була поширена думка, що земельна реформа передбачає тільки приватизацію земель. Проте, як випливає з постанови Верховної Ради України від 18 грудня 1990 р., зе­мельна реформа спрямована на перерозподіл земель з одночас­ною передачею їх у приватну і колективну власність, надання у користування юридичним і фізичним особам з метою створення умов для рівноправного розвитку різних форм господарювання на землі, формування багатоукладної економіки, раціонального використання і охорони земель. У цьому плані земельна реформа повинна розглядатися як складова частина економічної рефор­ми у зв'я3 з переходом економіки України від соціалістичних до ринкових відно­син. А система загальнодержавних дій передбачала створення чіткого механізму організаційно-функціонального забезпечен­ня земельної реформи, проведення інвентаризації усіх категорій земель, запобігання нераціональному або не за основними при­значеннями використанню земель, використанню земель небез­печними способами, які призводять до знищення родючості й екологічно небезпечного забруднення. [53, с. 21].

Тому реформування земельних відносин в Україні на той час можна вва­жати своєчасним з огляду на те, що воно сприяло вирішенню багатьох економічних, соціальних та екологічних проблем [49, с. 32], що пов'язані з охороною земель. На фоні таких перетворень відбувалась зміна старих пра­вових моделей і стереотипів, модифікація нових правових форм і методів господарювання на землі, накопичення досвіду вико­ристання, відтворення і охорони земель на основі реалізації влас­никами (колективної і приватної власності) права володіння, користування і розпорядження. За економічних реалій, що зумовили поглиблення і оновлення правовідносин власності на зем­лю, формується судова і управлінська практика, в якій дістають вияв усі плюси та мінуси Земельного кодексу України, який перманентно оновлюється [49, с. 17].

Разом з тим на думку О. А. Вічренко слід звернути увагу на те, що лише протягом двадцятого століття в Україні по суті було прийнято чотири Земельні ко­декси. Ними суттєво змінювалися відповідні групи земельних відносин, та, насамперед, відносини земельної власності та землекористування. Земельні суспільні відносини, які є за своєю соціальною природою є найбільш консервативними відносина­ми, не сприймають швидкі зміни. Крім того, такі часті зміни кодифікованого земельного законодавства є ознакою соціально-економічної нестабільності суспільства. Сучасний період роз­витку земельних відносин характеризується не лише їх реформаторським станом та оновленням земельного законодавства, але й активним включенням відносин власності на землю та пра­вового регулювання землекористування у систему цивільного та господарського права [53, с. 22-23]. Крім цього необхідно не забувати про земельну реформу яка продовжується до нині.

Земельна реформа в Україні суттєво не вплинула на зміст правової охорони земель. У той самий час розвиток нових форм права власності на землю в Україні сприяв удосконален­ню природоохоронних заходів з необхідністю врахування як пуб­лічного, так і приватного інтересу. Зокрема, В. І. Андрейцев з цього приводу писав: «Враховуючи, що земельна реформа без­посередньо пов'язана з інтересами населення, її слід розглядати як функціональну частину соціальних, економічних, екологіч­них, науково-технічних, організаційних, правових та інших пе­ретворень суспільства і держави, де конституційно закріплені гуманістичні та демократичні принципи розвитку» [49, с. 4].

Існують різні точки зору щодо розвитку інституту правової охоро­ни земель. Зокрема В. І. Андрейцев підтверджує існування інституту правової охорони земель у структурі земельного права України, при цьому не розкриваючи його змісту [49, с. 10] та стверджуючи, що прийняття поресурсових кодексів є певним етапом у регулюванні земельних та інших природноресурсових відносин як частини екологічних правовідносин [49, с. 13]. Інші вчені, в тому числі І. І. Каракаш, вважають сумнівним їх розвиток у межах екологічного права, однак стверджують, що земельне право можна розглядати як правову підгалузь природноресурсового права: «Малообгрунтованою є й концепція регулювання земельних відносин у межах ствердженої у вітчизняній право­вій системі галузі екологічного права. Уявляється, що правове регулювання відносин власності на землю є малозначним для екологічного права та не властиве йому. Правові вимоги охоро­ни земель та їх ресурсів у рівному ступені поширюються на них незалежно від власницької чи споживацької основи їх приналеж­ності. Більше того, здійснювані протягом останніх десятиріч спро­би інтегрованого правового регулювання лише групи управлін­ських відносин у сфері природокористування та природоохорони в межах єдиного відомства поки що не закінчилися успіхом. В свою чергу це призводить до негативного висновку про те, що рівень розвитку природноресурсових, у розглядуваному випадку — землересурсових, та екологічних суспільних відносин не досяг такого ступеня досконалості та взаємного проникнення, що забезпечує їх інтеграцію. У теперішній час у кращому випадку можна говорити про домінуюче місце земельного права як правової підгалузі в сучасній системі комплексної галузі природноресурсового пра­ва. Але спроби інтеграції земельного права в систему природно­ресурсового права в середині 80-х років минулого століття при­звели до повної ліквідації земельного права з правової системи. Це спричинило відчутну шкоду як розвитку земельного законо­давства, так й розвитку правової системи в цілому. Тому лише відродженому земельному праву та земельному законодавству, що динамічно розвивається, під силу забезпечення повно масштабне та всеоб'ємне регулювання відносин земельної влас­ності та землекористування» [72, с. 251, 252].

Серед сучасних глобальних проблем однією із найгостріших, складних та багатоаспектних є проблема раціонального використання, відтворення та всебічної охорони навколишнього природного середовища, складовою якого є земля.

Як це не прикро, сучасний стан розвитку українського суспільства характеризується підвищенням техногенного навантаження на земельні ресурси і, як наслідок, загрожує небезпекою для самої людини. Одними із чинників негативного впливу на якісний стан земель є їх антропогенне забруднення та псування, які призводять до порушення рівноваги як в самій природі, так і негативно впливають на життя та здоров'я людини безпосередньо чи опосередковано через стан довкілля. Саме тому збереження якісного стану земель України має бути одним із пріоритетів державної екологічної політики.

Сучасний період розвитку земельного законодавства України характеризується кризовими явищами в військовій, економічній, політичній, соціальній та інших сферах. Нестабільною залишається правова система: повільно відбувається оновлення земельного законодав­ства, багато законів ще не відповідають суспільним земельним відносинам, як і раніше поширені порушення законності в галузі охорони земель. Ці негативні явища багато в чому пов'язані з недоліками нормативно-правового регулювання відносин, пов'язаних з охороною земель в Україні, зокрема з низькою якістю законів як механізму правової охорони земель.

Існує можливість стверджувати, що проблема в тому, що сучасна система законодавства продовжує перебувати у перехідному стані, вона є нестійкою і надміру динамічною. Таким чином створюється широ­кий спектр можливостей її трансформації в різних напрямах. Існу­юча практика фрагментарного поточного вдосконалення норма­тивно-правової бази не дає належних результатів.

Потрібно констатувати, що в Україні існують великі проблеми в земельному законодавстві в цілому та в галузі охорони земель зокрема. Даний факт визнають багато вчених та фахівців в галузі земельного права та законодавства. Навіть сам законодавець визнає існування великих проблем, зокрема у І розділі ("Охорона земель та ґрунтів") Закону України «Про основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року» зазначається, шо «стан земельних ресурсів України близький до критичного. Оскільки за період проведення земельної реформи значна кількість проблем у сфері земельних відносин не лише не розв'язана, а й загострилася» [17]. Таким чином в даному конкретному випадку визнання на законодавчому рівні проблеми, пов'язаної з охороною земель, є красномовною.

Можна подивитися на таку точку зору мовою цифр, тобто підтвердженням даної думки є численні факти, а саме: у державі накопичено понад 35 млрд тонн відходів, 17% території держави зазнає підтоплення та понад 18% вражено інтенсивною ерозією. Близько 15% території України з населенням понад 10 млн перебуває у критичному екологічному стані, це з врахуванням концепції розвитку екологічної політики України на періуд до 2020 року.

Можна погодитися з зауваженням В. І. Андрейцева, що «екологічному аспекту функціо­нального призначення землі в житті людини довгий час не при­ділялося належної уваги, а часто мало місце й пряме ігнорування його на різних рівнях державної діяльності. Результати тако­го ставлення до землі дуже швидко далися взнаки: деградація її якісного та кількісного складу, зниження родючості грунтів, розширення площ кислотних, забруднених земель, підвищення їх радіоактивності і як наслідок — сільськогосподарська продук­ція з перевищенням гранично допустимих концентрацій забруднюючих речовин, розвиток багатьох ще не зрозумілих та не вивче­них недуг, необоротні негативні зміни генетичного фонду живої природи та людини» [49, с. 22-23].

Важливе значення має також захист ґрунтів від дегра­дації в результаті водної і вітрової ерозії, підвищення родючос­ті та біологічної продуктивності земель. Ця діяльність є одним з найбільш актуальніших аспектів охорони земель, рівно як й діяльність щодо рекультивації земель, будівництво тощо.

Гострота проблеми, яка пов'язана з охороною земель в Україні від забруднення та псування, нагальна потреба у їх вирішенні потребують дієвих заходів впливу, зокрема правового характеру. Крім цього, вирішення проблем охорони земель від забруднення та псування повинно здійснюватися на державному рівні, а сама діяльність щодо проведення землеохоронних заходів має бути систематичною та спиратися на належну правову базу, для цього необхідно створення ті існування реальної національної програми, яка буде спрямована на модернізацію земельних і відображення реального стану і перспектив розвитку земельного законодавства та інститут правової охорони земель.

Варто зазначити, що необхідність та важливість дослідження правових засад охорони земель в Україні від забруднення та псування обумовлена також реалізацією права громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля, що гарантовано статтею 50 Конституції України, тобто конституційних прав громалянина [1].

Не зважаючи на численні проблеми, пов'язанні з охороною земель в Україні, є й позитивні аспекти, зокрема в останні роки суттєво оновлюється законодавство, частина з якого є актуальною та необхідною. Так, наприклад, наявність в Конституції України основних засад повязаних з інститутом охорони земель, які трансформувалися та трансформуються в Земельний кодекс України, Закон України "Про охорону земель" [28], Закон України "Про охорону навколишнього природного середовища"[29] тощо. Крім цього, з Земельного кодексу України в спеціальне законодавство (наприклад, Закон України "Про мораторій на зміну цільового призначення окремих земельних ділянок рекреаційного призначення в містах та інших населених пунктах") трансформується ряд положень та норм.

На сьогодні величезний вплив на вітчизняне законодавство мають євроінтеграційні прагнення України, які на сьогодні є домінуючими. Так, відповідно до першого розділу "Програми інтеграції України до Європейського Союзу" створення умов для набуття Україною членства в європейському союзі, насамперед, необхідність проведення відповідних реформ на основі реалізації Україною західних стандартів з поступовим досягненням відповідності Копенгагенським критеріям, а згодом Мадридським. Так, відповідно до пункту четвертого даної угоди одним із критеріїв є якість життя та охорона навколишнього середовища, яка, в свою чергу, включає охорону земель як одну з найважливіших складових навколишнього природного середовища [39].

Важливо також згадати про загальну програму формування національної екологічної мережі України на 2000-2015 рр. Основною метою Програми є збільшення площі земель країни з природними ландшафтами до рівня, достатнього для збереження їх різноманіття, близького до притаманного їм природного. При цьому національна екологічна мережа має відповідати вимогам щодо її функціонування у Всеєвропейській екологічній мережі та виконувати провідні функції щодо збереження біологічного різноманіття. Крім того, Програма має сприяти збалансованому та невиснажливому використанню біологічних ресурсів у господарській діяльності [17].

Дана програма важлива, оскільки вона передбачає зміни в структурі земельного фонду України шляхом віднесення частини земель господарського призначення до категорій, що підлягають особливій охороні з відтворенням притаманного їм різноманіття природних ландшафтів. Важливе значення має вдосконалення нормативно-правової бази у сфері збереження, розширення, відтворення та охорони єдиної системи територій з природним станом ландшафту та інших природних комплексів і унікальних територій, створення на їх основі природних об'єктів, які підлягають особливій охороні, що сприяє зменшенню, запобіганню та ліквідації негативного впливу господарської та іншої діяльності людей на навколишнє природне середовище, збереженню природних ресурсів, генетичного фонду живої природи. Крім самої програми діє також Закон України "Про екологічну мережу України" [14].

В літературі та зокрема в даній роботі можна постежити іншу класифікацію етапів розвитку земельного законодавства та інститут правової охорони земель, але я пропоную іншу класифікацію. Я вважаю, що визначальний вектор розвитку земельного і інституту правової охорони земель сформований радянською ідеологією. Отже розвиток законодавства у сфері земельного права і інституту правової охорони можна поділити на три етапи:

1. Дорадянській етап, який бере початок з п'ятого століття до початку двадцятого (1917 року). Даний етап характеризуються появою перших землеохороних норм та їх закріпленням в тогочасному законодавстві.

2. Радянський етап, який датується 1917 - 1991 рр. Даний етап характеризується зародженням та розвитком законодавства в сфері охорони земель.

3. Сучасний (новітній етап), який пов'язаний з постановою Верховної Ради України «Про земельну реформу», яка проголосила початок земельної реформи. Даний етап обумовлюється подальшим розвитком земельного законодавства України з метою правового забезпечення екологічно виваженого, сталого використання земель та їх охорони, забезпечення екологічно безпечного довкілля для життя і здоров'я людей.

Отже підсумовуючи якщо коротко описати сучасний стан законодавства в галузі охорони земель, то слід звернути увагу, що сучасне законодавство перебуває в етапі трансформації, воно швидко оновлюється. Величезний вплив має євро-інтеграційні плани України, частково є нестабільним, в ньому існують законодавчі прогалини, воно потребує якісної зміни та вдосконалення. Далеко не в усі стратегічних напрямкам, діяльність держави і її органів є ефективною.