Поняття та зміст правової охорони земель

Конституція України основний закон нашої держави визначає, що земля є основним націо­нальним багатством, яке перебуває під особливою охороною держави [1, ст. 13]. Це положення Конституції України знайшло відображення та деталізацію в Земельному кодексі України та інших правових актах земель­ного законодавства. Так, відповідно до ст. 5 Земельного кодексу України встановлюється, що земель­не законодавство базується принципах забезпечення раціонального використання й охорони земель та принципах пріоритету вимог екологічної безпе­ки [3].

Виходячі з вище викладеного можна зробити висновок, що головним завданням законодавства в галузі ре­гулювання земельних відносин є охорона земель.

Важливо зазначити, що в чинному законодавстві України не міститься поняття «правової охорони земель», але містить поняття «охорони земель». Отже Поняття охорони земель можна визначити за допомогою ст. 162 Земельного кодексу України, на основі даної можна стверджувати, що охорона земель - це система правових, організаційних, економічних, адміністративних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель, запобігання необґрунтованому вилученню земель лісогосподарського та сільськогосподарського призначення, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення та підвищення родючості ґрунтів, підвищення продуктивності земель лісогосподарського призначення, забезпечення особливого режиму використання земель оздоровчого, природоохоронного, історико-культурного та рекреаційного призначення [3].

Враховуючи той факт, що на законодавчому рівні не визначено поняття «правової охорони земель», для його визначення (поняття), необхідно звернутися до спеціалізованого літературного джерела. Так П. Ф. Кулинич, визначив поняття «правової охорони земель» наступним чином: «Правова охорона земель є системою врегульованих нормами права організаційних, еконо­мічних та інших суспільних відносин щодо забезпечення раціо­нального використання земельного фонду України, запобігання необґрунтованому вилученню земель із сільськогосподарського обороту, захист земельних ресурсів від шкідливих антропоген­них впливів, а також на відтворення та підвищення родючості ґрунтів, продуктивності земель лісового фонду, забезпечення особливого правового режиму земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення» [79, 237]. Можна погодитися, що поняття саме правової охорони земель це врегульована нормами права система заходів (наприклад економічних тощо), яка спрямована на охорону земель.

На думку В. Л. Мунтяна, правова охорона земель являє собою систему правових норм, які містять приписи, спрямовані на збереження земель та відновлення й підвищення їх родючості, здійснюваних з метою раціонального використання землі [86, с. 117]. Якщо на законодавчому рівні закріплювати поняття правової охорони земель дане визначення буде підходити більше, оскільки воно більш формалізоване.

Повертаючись до законодавства необхідно констатувати, що на законодавчому рівні поняття «охорона земель» закріплено як система різноманітних заходів, у тому числі і правового характеру. При цьому зазначені заходи спрямовують свою дію, як вже зазначалося вище, на забезпечення досягнення раціонального землекористування, на запобігання необґрунтованому вилученню земель сільськогосподарського призначення для інших потреб тощо, а також на захист земель від забруднення та псування. Важливо зазначити, що ефективне або раціональне використання земель є важливим елементом захисту земель (дана думка буде розкрита згодом).

Важливо зазначити, що охо­рона грунтіву законодавстві України визначається як система правових, організаційних, технологічних та інших заходів, спрямованих на збереження і відтворення родючості та цілісності ґрунтів, їх захист від деградації, ведення сільськогос­подарського виробництва з дотриманням ґрунтозахисних тех­нологій та забезпеченням екологічної безпеки довкілля.

Важливо звернути увагу на об'єкт правової охорони, оскільки визначення об'єкта дає можливість розкрити, те що охороняється. Отже об'єктами правовідносин щодо охорони земель від забруднення та псування є всі землі в межах території України. Крім цього, на законодавчому рівні, а саме ст. 168 Земельного кодексу України виділяється в якості особливого об'єкта охорони ґрунти. Таким чином можна стверджувати, що об'єктом охоронних правовідносин є землі (земельні ділянки) та ґрунти [3,]. Важливо зазначити, що грунт - це природно-історичне органо-мінеральне тіло, що утворилося на поверхні земної кори і є осередком найбільшої концентрації поживних речовин, основою життя та розвитку людства завдяки найціннішій своїй властивості - родючості

При визначенні поняття «правової охорони земель від забруднення та псування» до уваги потрібно взяти досліджені в спеціальній юридичній літературі положення про те, що сукупність організаційних, економічних, ґрунтозахисних, технологічних, юридичних та інших заходів, що складають суть охорони земель, будучи опосередкованими у правовій формі, набувають властивостей правової охорони земель [58, с. 277-278]. Також в юридичній літературі простежується позиція, згідно якої у випадках, коли заходи з охорони земель отримують правове закріплення, правомірно говорити про правову охорону земель [83, с. 171]. З огляду на охорону земель від забруднення та псування заходи охорони повинні бути спрямовані на попередження та усунення тих негативних факторів, внаслідок дії яких сталися негативні зміни якісного стану земель.

Важливо зазначити, що охорона земель є однією з складових охорони навколишнього природного середовища, оскільки згідно зі статтею 5 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» [29] земля, поряд з іншими природними ресурсами, такими як наприклад вода, ліси, надра, атмосферне повітря виступає одним із об'єктів охорони навколишнього природного середовища.

Таким чином, охорона навколишнього природного середовища, в тому числі і правова, одночасно охоплює і охорону землі [62, с. 9-10], а проблеми охорони земель за своїми основними напрямками, принципами та засобами мають, на думку ряду вчених, багато спільного з вирішенням проблем охорони довкілля в цілому.

Також ще один важливий аспект полягає в тому, що не тільки земельний кодекс України як законодавчій акт забезпечує на законодавчому рівні охорону земель та грунтів, але існують й інші законодавчі акти, що забезпечують дотримання вимог та вчинення заходів щодо охорони якісного стану земель та ґрунтів від забруднення та псування, а саме: Закон України «Про охорону земель» [28],Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» [29], Закон України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» [15], Закон України «Про пестициди і агрохімікати» [32], Закон України «Про відходи» [9], Закон України «Про поводження з радіоактивними відходами», Закон України «Про об'єкти підвищеної небезпеки» [24], Закон України «Про меліорацію земель» [21] та інші нормативно-правові акти.

Відповідно до чинного законодавства України до основних елементів охорони земель від забруднення та псування можна віднести:

· встановлення заборон та обмежень на діяльність, що може негативно вплинути на якісний стан земель;

· здійснення контролю у сфері охорони земель;

· закріплення державних стандартів і нормативів у сфері охорони земель;

· економічне стимулювання раціонального використання і охорони земель;

· моніторинг земель;

· ведення Державного земельного кадастру;

· застосування юридичної відповідальності за порушення вимог охорони земель від забруднення та псування [28, ст. 22].

В основу даної класифікації правових форм покладені заходи правового впливу щодо забезпечення правової охорони земель від забруднення та псування, частина з яких буде детальніше розглянута в ІІ розділ даної роботиі.

Складовою охорони земель є система правових, організацій­них, економічних, технологічних та інших заходів, спрямованих на відтворення і підвищення родючості ґрунтів [3]. При цьому охо­рона грунтіву чинному законодавстві України визначається як система правових, організаційних, технологічних та інших заходів, спрямованих на збереження і відтворення родючості та цілісності ґрунтів, їх захист від деградації, ведення сільськогос­подарського виробництва з дотриманням ґрунтозахисних тех­нологій та забезпеченням екологічної безпеки довкілля. При врегулюванні будь-якої діяльності, що може вплинути на якісні характеристики ґрунтового покриву, у чинному законодавстві України враховуються біологічні властивості ґрунтів, їх цінність для розвитку аграрної промисловості України та передбачають­ся заходи, спрямовані на забезпечення їх охорони, в тому числі збереження їх корисних властивостей. Так, пункт 3 ст. 168 Земельного кодексу Украї­ни встановлює обов'язок власників та землекористувачів при здійсненні діяльності, пов'язаної з порушенням поверхневого шару ґрунту, здійснювати зняття, складування, зберігання по­верхневого шару ґрунту та нанесення його на ділянку, з якої він був знятий (рекультивація), або на іншу земельну ділянку для підвищення її продуктивності та інших якостей. При цьому у частині 2 ст. 168 Земельного кодексу України встановлюється заборона для власників земель­них ділянок та землекористувачів здійснювати зняття та пере­несення ґрунтового покриву земельних ділянок без спеціального дозволу відповідних контролюючих органів. Контроль за виконанням умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту здійснює інспекційний орган держкомзему, який видав дозвіл, та територіальний орган спеціально уповноваженого цен­трального органу виконавчої влади з питань охорони навколиш­нього природного середовища [3].

Також важливо наголосити. що саме правова охорона земель від забруднення та псування базується на таких основних (фундаментальних) засадах:

· забезпечення охорони земель як основного національного багатства Українського народу;

· публічність у вирішенні питань щодо охорони земель,

· пріоритет вимог екологічної безпеки у використанні землі;

· відшкодування збитків, заподіяних порушенням законодавства України про охорону земель від забруднення та псування;

· нормування і планомірне обмеження впливу господарської діяльності на земельні ресурси:

· поєднання заходів економічного стимулювання та юридичної відповідальності у сфері охорони якісного стану земель;

· використанні коштів Державного бюджету України та місцевих бюджетів на здійснення деяких заходів по охороні земель тощо.

Згідно чинного законодавства про охорону земель, охорона земель є важливим видом діяльності суб'єктів зе­мельних правовідносин з урахуванням категорій земель та їх цільового призначення [28, ст. 168]. Слід зазначити, що дана вимога законодавця про використання земель за їх цільовим призначенням є типовою у земельному праві. З цього випливає, що заходи по охороні земель повинна здійснювати не тільки держава, але й землевласники і землекористувачі. Так, наприклад ст. 91 Земельного кодексу України говорить, що власники і землекористувачі повинні виконувати ряд заходів по охороні земель.

Важливо наголосити, що відповідно до частини 1 статті 167 Земельного кодексу України, згідно з яким господарська та інша діяльність, яка зумовлює забруднення зе­мель і ґрунтів понад встановлені гранично допустимі концентрації небезпечних речовин, забороняється [3], даний аспект найбільш притаманий стандартизації і нормування в галузі використання та охорони земель. У ст. 35 Закону України «Про охорону земель» встановлюється вимоги до власників та землекористувачів, у тому числі орендарів земельних ділянок, здійснювати господарську діяльність з урахуванням природо­охоронних вимог чинного законодавства України [28]. Отже, можна погодитися з висновком В. І. Андрейцева, що «система ефек­тивного використання земель та інших природних ресурсів повинна мати природоохоронний, ресурсозберігаючий, відтворювальний характер та передбачати збереження ґрунтів, обмеження негативного впливу на них, а також на тваринний та рослинний світ, геологічні породи, водні джерела та інші компоненти навко­лишнього середовища. На основі цього можна стверджувати, що власники і землекористувачі повинні не тільки не порушувати законодавство в галузі охорони земель, але й ефективно використовувати землі та земельні ділянки при ведені господарської або іншої діяльності.

На основі цього можна стверджувати, що землевласники і землекористу­вачі, в тому числі орендарі, зобов'язані здійснювати раціональ­ну організацію території, збереження й підвищення родючості ґрунтів, захист земель від водної й вітрової ерозії, селю, заболо­чення, вторинного засолення, висушення, ущільнення, забруднення відходами виробництва, хімічними й радіоактивними речовинами та від інших процесів руйнування, а також запобігати зростанню сільськогосподарських угідь чагарником і дрібноліссям, попереджувати погіршення культурно-технічного стану зе­мель» [49, с. 88].

Повертаючись до питання ефективного використання природних ресурсів, слід зазначити, що ефективним використанням ресурсів вважається додержання екологічних вимог, визначених у ст. 40 Закону України «Про охорону навколишньо­го природного середовища»:

· здійснення раціонального і економного використання природних ресурсів на основі широкого застосування новітніх технологій;

· здійснення заходів щодо запобігання псуванню, забрудненню, виснаженню природних ресурсів, негативному впливу на стан навколишнього природного середовища;

· здійснення заходів щодо відтворення відновлюваних природних ресурсів;

· застосування біологічних, хімічних та інших методів поліпшення якості природних ресурсів, які забезпечують охорону навколишнього природного середовища та безпеку здоров'я населення;

· збереження територій та об'єктів природно-заповідного фонду, а також інших територій, що підлягають особливій охороні;

· здійснення господарської та іншої діяльності без порушення екологічних прав інших осіб;

· здійснення заходів щодо збереження і невиснажливого використання біологічного різноманіття під час провадження діяльності, пов'язаної з поводженням з генетично модифікованими організмами.

Важливо підкреслити, що при використанні природних ресурсів має забезпечуватися виконання й інших вимог, встановлених даним законом та іншим законодавством України [29].

На відміну від псування та забруднення земель, визначених у ст. 1 Закону України «Про державний контроль за використан­ням та охороною земель», деградовані та малопродуктивні землі є характеристикою цих земельних ділянок [12]. Так, відповідно до ст. 171 Земельного кодексу України до деградованих земель, серед іншого, нале­жать земельні ділянки з еродованими, перезволоженими, з під­вищеною кислотністю або засоленістю, забрудненими хімічними речовинами ґрунтами та інші. До малопродуктивних земель на­лежать сільськогосподарські угіддя, ґрунти яких характеризують­ся негативними природними властивостями, низькою родючістю, а їх господарське використання за призначенням є економічно неефективним [3].

Таким чином, утворення малопродуктивних чи деградованих земель є результатом псування або забруднення цих земельних ділянок. Як один із засобів, спрямованих на від­новлення ґрунтового покриву, поліпшення стану та продуктив­ності порушених земель, у чинному законодавстві України пе­редбачається їх рекультивація. Зміст рекультивації порушених земель становить комплекс організаційних, технічних і біотех-нологічних заходів. Згідно з пункту 2 ст. 166 Земельного кодексу України в обов'язко­вому порядку рекультивації підлягають землі, які зазнали змін у структурі рельєфу, екологічному стані ґрунтів і материнських порід та у гідрологічному режимі внаслідок проведення гірни­чодобувних, геологорозвідувальних, будівельних та інших ро­біт. Вона здійснюється шляхом нанесення ґрунту, знятого при проведенні даних робіт, на малопродуктивні ділянки або на ді­лянки без ґрунтового покриву [3].

Згідно пункту 7.2 Порядку видачі та анулювання спеціальних дозволів № 1, «після проведення ре­культивації порушених земель проводиться обстеження земель­ної ділянки і складається акт, який підписується представника­ми інспекційного органу Державного комітет України по земельним ресурсам, територіального органу спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середови­ща та заявником. В акті зазначається відповідність виконаних робіт умовам, визначеним у проекті землеустрою, фіксуються показники агрохімічного паспорта земельної ділянки, з якої бу­ло знято родючий шар ґрунту, а також показники агрохімічного паспорта рекультивованої земельної ділянки» [44] .

Важливо зазначити, що такий механізм охорони земель, як рекультивація, є дієвим, непроведения рекультивації порушених земель є правопо­рушенням та, відповідно до ст. 1 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», являє собою «невиконання комплексу організаційних, технічних і біотехно-логічних заходів, спрямованих на відновлення ґрунтового по­криву, поліпшення стану та продуктивності порушених земель відповідно до затвердженої документації із землеустрою» [12].

При цьому слід зазначити, що розробка системи заходів щодо відновлення та підвищення родючості ґрунтів, рекультивації поруше­них земель, захисту земель від ерозії, підтоплення, висушення, зсувів, вторинного засолення та заболочення, ущільнення, забруд­нення промисловими відходами та хімічними речовинами та ін­ших видів деградації, запобігання іншим негативним явищам є одним із основних завдань землеустрою в Україні [3, ст. 183]. За погіршення якості ґрунтового покриву та інших корисних властивостей сіль­ськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників, згідно зі ст. 156 Земельного кодексу України, власникам землі та землекористувачам відшкодовуються збитки [3]. Зокрема розмір збитків, завданих уна­слідок непроведения робіт з рекультивації порушених земель, визначається за формулою та в порядку, що затверджені поста­новою Кабінету Міністрів України «Про визначення розміру збитків, завданих унаслідок не проведення робіт з рекультивації порушених земель» від 17 грудня 2008 р. № 1098. При цьому згідно пункту 2 даної постанови, «відшкодування особами збитків, розмір яких визначено відповідно до цієї постанови, не звільняє їх від проведення в установленому порядку робіт з рекультива­ції порушених земель» [30].

Основним завданням правової охорони земель є забезпечен­ня збереження та відтворення земельних ресурсів, екологічної цінності природних і набутих якостей земель. Охорона земель є надзвичайно важливим чинником забезпечення продовольчої та екологічної безпеки країни. Тому важливу роль у здійсненні завдань правової охорони земель відіграє держава шляхом вико­нання низки своїх функцій, що закріплені в чинному законодав­стві, зокрема шляхом: законодавчого регулювання земельних відносин; розроблення та реалізації загальнодержавної та місцевих програм раціонального використання земель, підвищення родючості ґрунтів, охорони земельних ресурсів у комплексі з іншими природоохоронними заходами; переданні (продажу) зе­мельних ділянок у власність та надання їх у користування, ви­лучення (викупу) земель для суспільних потреб; державної реє­страції прав на землю та інше нерухоме майно; поділу земельного фонду країни на категорії земель та визначення цільового при­значення земельних ділянок; організації землеустрою; ведення державного земельного кадастру; здійснення моніторингу ґрун­тів; здійснення державного контролю за використанням та охо­роною земель [65, с.351].

Згідно з чинним законодавством, а саме: Земельним кодексом України до змісту охорони земель входять наступні складові:

· обґрунтування та забезпечення досягнення раціонального землекористування;

· захист сільськогосподарських угідь, лісових земель та ча­гарників від необґрунтованого їх вилучення для інших потреб;

· захист земель від ерозії, селів, підтоплення, заболочуван­ня, вторинного засолення, переосушення, ущільнення, забруд­нення відходами виробництва, хімічними та радіоактивними речовинами та від інших несприятливих природних і техноген­них процесів;

· збереження природних водно-болотних угідь;

· попередження погіршення естетичного стану та екологіч­ної ролі антропогенних ландшафтів;

· консервація деградованих і малопродуктивних сільсько­господарських угідь [3, ст. 164].

Всі ці складові беруть участь у формуванні системи заходів у галузі охорони земель, до змісту якої входять:

· державна комплексна система спостережень до якої входить ведення державного земельного кадастру і моніторинг;

· розробка загальнодержавних і регіональних (республікан­ських) програм використання та охорони земель, документації із землеустрою в галузі охорони земель;

· створення екологічної мережі;

· здійснення природно-сільськогосподарського, еколого-економічного, протиерозійного та інших видів районування (зо­нування) земель, тоьто планування в галузі використання та охорони земель;

· економічне стимулювання впровадження заходів щодо охорони та використання земель і підвищення родючості ґрунтів;

· стандартизація та нормування [3].

В цілому всі ці заходи спрямовані на забезпечення збережен­ня та відтворення земельних ресурсів та їх природних і набутих якостей тощо, тобто охорону.

Таким чином, на основі комплексного аналізу чинного законодавства і літератури можна визначити, що правова охорона земель - це система врегульованих нормативно-правовими актами заходів матеріального, адміністративного та іншого характеру, яка спрямована на ефективне використання земель, запобігання необґрунтованому вилученню земель, захист земельних ресурсів від шкідливих антропогенних впливів, а також на відтворення та підвищення родючості ґрунтів, продуктивності земель, забезпечення особливого правового режиму земель.

Отже повертаючись повертаючись до того, що на законодавчому рівні невизначено поняття правової охорони земель я вважаю доцільно на законодавчому рівні закріпити дане поняття і пропоную: внести зміни до ст. 165 Земельного кодексу України та ст. 1 Закону України «Про охорону земель» і закріпити вище визначене поняття.

Зміст правової охорони земель полягає у ефективному використанні земель, запобіганні необґрунтованому вилученню земель, захисті земельних ресурсів від шкідливих антропогенних впливів, а також відтворенні та підвищенні родючості ґрунтів, продуктивності земель, забезпеченні особливого правового режиму земель.