Шляхи вирішення проблем правового забезпечення охорони земель із врахуванням міжнародного досвіду

Враховуючи євроінтеграційний прагнення розвитку України та відповідно розвитку її законодавства, при висвітленні питання щодо міжнародного досвіду у розглядуваній галузі необхідно, перш за все, звернути увагу на тенденції роз­витку законодавства ЄС. На сьогодні слід відзначити, що у національному законодавстві закріплюється правило пріори­тету норм міжнародного права над національним правом, що є загальноприйнятим у цивілізованій правовій практиці. Так, ст. 19 Закону України «Про міжнародні договори» [ЗУПМД] на розвиток ст. 9 Конституції України за­кріплює наступну норму: «Чинні міжнародні договори України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у по­рядку, передбаченому для норм національного законодавства. Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то засто­совуються правила міжнародного договору» [1].

З огляду на правило пріоритету норм міжнародного права над національним дослідження та вивчення міжнародно-правових ви­мог щодо охорони земель межах земельного права сприяє гармонійному розвитку цієї галузі права та, відповідно, націо­нального законодавства України.

Як зазначає О. Л. Дубовік, джерелами міжнародного права навколишнього середовища, з огляду на ст. 38 Статуту Міжна­родного суду ООН, є: «1) міжнародні конвенції як загальні, так й спеціальні, як багатосторонні, так й двосторонні, що встановлю­ють правила, які точно визнані державами, які спорють; 2) між­народний звичай як доказ загальної практики, визнаної як пра­вова норма; 3) загальні принципи права, визнані цивілізованими націями; 4) допоміжне право, тобто рішення судів та праці най­більш відомих та кваліфікованих юристів різноманітних держав. Крім того, до числа джерел включають так зване м'яке право, тобто що мають рекомендаційний характер та рішення міжна­родних конференцій та організацій, що не мають зобов'язуючої юридичної сили» [56, с. 48].

Для України міжна­родні договори набирають чинності після надання нею згоди на обов'язковість даного договору в установленому чинним законодавством України порядку та в строки, передбачені догово­ром, або в інший узгоджений сторонами спосіб. Згода України на обов'язковість для неї міжнародного договору може надава­тися шляхом підписання, ратифікації, затвердження, прийняття договору, приєднання до договору, а також й іншим шляхом, про який домовилися сторони [13, Ст. 8, 14].

Окремо слід зупинитись на Всеєвропейській стратегії збереження біологічного та ландшафтного різноманіття (м. Софія), яка була прийнята у рамках Ради Європи 25 жовтня 1995 р.

Для досягнення мети збалансованого і невиснажливого вико­ристання біологічного та ландшафтного різноманіття дана Стра­тегія передбачає впровадження 10 принципіву всі галузі (сектори), де використовуються природні ресурси: принцип обережного прийняття рішень, принцип уникнення загроз, принцип запобі­гання втратам, принцип переміщення небезпечних виробництв, принцип екологічної компенсації, принцип екологічної єдності, принцип відновлення та відтворення природних ресурсів, прин­цип найкращої існуючої технології та найкращих екологічних методів, принцип «забруднювач платить», принцип участі гро­мадськості та її доступу до інформації. Багато з цих принципів було покладено в основу природоохоронного законодавства ЄЄ та складовою правової охорони земель. [53, с.124].

Аналізуючи стан навколишнього природного середовища в Європі у 90-х роках, Європейське агентство з питань довкілля у своїй доповіді «Довкілля Європи: Добржиська оцінка» зазначи­ло: «Шість відсотків земель Європи складають природоохоронні території, але в основному їх правовий статус слабкий. Зникають назавжди геологічні ландшафти та такі середовища існування Європи, як системи дюн, струмків, кряжів, боліт» [53, с.125].

У цьому контексті не можна не згадати про Загальнодержавну програ­му формування національної екологічної мережі України на 2000—2015 роки(далі — Програма про екомережу), затверджену Законом України від 21 вересня 2000 р. № 1989-ІП та розробле­ну відповідно до рекомендацій Всеєвропейської стратегії збе­реження біологічного та ландшафтного різноманіття (1995 р.). Як за­значається в Преамбулі цієї Програми, «формування екологіч­ної мережі передбачає зміни в структурі земельного фонду краї­ни шляхом віднесення (на підставі обгрунтування екологічної безпеки та економічної доцільності) частини земель господар­ського використання до категорій, що підлягають особливій охо­роні з відтворенням притаманного їм різноманіття природних ландшафтів» [11].

У документі відзначається, що території та об'єкти, що підлягають особливій охороні, складають порівняно незначну частину території Укра­їни, що є додатковим свідченням споживацького ставлення до природних об'єктів в Україні. Окрім цього, зазначається, що су­часний стан природних ландшафтів України лише частково від­повідає критеріям віднесення їх до Всеєвропейської екологічної мережі. З метою вирішення даної ситуації у документі були визначені наступні завдання у сфері охорони та відтворення земельних ресурсів: оптимізація площь сільськогосподарських угідь та зменшення ступеня їх розораності; удосконалення структури земель сільськогосподарського призначення та їх збагачення природними компонентами; впровадження ґрунтозахисної системи землеробства з контурно-меліоративною організацією території; обмеження руйнівного інтенсивного використання еколо­гічно уразливих земель; Здійснення консервації сільськогосподарських угідь з ду­же змитими та дуже дефльованими грунтами на схилах крутиз­ною понад 5—7 градусів тощо. [11].

Враховуючи євроінтеграційний прагнення розвитку України та відповідно розвитку її законодавства, при висвітленні питання щодо міжнародного досвіду у розглядуваній галузі необхідно, перш за все, звернути увагу на тенденції роз­витку законодавства ЄС. При цьому слід зазначити, що земля у законодавстві ЄС, як й в міжнародному законодавстві, не роз­глядається як окремий об'єкт. Вона є складовою навколишньо­го природного середовища. Таким чином, будь-які питання, при­свячені регулюванню земельних відносин в ЄС, регулюються комплексно, з урахуванням інших факторів чи явищ, що можуть вплинути чи зазнати впливу від такого регулювання. Необхідно зауважити, що відповідно до принципу субсидіарності, закріп­леному в Договорі про заснування Європейської Спільноти від 25 березня 1957 р., та, зокрема, Протоколі про застосування прин­ципів субсидіарності та пропорційності від 2 жовтня 1997 р., Співтовариство у природоохоронних питаннях діє лише тоді, коли мета передбачуваних заходів може бути більш успішно досягнута на рівні Співтовариства, ніж на рівні держав-учасниць. Таке рішення має політичний характер та враховує співвідно­шення аргументів економічного, соціального та екологічного ха­рактеру. Звичайно, це призводить до наявності різних стандартів.

Досить цікавим для України є досвід ЄС у сфері просторово­го планування. Так, Директива 2001/42 про екологічну експер­тизу планів та програм має загальний характер та не торкаєть­ся питання про те, як у державі-учасниці повинен плануватися простір у зв'я3 з сільськогосподарським, промисловим, міс­тобудівним та іншими видами користування. Відповідно до Директиви про попередження важких промислових інцидентів держави-учасниці повинні при проведенні політики щодо вико­ристання землі враховувати мету попередження важких катаст­роф та обмеження їх наслідків. Вони повинні потурбуватися про те, щоб в їх політиці враховувалась необхідність створен­ня відповідної дистанції між промисловими підприємствами та зонами поселення, а також між природними територіями, що охороняються, та публічно використовуваними територіями. Проведення таких заходів знаходиться у компетенції держав-учасниць.

Директива 75/442 забороняє недозволене захоронения від­ходів у грунт. Це норма, яка на сьогоднішній день доповне­на об'ємним регулюванням Директиви 1999/31 про депонуван­ня відходів. Вказані норми намагаються запобігти погіршенню грунтів дозволеними чи недозволенний захоронениями. Дирек­тива 86/278 встановлює максимальні межі для концентрації важ­ких металів у опадах стічних вод у грунтах, якщо вони викорис­товуються у сільському господарстві. В деяких випадках вона повністю забороняє їх використання.

До цього часу не встановлене правове регулювання на рівні Європейського Співтовариства питання про ерозію грунтів, а також закупорювання та ущільнення грунтів, зміст органічних субстанцій у грунтах та знищення старих речовин. Співтова­риство вступило у Конвенцію ООН про утворення пустель, але особливих заходів ним вжито не було незважаючи на те, що, зокрема у Південній Європі, небезпека утворення пустель збільшується.

Велика увага сфері правової охорони земель приділяється в сільському господарстві. ЄС також не є виключенням. Так, Л. Кремер зазначив, що «приблизно три чверті земель Європейського Співтовариства використовують­ся в сільському господарстві, отже сільськогосподарські заходи суттєво впливають на охорону ґрунтів. Можна згадати заборо­ну застосування пестицидів, можливість фінансової підтримки еколого-дружніх методів сільськогосподарського виробництва та інші заходи, наприклад, щодо виведення сільськогосподар­ських земель з обігу чи премії для екстенсивного утримання тварин [53, с. 129-130].

Уже загальновизнано, що європейське право подібне до між­народного, але не тотожне йому. Головна відмінність полягає в тому, що міжнародне право не є юридично обов'язковим для дер­жав. Наприклад, в Україні тільки ратифіковані Верховною Радою України міжнародні договори стають частиною національ­ного законодавства. Що стосується права Європейського Союзу, то його директиви є обов'язковими для держав-членів, тобто ма­ють пріоритет перед національним законодавством [110, с.101].

З огляду на вищевикладене можна зробити висновок, що гармонізація національного права України з європейським сприяє вивченню правового досвіду різних країн та вдоскона­ленню національної правової системи. Крім того, цьому сприяє історична, географічна, культурологічна та економічна близь­кість наших держав.

Слід зазначити, що саме формальне перенесення в націо­нальне законодавство вимог доробку співдружності визнається недостатнім для позитивного висновку про те, що та чи інша держава гармонізувала свою правову систему з європейською. Потрібно, щоб відповідні правові норми були впроваджені на практиці. Необхідно продемонструвати, що держава має управ­лінські та юридичні можливості для застосування доробку спів­дружності. Таким чином, механізм гармонізації екологічного законодавства з правом навколишнього середовища ЄС має слі­дувати за такою схемою: розробка та прийняття національних законодавчих актів, адаптованих до вимог доробку співдружно­сті; їх практичне впровадження; примусові заходи до виконання встановлених вимог; можливість оцінки досягнутих результатів (ефективність законодавства).

Як зазначає Н. Р. Малишева, «обсяг законодавства ЄС, з яким слід привести у відповідність еколого-правові системи дер­жав, що готуються до вступу до ЄС, — це 70 директив (деякі з них декілька разів переглядалися, доповнюючись іншими директивами) та 21 регламент» [82, с.834]. За даними Ю. С. Шемшученка, «Україні необхідно адаптувати до пра­ва Європейського Союзу приблизно 3 тис. нормативних актів тільки економічного характеру. Для цього потрібне їх глибоке вивчення з урахуванням того, що законодавство Європейського Союзу не застигле, а є динамічною системою» [110, с.101].

З огляду на вищевикладене, можна зробити висновок, що з урахуванням того, що земля є складовою навколишнього се­редовища, яке має природне походження, на міжнародному рів­ні питання щодо охорони земель вирішується комплексно. Це допомагає забезпечити екологічну безпеку всього міжнародного співтовариства на глобальному рівні та досягти стійкого еколо­гічного розвитку, що не суперечитиме успішному економічному розвитку окремих держав зокрема.

Як вище зазначалось, міжнародне законодавство є частиною національного законодавства України і на виконання міжнарод­них договорів у Конституції України закріплюється право на безпечне для життя і здоров'я довкілля та на відшкодування за­вданої порушенням цього права шкоди, а також кожному гаран­тується право вільного доступу до інформації про стан довкіл­ля, про якість харчових продуктів і предметів побуту, а також право на її поширення [1, ст. 50]. Зокрема в нашій державі здій­снюються дослідження та відповідні спостереження сучасного стану земель за якістю та кількістю тощо, але, на жаль, їх нега­тивні показники не враховуються при вироблені стратегій, про­грам, запровадженні певних заходів природоохоронного харак­теру. Вони залишаються декларативними. І в цьому нам потрібно брати до уваги позитивний досвід ЄС. Зокрема важливим для України є вищезазначений приклад того, як продекламовані у Добржській оцінці негативні зміни в екологічному стані земель Європи та чинники, що їх спричиняють, враховувались при ви­робленні природоохоронної політики ЄС таким чином, щоб не завдати шкоди та, навпаки, розвивати інші сфери людської ді­яльності.

Таким чином, національне земельне законодавство України від­повідає вимогам міжнародного природоохоронного законодав­ства. Основне питання на сучасному етапі розвитку правової системи України полягає в декларативності більшості норм про охорону земель та впровадженні більш дієвих механізмів їх реа­лізації. При вирішенні цього питання не потрібно нехтувати до­свідом інших держав, рекомендаціями та вимогами міжнародно­го співтовариства, адже екологічна безпека не має кордонів як за галузевою поширеністю (харчова, промислова та інші сфери людської діяльності), так й за територією.