Методи діяльності органів публічної влади

Під методамидіяльності органів публічної влади розуміють конкретні прийоми і способи організації роботи та безпосереднього функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування. Класифікувати ці методи можна за різними критеріями, різними їх властивостями. Зокрема, у літературі з радянського будівництва виділяли такі методи: економічні, виховні, владні, організаційні; методи організації і діяльності, методи переконання і примусу; методи прямого і побічного впливу, правові й неправові; наукові, емпіричні, експериментальні та випадкові; регулювання, загальне та безпосереднє керування; загальні й спеціальні; стратегічні й тактичні.

З позицій предмета науки державного будівництва найбільше значення має характеристика організаційних і соціально-психологічних методів діяльності органів публічної влади.

Сутність організаційних методів полягає у впорядкуванні діяльності структурних підрозділів, посадових осіб і працівників органів публічної влади з метою їх оптимального функціонування. Ці методи спрямовані всередину апарату, на підвищення організованості органів публічної влади, оптимізацію їх владної діяльності. Вони мають на меті підвищити ефективність практичної реалізації цими органами їх завдань, функцій та компетенції.

Серед організаційних методів діяльності органів публічної влади можна виділити планування, координацію діяльності, вироблення рішень, інструктування, інформаційне забезпечення, організацію виконання і контроль за виконанням, роботу з кадрами апарату та ін.

Плануванняє метод діяльності органів публічної влади, сутність якого полягає у завчасному прогнозуванні розвитку суспільних процесів у відповідній сфері та визначенні своїх дій у близькому та віддаленому майбутньому. Застосовуючи даний метод, слід враховувати такі вимоги:

– поєднання поточного планування (на квартал або більш короткий термін) із перспективним (на рік або термін повноважень органу);

– роздільне складання планів організаційних заходів і планів соціально-економічного розвитку;

– комплексний характер планів, у яких поєднані різні організаційні форми діяльності органів;

– узгодження змісту організаційних планів із планами економічного і соціального розвитку;

– чітке виділення основних напрямків діяльності або вузлових питань, конкретних організаційних заходів (сесії, засідання, перевірки і т. д.), термінів проведення заходів, відповідальних осіб;

– відповідність порядку підготовки планів регламентам або спеціальним положенням органів.

Метод координації полягає в забезпеченні узгодженості в роботі різних органів публічної влади і їх структурних підрозділів шляхом встановлення раціональних зв’язків (комунікацій) між ними. Характер координаційних зв’язків може бути різним залежно від місця й ролі кожного з кореспондуючих суб’єктів у загальній системі органів публічної влади чи у структурі окремого органу. Якщо суб’єкти перебувають на одному рівні системи, то координаційні відносини між ними набувають характеру коорд­инаційно-паритетних; якщо ж вони належать до різних рівнів, то координаційні відносини між ними можна визначити як координаційно-субординаційні. За допомогою методу координації встановлюють більш тісну взаємодію між різними органами публічної влади, маніпулюють наявними ресурсами, забезпечують єдність і узгодження всіх стадій процесу керування, а також кооперацію дій керівників.

Метод вироблення рішеньявляє собою сукупністьзасобів і вимог щодо формування владних рішень оптимального, законного змісту і форми.

Процес публічно-владної діяльності, або керування суспільними процесами, являє собою сукупність циклічних дій, пов’язаних із виявленням проблем, пошуком шляхів їх вирішення й організацією виконання прийнятих рішень. У процесі виконання публічно-владних функцій посадові особи приймають велику кількість рішень, здійснюючи планування, організовуючи роботу, мотивуючи людей, контролюючи і координуючи всі процеси, пов’язані з діяльністю органу публічної влади.

Процес прийняття рішення має чотири основні етапи:

1. Постановка проблеми (визначення цілей):

– виникнення нової ситуації;

– виникнення проблеми;

– збір необхідної інформації;

– опис проблемної ситуації.

2. Розробка варіантів рішень:

– формулювання вимог і обмежень;

– розробка концепції;

– збір і аналіз необхідної інформації;

– розробка можливих варіантів рішень.

3. Вибір і оформлення рішення:

– визначення критеріїв вибору;

– вибір рішень, що відповідають обраним критеріям;

– оцінка можливих наслідків;

– вибір оптимального рішення;

– узгодження прийнятого рішення;

– оформлення прийнятого рішення правовим актом.

4. Організація виконання рішення і його оцінка:

– план реалізації обраного рішення;

– доведення рішення до виконавців;

– контроль за ходом реалізації рішення;

– оцінка рішення проблеми і виникнення нової ситуації.

У теорії керування виділяють такі види рішень:

1. За змістом: економічні, соціальні, організаційні, технічні, наукові та ін.

2. За ступенем обов’язковості: нормативні, ненормативні.

3. За ступенем категоричності: зобов’язувальні (імперативні), рекомендаційні.

4. За кількістю цілей: одноцільові, багатоцільові.

5. За кількістю осіб, які приймали рішення: індивідуальні, групові (колективні).

6. За рівнем прийняття рішення: рішення, прийняті органом влади в цілому; рішення, прийняті структурними підрозділами; рішення, прийняті окремими посадовими особами.

7. За глибиною впливу: однорівневі, багаторівневі.

8. За напрямом: спрямовані всередину органу (внутрішньо­організаційні), спрямовані назовні органу (публічно-владні).

Метод організації виконання рішеньполягає у здійсненні низки організаційно-правових заходів, спрямованих на безумовне втілення в життя прийнятих публічно-владних рішень. Перш за все рішення має бути доведене до виконавців, які одержують чітку інформацію про те, хто, де, коли і якими засобами має виконувати прийняте рішення. Найважливіше завдання посадових осіб при цьому полягає в подоланні об’єктивних і суб’єктивних перепон і створенні умов для оптимальної реалізації рішення. Для цього поряд із методами прямого впливу (наказ, розпорядження, адміністративний тиск та ін.) застосовують заходи матеріального стимулювання працівників, вплив завдяки авторитету, переконання і т. д. Важливий складник організації виконання рішень є їх юридичне, матеріально-фінансове та організаційно-технічне забезпечення.

У процесі організації виконання рішень виділяють три основні етапи:

1. Доведення рішень до відома виконавців і всіх зацікавлених суб’єктів (наприклад, згідно зі ст. 94 Конституції України закон підписує Президент, приймаючи його до виконання, та офіційно оприлюднює).

2. Забезпечення виконавців необхідними ресурсами.

3. Перевірка виконання, яка повинна мати систематичний характер, здійснюватися за документальними даними (довідки, звіти, протоколи, стенограми) і доповнюватися безпосереднім ознайом­ленням із фактичним станом справ.

З методом організації виконання рішень тісно пов’язаний метод контролю, який полягає в цілеспрямованому спостереженні за належним виконанням підвладними суб’єктами прийнятих публічно-владних рішень. Визначити конт­рольможна як перевірку, а також спостереження з метою перевірки для протидії чомусь небажаному, виявлення, попередження та припинення протиправної поведінки з боку кого-небудь.

Контрольну діяльність здійснюють шляхом проведення перевірок, планових і позапланових ревізій, обстежень, заслухо­вування звітів і доповідей, здійснення рейдів, оглядів, вивчення матеріалів щодо скарг і заяв громадян тощо. Вона має базуватися на принципах об’єктивності, дієвості, гласності та систематичності. У новітній літературі з теорії керування слушно зазначають, що ефективно організований контроль обов’язково повинен мати стратегічну спрямованість, орієнтуватися на результати, бути своєчасним і досить простим.

Контроль можна класифікувати за такими критеріями: 1) за органами, які його здійснюють; 2) сферою діяльності, що підлягає контролю; 3) формами проведення; 4) ступенем втручання в оперативну діяльність підконтрольного органу. Зокрема, за сферою діяльності, яка підлягає контролю, контроль поділяють на відомчий, міжвідомчий та позавідомчий.

Здійснення публічно-владних повноважень передбачає роботу з об’ємною і різноманітною інформацією, необхідною для прийняття правильних рішень, їх втілення в життя й оцінки їх ефективності. Керування (в широкому сенсі слова) потребує прямих (від суб’єкта до об’єкта керування) і зворотних (від об’єкта керування до суб’єкта) каналів зв’язку. Тому обов’язковий елемент організаційної діяльності органів публічної влади є метод інформаційного забезпечення, що полягає в роботі зі збору, обробки й оцінювання інформації, яку здійснюють на всіх етапах процесу прийняття і виконання владних рішень.

Державних службовців забезпечують інформацією також методом інструктування, що являє собою найбільш м’який спосіб організаційного впливу. Він передбачає роз’яснення ситуації, завдань, можливих труднощів і наслідків неправомірних чи умисних дій клієнта, застереження від можливих помилок, поради щодо характеру дій, найдоцільніших кроків у складних ситуаціях тощо. Інструктування найчастіше має фор­му консультаційної, інформаційної, методичної допомоги клієнту, спрямованої на захист його громадянських прав і свобод.

Велике значення для оптимальної організації роботи має метод роботи з кадрами, який включає підготовку, підбір і розстановку кадрів, їх перепідготовку, підвищення кваліфікації, заохочення й накладання стягнень.

За порядком заміщення посад розрізняють виборних і призначуваних працівників. За службовим становищем і характером виконуваних функцій виділяють керівників (наприклад, міністри, голови місцевих державних адміністрацій, начальники управлінь, завідувачі відділів та ін.), спеціалістів (експерти, помічники-консультанти, референти, інспектори та ін.), а також допоміжний, адміністративно-технічний персонал (секретарі, водії, прибиральниці та ін.).

Крім організаційних методів, у роботі органів публічної влади застосовують соціально-психологічні методи– переконання і примус. Як слушно зазначено в юридичній літературі, це два взаємопов’язані полюси єдиного цілого, тобто механізму забезпечення належної поведінки і правопорядку; вони взаємно доповнюють один одного.

Переконанняполягає у сформуванні у керованого суб’єкта впевненості в раціональності й законності прийнятого рішення і настроюванні на добровільне його виконання. Переконання пов’язане з впливом на суспільну, групову чи індивідуальну свідомість; воно сприяє її формуванню у вигляді обґрунтування, пояснення, обговорення, демонстрації певного прикладу та ін. За допомогою засобів переконання перш за все стимулюють належну поведінку учасників публічно-владних відносин шляхом проведення виховних, роз’яснювальних, рекомендаційних, заохочувальних та інших заходів переважно морального впливу. Переконання спрямоване на те, щоб підвладні самі виконували відображену в правових актах волю суб’єкта влади. Завдяки переконанню досягають єдності волі органів публічної влади і підвладних органів, установ, організацій та фізичних осіб.

Першочергового значення для реалізації методу переконання за сучасних умов набуває мотивація, тобто діяльність, що має на меті активізацію людей, на яких спрямована діяльність органу публічної влади, і спонукання їх до ефективного виконання рішень. Процес мотивації включає такі стадії: 1) встановлення чи оцінка незадоволених потреб; 2) формулювання цілей, спрямованих на задоволення потреб, визначення необхідних стимулів; 3) визначення дій, необхідних для задоволення потреб. Дії з мотивації – це економічне і моральне стимулювання, збагачення самого змісту праці, створення умов для виявлення творчого потенціалу працівників і їх саморозвитку.

Примус полягає в адміністративному схиленні суб’єкта до виконання прийнятого рішення незалежно, а то й усупереч його волі шляхом застосування до нього заходів організаційного, особистого, майнового чи психологічного тиску. Примус завжди покликаний забезпечити виконання прийнятих рішень шляхом застосування певних заходів (попереджувальних, запобіжних чи заходів юридичної відповідальності). Примус – це такий метод, за якого бажану поведінку забезпечують застосуванням сили чи загрозою її застосування. Економічні методи примусу є методи побічного впливу на об’єкт (наприклад, підвищення податкових ставок, зменшення бюджетного фінансування та ін.). Примус традиційно розглядають як допоміжний метод діяльності, який застосовують у разі нерезультативності переконання.

Для юридичного примусу характерне те, що:

– його застосовують виключно в порядку юридичної процедури;

– його здійснюють виключно ті органи публічної влади та їх посадові особи, які наділені спеціальними повноваженнями;

– він є реакція на протиправну поведінку підвладного суб’єкта;

– його можуть застосовувати як до фізичних осіб, так і до організацій;

– він полягає в застосуванні до підвладних суб’єктів юридичних заходів впливу (особистого, організаційного, матеріального чи психологічного характеру), вичерпно перелічених у законодавстві.

Примус є, безумовно, авторитарне явище, але сьогодні й у близькому майбутньому залишиться необхідним методом охорони правопорядку, власності, прав та інтересів громадян та організацій, створення нормальних умов для діяльності апарату публічної влади.