Правовой статус и функции АРКО

Идея создания специализированных организаций для противодействия различным кризисным явлениям в финансово-экономической сфере, ликвидации их последствий и реструктуризации банковской системы не нова и достаточно широко распространена и реализована в зарубежных странах.

К примеру, в США в период затяжного кризиса банковской системы, длившегося с конца 70-х и до начала 90-х гг., Конгрессом с целью сохранения доверия населения к кредитным организациям, недопущения краха кредитно-финансовой системы страны и ее реструктуризации в 1989 г. был принят Закон о реформировании, оживлении деятельности и регулировании финансовых институтов (Financial Institutions Reform, Recovery and Enforcement Act – FIRRERA). В соответствии с этим Законом была создана Ликвидационная трастовая корпорация (Resolution Trust Corporation). Ее появление было вызвано резким увеличением к концу 80-х гг. числа неплатежеспособных банков и необходимостью срочного избавления банковской системы от разорившихся кредитных организаций. На основании FIRRERA Конгрессом было выделено 50 млрд долл. США на цели реструктуризации (в частности, на финансовую помощь проблемным банкам). Закон наделял Ликвидационную трастовую корпорацию специальными полномочиями (например, такими, как проверки правомерности сделок, поиск активов банков, продажа бизнеса, уменьшение или увеличение уставного капитала и т.д.). В результате под надзором Корпорации было ликвидировано 690 убыточных кредитных организаций с активами в 360 млрд долл.*

* Справедливости ради следует отметить, что в профессиональной банковской среде США существует устойчивый скептицизм в отношении эффективности проведенных мер но реструктуризации. Аналитики неудовлетворительно оценивают результаты деятельности Ликвидационной трастовой корпорации, главная задача которой состояла в том, чтобы избавиться от плохих активов кредитных организаций. Ликвидационная трастовая корпорация в 1995 г. прекратила существование и передала нереализованные активы и непогашенные пассивы Федеральной корпорации страхования депозитов, на которую была возложена ответственность за управление несостоятельными кредитными организациями. См.: Реструктурирование кредитных организаций в зарубежных странах: Учебник / Мод ред. А.Г. Грязновой, М.А. Федотовой, В.М. Новикова. М, 2000. С. 120-138.

В Финляндии негативные тенденции в банковской сфере рельефно проявили себя в конце 80-х – начале 90-х гг. В соответствии с Законом от 30 апреля 1992 г. было создано самостоятельное юридическое лицо, не подчиняющееся ни Банку Финляндии, ни Банковскому наблюдательному совету, – Государственный гарантийный фонд. Цель деятельности Фонда была определена как «обеспечение стабильности банковской системы и покрытие исков как местных, так и иностранных депонентов». Значительные усилия Фонда были связаны с реструктуризацией системы сберегательных банков Финляндии. В течение 1992 г. Фонд принудительно объединил 41 сберегательный банк, находившийся в критическом состоянии, в целях учреждения Сберегательного банка Финляндии (СБФ). Фонд оказывал поддержку СБФ на протяжении реализации всей программы его реструктуризации, пока не была достигнута ее конечная цель – обеспечение прибыльной работы банка, что произошло к концу 1996 г.

В Аргентине пик банковского кризиса пришелся на 1994 – 1995 гг. Для преодоления его последствий в марте 1995 г. был создан Фонд банковской капитализации (Fondo Fiduciario de Capitalizacion Bancaria). Его средства в размере 3 млрд долл. были сформированы за счет поступлений от государственного займа «Аргентина-1998» и иностранных кредитов. В состав руководящего комитета Фонда вошли 5 членов: представитель Центрального банка Аргентины, уполномоченные от Министерства экономики и частных банков. Целью создания Фонда являлось оказание помощи банкам, испытывающим кризис платежеспособности. Предусматривалось проведение следующих мероприятий по поддержке проблемных банков: предоставление кредитов на приобретение активов; продажа активов и пассивов проблемных банков; финансирование мер по реструктуризации кредитных организаций, включая их слияние, поглощение и т.д.*

* Подробнее см.: Реструктурирование кредитных организаций в зарубежных странах. С. 139 и след.

Впервые о создании специализированной организации – Агентства по реструктуризации кредитных организаций – Правительством РФ и Банком России было официально объявлено в упоминавшемся совместном Заявлении «О реструктуризации кредитных организаций» от 21 ноября 1998 г.* В качестве целей создания АРКО были указаны восстановление нормального функционирования отечественной банковской системы и содействие ее эффективному развитию.

* О создании Агентства и обеспечении начала его функционирования с декабря 1998 г. как задаче, поставленной перед Банком России, говорилось в Заявлении Правительства РФ и Совета директоров ЦБ РФ «О мерах Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации по стабилизации социально-экономического положения в стране» // Российская газета. 1998. 17 нояб.

Перед Агентством были поставлены следующие задачи:

участие в процедурах банкротства в целях законного удовлетворения требований кредиторов и вкладчиков, а также обеспечение условий для эффективной реализации процедур банкротства;

проведение государственной политики по предупреждению банкротств кредитных организаций;

создание и обеспечение функционирования рыночного механизма отстранения от управления кредитными организациями участников, в результате деятельности которых эти организации стали неплатежеспособными;

формирование рынка долгов кредитных организаций и их должников.

Собственно решение о создании АРКО было принято 20 ноября 1998 г., когда было издано распоряжение Правительства РФ № 1642-р*, в соответствии с которым Правительство РФ сочло возможным «согласиться с предложением Российского фонда федерального имущества и Банка России о создании Агентства по реструктуризации кредитных организаций... – небанковской кредитной организации в форме открытого акционерного общества с уставным капиталом в размере 10 млрд рублей, с долями в уставном капитале Российского фонда федерального имущества и Банка России в размере соответственно 51 и 49 процентов»; поручило РФФИ выступить в качестве учредителя Агентства, а Банку России рекомендовало зарегистрировать Агентство в срок до 1 декабря 1998 г. и выдать ему лицензию на осуществление деятельности в качестве небанковской кредитной организации.

* СЗ РФ. 1998. № 47. Ст. 5845.

6 января 1999 г. Банк России зарегистрировал Агентство как небанковскую кредитную организацию в организационно-правовой форме открытого акционерного общества с уставным капиталом 10 млрд руб., после оплаты которого 22 марта 1999 г. выдал ему лицензию.

Последующее изменение правового статуса Агентства, и в частности, его организационно-правовой формы, связано с принятием 8 июля 1999 г. одновременно двух законов: Закона о реструктуризации и Федерального закона № 140-ФЗ «О внесении дополнения в Федеральный закон «О некоммерческих организациях»*. В соответствии с п. 4 ст. 46 Закона о реструктуризации со дня вступления в силу этого Закона (дня его официального опубликования) открытое акционерное общество небанковская кредитная организация «Агентство по реструктуризации кредитных организаций» считается преобразованным в государственную корпорацию «Агентство по реструктуризации кредитных организаций». Таким образом, по действующему законодательству АРКО является государственной корпорацией, созданной Российской Федерацией, статус, цель деятельности, функции и полномочия которой определяются Федеральным законом «О некоммерческих организациях» и Законом о реструктуризации.

* Содержание этого Закона сводилось к дополнению Закона «О некоммерческих организациях» ст. 71, предусматривающей новую организационно-правовую форму некоммерческой организации – государственную корпорацию // СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3473.

В соответствии со ст. 71 Закона «О некоммерческих организациях» государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций; государственная корпорация создается исключительно на основании федерального закона (применительно к АРКО таковым является Закон о реструктуризации).

Поскольку АРКО – некоммерческая организация, получение прибыли не является целью его деятельности. Агентство вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, если это служит достижению цели, ради которой оно создано (в соответствии со ст. 29 Закона о реструктуризации цель деятельности АРКО – реструктуризация кредитных организаций). Кроме того, прибыль, получаемая в результате осуществления Агентством предпринимательской деятельности, направляется им на выполнение мероприятий по реструктуризации кредитных организаций. Агентство имеет печать с изображением Государственного герба России и со своим наименованием. Оно также вправе иметь счет в Банке России. Местонахождением центральных органов Агентства является Москва.

В соответствии с п. 2 ст. 29 Закона о реструктуризации АРКО осуществляет следующие функции:

принимает под свое управление кредитные организации;

участвует в формировании органов управления кредитных организаций, находящихся под управлением Агентства;

осуществляет мероприятия по реструктуризации кредитных организаций, находящихся под управлением Агентства;

привлекает необходимые финансовые средства для реализации мероприятий по реструктуризации кредитных организаций;

создает организации, в том числе кредитные, необходимые для выполнения задач и функций Агентства;

взаимодействует с Правительством РФ и Банком России при осуществлении мероприятий по реструктуризации кредитных организаций;

выполняет иные функции, направленные на достижение поставленной перед Агентством цели.

Взаимоотношения между АРКО, государственными органами и Банком России строятся следующим образом. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления и Банк России не имеют права вмешиваться в деятельность АРКО по реализации законодательно закрепленных за ним функций и полномочий. Агентство и Банк России информируют друг друга о своих решениях и действиях в отношении кредитных организаций при осуществлении процедур реструктуризации, координируют свои действия и проводят регулярные консультации по вопросам реструктуризации кредитных организаций. АРКО обязано по требованию Банка России представлять ему сведения о финансовом состоянии и деятельности кредитных организаций, находящихся под управлением Агентства.

Особенность АРКО состоит в том, что оно при проведении мероприятий по реструктуризации кредитных организаций имеет право выполнять ряд операций и сделок, большая часть которых на основании ст. 5 Закона о банках относится к банковским.

Так, в соответствии со ст. 32 Закона о реструктуризации, АРКО вправе осуществлять следующие операции и сделки:

1) предоставление кредитов кредитным организациям, находящимся под управлением Агентства;

2) открытие и ведение банковских счетов кредитных организаций, находящихся под управлением Агентства;

3) расчеты по поручению кредитных организаций корреспондентов, находящихся под управлением Агентства, по их банковским счетам;

4) инкассация векселей, платежных и расчетных документов;

5) купля-продажа на открытых торгах, передача в качестве обеспечения акций (долей) кредитных организаций, находящихся под управлением Агентства;

6) купля-продажа по рыночной стоимости, передача в качестве обеспечения облигаций, сберегательных и депозитных сертификатов, чеков, простых и переводных векселей и иных ценных бумаг;

7) финансирование под уступку прав требования к кредитным организациям и к заемщикам кредитных организаций;

8) выдача поручительств, банковских гарантий, векселей, а также выпуск облигаций и иных долговых обязательств под гарантии Правительства РФ;

9) предоставление займов, размещение депозитов, предоставление обеспечения третьим лицам, приобретающим акции (доли) кредитной организацией, ее активы и (или) принимающим ее обязательства;

10) размещение временно свободных денежных средств в порядке, установленном Советом директоров Агентства;

11) иные операции и сделки.

Операции и сделки осуществляются Агентством в рублях и иностранной валюте.

Агентство не имеет права заниматься торговой деятельностью, за исключением купли-продажи активов кредитных организаций, а также производственной и страховой деятельностью. Агентство вправе осуществлять профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг в соответствии с Федеральным законом от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг»*.

* СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1918.

Еще одной особенностью АРКО является то, что оно может быть реорганизовано или ликвидировано только на основании соответствующего федерального закона, определяющего порядок реорганизации (ликвидации) и использования имущества Агентства.

АРКО является субъектом, который вправе получать информацию, составляющую коммерческую, служебную и банковскую тайну кредитной организации (ст. 41 Закона о реструктуризации). При этом оно не указано в качестве такового в ст. 26 Закона о банках, которая предусматривает закрытый перечень субъектов, имеющих право получать у кредитных организаций справки по поводу сведений, составляющих банковскую тайну. На наш взгляд, дабы устранить конкуренцию норм и возможные споры о легитимности получения Агентством сведений, составляющих банковскую тайну, необходимо внести соответствующие изменения и дополнения в ст. 26 Закона о банках.

АРКО гарантирует неразглашение информации о деятельности и об операциях кредитных организаций, а также их клиентов, если указанная информация стала известна Агентству при осуществлении им функций, установленных Законом о банках. Однако такое ограничение не распространяется на взаимоотношения Агентства и Банка России.

В случае разглашения Агентством информации, составляющей банковскую тайну, кредитная организация, права которой были нарушены, вправе потребовать от Агентства возмещения причиненных ей убытков.

Служащие АРКО обязаны не разглашать сведения о деятельности и об операциях Агентства, кредитных организаций, акциями (долями) которых АРКО владеет и (или) активы которых приобрело, а также иные сведения, которые стали им известны при исполнении своих функций и служебных обязанностей.

Органами управления АРКО являются Совет директоров Агентства, Правление Агентства и Генеральный директор Агентства.

Совет директоров АРКО.Высшим коллегиальным органом управления Агентства является Совет директоров. В него входят 13 членов – 7 представителей Правительства РФ, 5 представителей Банка России и Генеральный директор АРКО.

Возглавляет Совет директоров Председатель Совета директоров, который избирается Советом директоров АРКО по представлению Правительства РФ.

Заседания Совета директоров созываются его Председателем или не менее чем 1/3 членов Совета директоров по мере необходимости, но не реже одного раза в два месяца.

Совет директоров правомочен принимать решения, если на заседании присутствует не менее половины его членов. Решения принимаются простым большинством голосов от числа присутствующих. При равенстве числа голосов голос председательствующего на заседании является решающим.

Совет директоров АРКО обладает следующими полномочиями:

принимает решения о переходе кредитной организации под управление Агентства и об отказе от принятия кредитной организации под управление Агентства;

принимает решение о сделках, в том числе взаимосвязанных сделках, осуществляемых Агентством, и связанных с приобретением или отчуждением либо возможностью отчуждения Агентством прямо или косвенно имущества, стоимость которого составляет более 5% балансовой стоимости активов АРКО на дату принятия решения о заключении таких сделок;

принимает решение о направлении в Банк России ходатайства об отзыве (аннулировании) у кредитной организации, находящейся под управлением Агентства, лицензии на осуществление банковских операций;

утверждает организационную структуру АРКО;

утверждает смету расходов и порядок использования прибыли Агентства;

утверждает годовой отчет о деятельности Агентства;

назначает на должность и освобождает от должности Генерального директора АРКО;

назначает на должность и освобождает от должности членов Правления АРКО;

назначает аудитора Агентства;

заслушивает отчеты Генерального директора АРКО по вопросам деятельности Агентства;

решает вопросы участия Агентства в других организациях;

принимает решение о создании филиалов и об открытии представительств АРКО;

утверждает регламент работы Правления;

руководит деятельностью службы внутреннего аудита Агентства;

принимает решение о выпуске Агентством облигаций и иных долговых обязательств;

осуществляет иные полномочия, предусмотренные Законом о реструктуризации.

Правление АРКО– коллегиальный исполнительный орган АРКО, в пределах своей компетенции принимающий решения по вопросам текущей деятельности Агентства. Количественный состав Правления определяется Советом директоров Агентства. Генеральный директор Агентства входит в состав Правления по должности и руководит его работой.

Члены Правления, за исключением Генерального директора Агентства, назначаются на должность сроком на пять лет Советом директоров Агентства по предложению Генерального директора. Они работают в Агентстве на постоянной основе.

Члены Правления могут быть освобождены от должности: по истечении срока своих полномочий – Генеральным директором Агентства; до истечения указанного срока – Советом директоров по представлению Генерального директора АРКО.

Правление действует на основании утверждаемого Советом директоров Регламента, которым устанавливаются сроки и порядок созыва и проведения заседаний Правления, а также порядок принятия решений.

Проведение заседаний Правления организует Генеральный директор Агентства или им уполномоченное лицо. Протоколы заседания Правления подписываются председательствовавшим на его заседании, а также одним из членов Правления, присутствовавших на заседании.

Правление АРКО реализует следующие полномочия:

принимает решение о формах и условиях осуществления мероприятий по реструктуризации кредитных организаций, находящихся под управлением Агентства, утверждает планы реструктуризации кредитных организаций, находящихся под управлением Агентства;

принимает решение о сделках, в том числе взаимосвязанных сделках, осуществляемых Агентством, и связанных с приобретением или отчуждением либо возможностью отчуждения Агентством прямо или косвенно имущества, стоимость которых составляет 1 – 5% балансовой стоимости активов АРКО на дату принятия решения о заключении таких сделок;

рассматривает годовой отчет Агентства и передает его на утверждение Совета директоров Агентства;

представляет Совету директоров предложения о распределении прибыли Агентства;

утверждает штатное расписание Агентства, определяет условия найма, увольнения, служебные обязанности и права, систему дисциплинарных взысканий, размер и формы оплаты труда служащих Агентства;

осуществляет иные полномочия, предусмотренные Законом о реструктуризации, если они не находятся в компетенции Совета директоров.

Генеральный директор АРКОявляется единоличным исполнительным органом Агентства. Генеральный директор назначается решением Совета директоров по представлению его Председателя сроком на 5 лет. Кандидатура Генерального директора представляется Совету директоров Агентства не менее чем за один месяц до истечения (окончания) срока полномочий действующего Генерального директора. Кандидат на должность Генерального директора должен иметь высшее экономическое или юридическое образование, а также опыт работы в банковской сфере не менее 5 лет либо опыт руководящей работы в банковской сфере не менее 3 лет. При этом Совет директоров вправе устанавливать дополнительные требования к кандидату на должность Генерального директора.

В соответствии со ст. 39 Закона о реструктуризации Генеральный директор АРКО:

действует от имени Агентства и представляет без доверенности его интересы в отношениях с органами государственной власти, организациями иностранных государств и международными организациями, другими учреждениями и организациями;

возглавляет Правление АРКО и организует реализацию его решений;

издает приказы и распоряжения по вопросам деятельности Агентства;

распределяет обязанности между своими заместителями;

назначает на должность и освобождает от должности служащих Агентства;

принимает решения по иным вопросам, отнесенным к компетенции АРКО, за исключением вопросов, отнесенных к компетенции Совета директоров и Правления Агентства.

Обязанности Генерального директора в случае его отсутствия (отпуск, командировка, болезнь) исполняет один из его заместителей, назначаемый приказом Генерального директора.

Генеральный директор может быть освобожден от должности Советом директоров АРКО по представлению его Председателя в случаях:

истечения срока полномочий;

личного заявления об отставке, подаваемого Председателю Совета директоров;

совершения уголовно наказуемого деяния; установленного приговором суда, вступившим в законную силу;

в других случаях, предусмотренных законодательством, в том числе при нарушениях трудовой дисциплины, неисполнении прав и обязанностей, повлекших отрицательные экономические и финансовые результаты деятельности Агентства.

Совмещение Генеральным директором должностей в органах управления других организаций допускается только с согласия Совета директоров.

Генеральный директор несет персональную ответственность за достоверность информации, содержащейся в отчетности Агентства, договорную, платежную и трудовую дисциплину.

Подводя итог сказанному, нельзя не отметить, что Агентство по реструктуризации кредитных организаций имеет весьма своеобразный статус. Во-первых, оно осуществляет деятельность в организационно-правовой форме, ранее не известной отечественному законодательству. По сути, под действующую организацию была подобрана, а точнее, придумана особая форма ее существования и функционирования – государственная корпорация. Во-вторых, АРКО, являясь некоммерческой организацией, имеет в силу Закона о реструктуризации право осуществлять банковские операции и сделки, что ранее было разрешено лишь ЦБ РФ (на основании Закона о Банке России) и кредитным организациям (на основании Закона о банках и банковской лицензии). В-третьих, АРКО сочетает в себе черты субъекта и публичного, и частного права, что сближает его по статусу с распространенными за рубежом «юридическими лицами публичного права». В этой связи нельзя не согласиться с высказанной в литературе точкой зрения, в соответствии с которой «законодательство Российской Федерации не может и не должно перекраиваться под отдельно взятую задачу, даже если она на данный момент имеет существенное экономико-политическое значение... Внесение изменений и дополнений в действующее законодательство не должно затрагивать его теоретических основ, логики, системного характера»*.

* Тосупян ГЛ., Викулин А.Ю. Теория разделения властей и проблемы банковской системы. 3-е изд. М., 2000. С. 183-184.