Представницької демократії

Теорії суспільного вибору становить одне з найбільш яскравих напрямків економічного імперіалізму, зв'язаних із застосуванням методології неокласичної економічної теорії для вивчення політичних процесів та феноменів. З’явившись в 1950-х роках як галузь економічної науки, що вивчає питання оподатковування і державних витрат у контексті проблеми надання суспільних благ, теорія суспільного вибору в наступні десятиліття значно розширила сферу свого аналізу і в даний час може розглядатися як дисципліна.

Можна вказати на три особливості теорії суспільного вибору, що визначають характер розроблювальних на її основі аналітичних схем:

а) для опису поведінки людини в політичній сфері використовуються ті ж гіпотези, що й у неокласичній економічній теорії гіпотези проходження особистого інтересу, повноти і транзитивної переваги, раціональній максимізації цільової функції;

б) процес виявлення переваг індивідів найчастіше розуміється в термінах ринкової взаємодії: передбачається, що відносини між людьми в політичній сфері можуть бути описані в термінах взаємовигідного обміну;

в) у ході дослідження ставляться питання, аналогічні тим, що мають центральне значення в неокласичної теорії ціни, тобто питання про існування і стабільність політичної рівноваги, шляхи його досягнення і його оцінки з погляду принципу ефективності Парето.

Ідеї, що лежать в основі теорії суспільного вибору, були вперше сформульовані наприкінці XIX ст. представниками італійської школи державних фінансів: М. Панталеоні, У. Маццола, А. де Віті де Марко й ін. Ці дослідники з'явилися піонерами використання граничного аналізу і теорії ціни для вивчення бюджетного процесу, а також для моделювання попиту та пропозиції на ринку суспільних благ.

Логічно вихідним пунктом досліджень в області теорії суспільного вибору є аналіз проблеми колективного надання суспільних благ. Цим благам властиві специфічні якості, що власне й обумовлюють необхідність вироблення особливої процедури прийняття рішень про їх виробництво:

1) неконкурентність у споживанні (споживання суспільного блага одним індивідом не знижує рівня корисності, одержуваного від споживання того ж блага іншим індивідом);

2) невинятковість у споживанні (суспільне благо не може бути надане винятково тим членам суспільства, що брали участь у фінансуванні його виробництва; навпаки, суспільне благо доступне для споживання всіма членами суспільства).

В умовах, коли фінансування виробництва суспільних благ є справою добровільною, обсяг їхнього надання виявляється нижче оптимального. В першу чергу це зв'язано з наявністю так званої „проблеми безбілетника”, суть якого полягає в наступному. Члени суспільства (або групи) можуть виявитися такими, що схильні ухилятися від несення своєї частки витрат, очікуючи, що необхідні для виробництва суспільного блага засоби будуть надані іншими. Таким чином, члени групи, що дотримують „стратегії безбілетника”, розраховують завдяки властивості невинятковості суспільних благ у споживанні безкоштовно скористатися плодами зусиль своїх колег. В описаних умовах обсяг засобів, що спрямовуються на виробництво суспільстві інших благ, буде недостатнім для фінансування того обсягу благ, що забезпечував би максимальне задоволення потреб групи в цих благах.

Більшості голосів може виявитися оптимального в умовах, коли приймається рішення про обсяги надання одного конкретного суспільного блага, воно може принести до виникнення проблеми циклічності голосування в тому випадку, якщо приймається рішення про вибір між різними суспільними благами. Дану проблему нерідко називають „парадоксом Ерроу”, однак більш коректними є назви „парадокс голосування”, або „парадокс Кондорсе”.

Наявність „парадокса голосування” не дозволяє підійти до так званого процедурного маніпулювання індивіда, наділеного правом формулювання питань, визначення послідовності винесення їх на голосування й контролю за іншими аспектами процедури прийняття рішень, виявляються в стані домагатися вигідних для себе рішень. Проілюструємо цю тезу за допомогою нашого прикладу. Якщо правом визначати процедуру голосування володіє індивід 1, він може сформулювати правило, відповідно до якого відхилені варіанти виключаються з подальшого розгляду. Тоді в першому раунді голосування він запропонує питання про вибір між благами В і С (тобто благами, що особисто він цінує менше, ніж „оптимальне” для нього благо А). У другому раунді він запропонує групі вибір між благом, що набрало більшість голосів у першому раунді (благом З), і благом А. Очевидно, що в другому раунді більшість голосів буде подано на користь блага А. Оскільки жприйняте правило, що виключає розгляд відхилених варіантів, питання про вибір між благами А та С ставитися не буде і проблеми циклічності не виникне, а результат голосування виявиться максимально сприятливим для індивіда 1.

Моделі надання суспільних благ в умовах прямої демократії дозволяють сформулювати фундаментальні правила прийняття колективних рішень. Разом з тим більшість ситуацій, що зустрічаються в реальному житті, припускають прийняття рішення у великих групах, де безпосереднє виявлення переваги за кожним питанням шляхом голосування спричиняє істотні витрати. Для подолання цієї проблеми в суспільстві використовуються механізми представницької демократії, що також є об'єктом досліджень у рамках теорії суспільного вибору.

Найпростіші моделі вибору й умов представницької демократії припускають наявність двох партій, що конкурують за голоси виборців. Щоб здобути перемогу на виборах, партії повинні анонсувати надання такого обсягу суспільних благ, що був би бажаним для більшості членів суспільства. Ключове значення для теорії суспільного вибору має правило, висунуте Е. Даунсом у книзі „Економічна теорія демократії”. „Партії формулюють свою політику з метою перемоги на виборах, а не перемагають на виборах з метою формулювати політиків”. В тому випадку, якщо: 1) усіх виборців цікавить те саме питання; 2) альтернат інших підходів до вирішення цього питання можуть бути представлені у вигляді лінії політичного спектра (тобто відсортовані за принципом „менше”, наприклад, більш високий або більш низький рівень витрат); 3) переваги виборців розподілені симетрично; 4) якщо переможцем стає партія, яка отримала більшість голосів, то оптимальною стратегією партій є орієнтація на „медіанного виборця”.

Теорема про „медіанного виборця”. При симетричному розподілі переваг щодо конкретного суспільного блага, максимізації голосів виборців досягається при орієнтації на кількість суспільного блага Q*, краще з погляду „медіанного виборця”. Назва теореми пов'язана з тим, що позиція Q* відповідає медіані політичного спектра, іншими словами, варіанти Q < Q* і Q > Q* підтримуються однаковою кількістю виборців.

Ускладнення моделей прийняття рішень в умовах представницької демократії зв'язано з розширенням кількості суб'єктів, що беруть участь у виробленні рішень, а також з детальним обліком мотивів їхньої поведінки. Саме вироблення політичних рішень моделюється в ринкових термінах, у зв'язку з чим у розгляд уводиться категорія політичних ринків. Об'єктом обміну на політичних ринках є, з одного боку, заходи економічної політики, а з іншого ¾ фактори політичної підтримки голосу виборців, внески в передвиборні фонди, інші трансферти ресурсів (у тому числі хабара) і т. д. У ролі суб'єктів політичних ринків виступають виборці, члени груп тиску, а також суб'єкти прийняття політичних рішень — політики і чиновники.

Групи тиску становлять групи економічних суб'єктів, об'єднаних загальними інтересами і здатних ефективно впливати на процес прийняття політичних рішень. Не всяка група з загальними інтересами (загальноприйнятий термін – „група інтересів”) має можливість стати групою тиску. Для групи інтересів заходу економічної політики, що збільшують добробут її членів, є суспільним благом. Чим більша група і чим нижче виграш окремих її членів, тим нижче в них стимули брати участь у витратах лобіювання вигідних для групи заходів. Наприклад, споживачі, добробут яких зменшується внаслідок введення імпортних податків на взуття, в принципі можуть розглядатися як члени групи інтересів, у той же час вони занадто численні, а програш кожного з них занадто малий, щоб вони могли об'єднатися в групу тиску з метою лобіювання проти введення податків. Навпаки, національні виробники одержують значний виграш від цих податків, а число виробників набагато менше в порівнянні з чисельністю споживачів. Об’єднуючи в групу тиску, виробники здійснюють лобіювання, частіше за все сполучене з трансфертами ресурсів на користь суб'єктів прийняття політичних рішень. Завдяки цьому в демократичному суспільстві можуть здійснюватися заходи економічної політики, що суперечать інтересам основної маси виборців, але вигідні для впливових груп тиску. В тому випадку, якщо в протистояння вступають дві групи тиску (наприклад, виробники устаткування, зацікавлені в підвищенні на нього імпортних податків, і представники галузей, що використовують це устаткування), то найбільші шанси провести вигідний для себе курс економічної політики має та група, що може мобілізувати більший обсяг ресурсів для лобіювання, цей обсяг, у свою чергу, залежить від ресурсного потенціалу членів групи, очікуваних ними вигод і ступеня прояву, і групи „проблеми безбілетника”.

Про поведінку політиків обговорювалося вище. Важливо зазначити, що додатковим фактором їхньої перемоги на виборах стає обсяг внесків і їхні передвиборні фонди, що надають групи тиску в обмін на обіцянку проводити вигідний для них курс економічної політики.

У рамках даного теоретичного напрямку діяльність суб'єктів прийняття політичних рішень розглядається як джерело циклічних коливань в економіці. Найбільшою популярністю традиційно користується модель У. Нордхауза, яка припускає, що метою політичних партій є перемога на виборах, а популярність правлячої партії прямо залежить від стану економіки в період, що передує виборам. При дотриманні цих передумов справедливі наступні висновки: 1) у міру наближення терміну виборів правляча партія прагне проводити „популярний” курс стимулювання економічного зростання, в тому числі за рахунок активної кредитно-грошової і бюджетної політики; 2) безпосередньо після виборів партія-переможець змушена проводити „непопулярний” курс боротьби з інфляційними наслідками політики, що проводилася в період передвиборної кампанії. Таким чином, в економіці виникає циклічний процес: безпосередньо перед виборами спостерігається прискорення економічного зростання і — з невеликим тимчасовим лагом ¾ збільшення інфляції, а в період після виборів темп інфляції падає, а як наслідок дефляційної політики знижуються і темпи економічного зростання.

Очевидно, що подібна модель спирається на припущення про „короткозору” поведінку виборців, що не в змозі розпізнати егоїстичної поведінки політиків і угадати середньострокові наслідки „популярної” політики. Тому значні зусилля дослідника й були спрямовані на удосконалення моделі У. Нордхауза з метою обліку здібності виборців до „вчення”. Ключова роль у можливому виникненні політичного ділового циклу приділятися при цьому тому фактові, що політики більш інформовані в порівнянні з виборцями, а тому можуть використовувати відносну не інформованість виборців у питаннях економічної політики для підвищення своєї популярності.

Альтернативний напрямок у моделюванні політичного ділового циклу бере початок від робіт Д. Гіббса. За Д. Гіббсом, характер економічної політики залежить від того, яка партія знаходиться при владі. Передбачається, що „ліві” партії зацікавлені, насамперед, у боротьбі з безробіттям (навіть за рахунок зростання інфляції), в той час як „праві” партії більшу увагу приділяють недопущенню інфляції (навіть за рахунок зростання безробіття). Це зв'язано з тим, що „ліві” партії традиційно орієнтуються на підтримку найманих робітників, а „праві” партії — на підтримку великого бізнесу, де впливові позиції займають кредитори (які в першу чергу страждають від інфляції). Таким чином, відповідно до найпростішої моделі циклічні коливання в економіці генеруються зміною „правих” і „лівих” урядів, причому наслідки проведеної відповідними урядами політики зберігаються протягом усього терміну їх повноважень. У моделях такого роду передбачається, що економіка адаптується до „шоків” від зміни урядів, а тому їхні наслідки виявляються лише протягом обмеженого часу.

Як свідчать результати емпіричних досліджень, реальна практика більш відповідає моделі Д. Гіббса, а не моделі У. Нордхауза. Разом з тим в останні роки інтерес дослідників усе більше переміщається від моделей політичного ділового циклу до більш загальних моделей ендогенного визначення державної макроекономічної політики.

Теорія політичної ренти акцентує увагу на тій обставині, що метою участі економічних суб'єктів у політичній діяльності може бути одержання специфічних переваг, що забезпечують їм рентні (тобто перевищуючі конкурентний рівень) доходи, на що знаходяться і їхньому розпорядженні фактори виробництва. Дані доходи одержали назву „політична рента”, а діяльність, спрямована на їхнє одержання, — „вишукування політичної ренти”. Передбачається, що суб'єкти, що хазяюють, частина своїх ресурсів інвестують у господарську діяльність („діяльність щодо створення прибутку”), а частина — у діяльність на політичному ринку („діяльність із вишукування політичної ренти”). При цьому критерій ефективності розподілу ресурсів вимагає, щоб гранична ефективність їхнього використання в обох сферах була однакова.

Найбільш показовим випадком діяльності, спрямованої на вишукування політичної ренти, є боротьба економічних суб'єктів за одержання монопольних прав, обмеження конкуренції на ринку або законодавче фіксування сприятливого для виробників рівня цін.

Ситуація ще більш ускладнюється, коли заходи державної економічної політики, що створюють політичну ренту для одних економічних суб'єктів, обумовлюють виникнення негативної політичної ренти для інших. Наприклад, введення імпортного тарифу навугілля підвищує доходи національних виробників вугілля, але знижує доходи його споживачів. У цих умовах компанії-споживачі вугілля можуть утягувати і „діяльність з уникнення ренти”, наприклад, шляхом лобіювання на користь скасування податків на вугілля. Виникає ситуація „перетягання каната”, коли в політичній сфері зіштовхуються групи тиску з протилежними інтересами. Сама по собі конкуренція між ними не може розглядатися як протиотрута від неефективного використання ресурсів. Ключове значення має той факт, що ця конкуренція також вимагає здійснення витрат на лобіювання. Г. Таллок наводить наступний приклад: якщо суб'єкт Л витрачає 50 дол. на лобіювання на користь трансферту в сумі 100 дол. від суб'єкта В, а У витрачає 50 дол. на лобіювання проти відповідного трансферту, то незалежно від результату протистояння один із суб'єктів одержить чистий виграш у розмірі 50 дол., у той час як сукупні втрати суспільства складуть 100 дол.

Якщо як прихильники і супротивники проведення тієї або іншої міри державного економічного регулювання виступають організовані групи тиску однієї „вагової категорії”, конкуренція на політичному ринку дійсно може привести до мінімізації небажаних змін в економічній структурі і скороченню „мертвого вантажу” економічної політики. Однак величина задіяних обома сторонами в інтересах лобіювання ресурсів може виявитися дуже великого, особливо якщо ставки сторін (тобто економічний виграш і випадку прийняття бажаного курсу економічної політики й економічні втрати у випадку схвалення альтернативного курсу) досить істотні. Таким чином може виникнути ситуація „чорної діри державного регулювання”, коли левова частка економічних ресурсів буде використовуватися з метою погоні за одержанням політичної ренти, при чому „неформальний показник, що є об'єктом боротьби, залишиться практично незмінним” [5].

Лобіювання економічними суб'єктами вигідної їм економічної політики та їхня боротьба за одержання доступу до специфічних привілеїв складає перший рівень вишукування політичної ренти. Другий рівень зв'язаний з конкуренцією суб'єктів прийняття політичних рішень за заняття посад, що відкривають можливості для визначення економічної політики або втілення її в життя. Це веде до додаткових непродуктивних витрат. Так, якщо розподіл зовнішньоторговельних ліцензій приносить чиновникам, що займають відповідні державні посади, високий доход, наприклад, у формі хабарів або підвищеної платні, то значна кількість людей будуть прагнути одержати освіту, необхідну для заняття відповідної посади, і намагатися зав'язати необхідні зв'язки в державних органах. Оскільки не усі з цих людей одержать бажану роботу, інвестиції „невдах” будуть становити чисту втрату з погляду суспільства. Нарешті, третій рівень зв'язаний з тим, що державна політики у відношенні окремих галузей (яка забезпечує працюючим в них компаніям позитивну або негативну політичну ренту) спонукає компанії витрачати ресурси на проникнення у відповідні галузі або вихід з них.

Таким чином, теорія політичної ренти позитивно впливає на мотиви діяльності груп тиску і суб'єктів прийняття політичних рішень, що має ключове значення для теорії ендогенного визначення економічної політики. Крім того, масштаби діяльності із вишукування політичної ренти розглядаються в якості критерію оцінки ефективності різних інститутів прийняття державних рішень в області економічної політики.

Дана дослідницька дисципліна знаходиться в зоні зіткнення теорії суспільного вибору та неоінституціональної економічної теорії. В центрі її уваги знаходяться проблеми інституціональної організації процесу прийняття державних рішень. Сполучення методологічних підходів, властивих неоінституціоналізму й теорії суспільного вибору, дозволяє розглядати проблеми трансакційних витрат, особливості агентських відносин між виборцями та політиками, політиками і чиновниками, чиновниками різних рівнів і т. ін, а також питання нетранзитивності колективних переваг і процедурному маніпулюванні в органах прийняття рішень. При цьому чітко проводиться постулат про раціональну поведінку суб'єктів, що беруть участь у політичному процесі, а самі політичні інститути розуміються як специфічні правила та процедури вироблення рішень, що спрямовують цю поведінку у визначене русло. Завдяки цьому з'являється можливість розглядати результат процесу прийняття політичних рішень і термінал структурно детермінованої рівноваги, тобто рівноваги, обумовленої використанням існуючих інституціональних механізмів.

В останні десятиліття широкого розповсюдження одержали дослідження, присвячені аналізові структури органів влади (парламентів і парламентських комітетів, урядових агентств), альтернативних процедур твердження в державних органах заходів економічного регулювання, а також стабільності політичних інститутів в умовах політичних сил за сфери впливу. Вивчення структури органів влади і поділи повноважень між ними має ключове значення для визначення особливостей функціонування політичних ринків. Таким чином, альтернативні процедури розгляду законопроектів накладають різні обмеження на процес вишукування політичної ренти, зв'язаний з лобіюванням і твердженням законопроектів економічного характеру.

Аналогічне значення має зіставлення специфічних аспектів діяльності різних категорій суб'єктів прийняття політичних рішень, що формулюють економічну політику в рамках політичного і технічного (адміністративного) шляхів прийняття рішень. Безпосередній розгляд конкретних питань поточної економічної політики в парламенті або уряді рідко має місце. Частіше практикується делегування відповідних повноважень різного роду адміністративним органам. Між зазначеними шляхами прийняття рішень існують важливі розходження.

По-перше, розгляд пропозицій у парламенті або уряді (політичний шлях) стосується важливих випадків, коли всі зацікавлені групи і рядові виборці добре інформовані про їх характер. Навпаки, до технічного шляху вдаються тоді, коли політична важливість справи і ступінь поінформованості про нього виборців незначні. По-друге, розрізняються межі прийняття рішень — при технічному шляху враховуються головним чином інтереси суб'єктів, що дбають про підтримку, а при політичному ¾ фігурують вже інтереси національного масштабу. По-третє, критерії прийняття технічних рішень чітко визначені в регламентуючу діяльність відповідних органів документах, а для політичних рішень ці критерії досить широкі та з працею піддаються формалізації. Ці розходження між шляхами прийняття рішення впливають на результат політичного процесу (так, при використанні технічного шляху зростає імовірність схвалення перерозподільних заходів, які лобуються групами тиску).

Нарешті, необхідно розглянути питання про стабільність політичних інститутів. В умовах конкуренції суб'єктів політичного ринку за владу і доступ до економічних привілеїв логічно було б припустити, що процедури прийняття політичних рішень будуть піддані частим змінам. На практиці, однак, цього не відбувається (принаймні, у стабільних демократіях). Пануюче пояснення цього феномена підкреслює роль політичних інститутів як запасу капіталу, що забезпечує стабільний потік політичних рішень, отже виходить, і визначений набір точок структурно детермінованої рівноваги і різних сфер. У цих умовах інвестиції спрямовані на зміну даного запасу, неминуче сполучені з невизначеністю щодо нового набору точок структурно детермінованої рівноваги. Ця невизначеність знижує стимули до інституціональних змін та обумовлює стабільність рівноважних політичних інститутів, що виникають у результаті контрактарної взаємодії суб'єктів політичного ринку.

Облік дії політичних інститутів дозволяє зробити важливі висновки щодо факторів, які визначають можливості використання потенціалу економічного зростання у різних країнах. Для цього може бути використана концептуальна схема, що описує різні типи границь економічних можливостей. Границя виробничих можливостей визначає максимальний рівень виробництва економічних благ, що задається існуючою технологією при дотриманні традиційного неокласичного припущення про нульовий рівень трансакційних витрат у господарській системі. Границя трансакційних можливостей детермінує межі випуску економічних благ при наявності мінімально можливого рівня трансакційних витрат, тобто такого їхнього рівня, що спостерігається при проведенні державою оптимальної політики захисту прав власності і при використанні економічними суб'єктами такої структури контрактів, що орієнтована на мінімізацію трансакційних витрат. Очевидно, що навіть при дотриманні цих припущень рівень трансакційних витрат в економіці завжди буде позитивним (на відміну від „неокласичного” випадку трансакційні витрати в реальному житті ніколи не можуть бути зведені до нуля). Завдяки цьому границя трансакційних можливостей завжди буде більш твердою, ніж границя виробничих можливостей. Нарешті, границя соціальних можливостей визначає максимальний обсяг виробництва благ, досяжний в умовах функціонування реального набору політичних інститутів. Оскільки дані інститути можуть відбивати особливості історичної еволюції соціальних і культурних факторів, а також відповідати цілям боротьби суб'єктів політичного ринку за створення і присвоєння політичної ренти, рівень трансакційних витрат у реальному житті завжди вище, ніж в умовах „ідеального” набору інститутів. Отже, границі соціальних можливостей буде відповідати більш низький рівень випуску, чим границі трансакційних можливостей. Іншими словами, саме політичні інститути є „вузьким місцем”, що лімітує варіанти продуктивного використання господарських ресурсів; тому саме границя соціальних можливостей визначає реальні обрії використання потенціалу економічної системи.

Спираючись на дану схему, можна ідентифікувати основні напрямки, за якими реформа політичних інститутів може впливати на розширення економічних можливостей країни. По-перше, створення більш ефективних політичних інститутів забезпечує зниження рівня „політично обумовлених” трансакційних витрат, тобто наближає границю соціальних можливостей до границі трансакційних можливостей. По-друге, в умовах функціонування ефективних політичних інститутів відкриваються можливості створення якісно нових для даної економічної системи механізмів висновку контрактів і захисту прав власності, що наближає границю трансакційних можливостей до границі виробничих можливостей.

Контрольні запитання

1. У чому полягає методологічний фундамент теорії неоінституціоналізму?

2. Які відмінні риси теорії суспільного вибору в умовах представницької демократії?

3. Що містить теорія економіки бюрократії?