Специальные ограничения полномочий на выражение согласия государства или международной организации

В международном праве издавна существует положение, согласно которому инструкции, выданные представителю, ведущему переговоры, являются внутренним документом делегации. Х. Уолдок предложил проект статьи, по которому, если полномочия представителя ограничены определенными положениями, то несоблюдение им этих ограничений не влияет на действительность согласия. Исключением является случай, когда эти ограничения доводятся до сведения других договаривающихся государств. Это положение касается, прежде всего, случая нарушения представителем выданных ему инструкций. В комментарии Комиссии говорилось, что "специальные инструкции не влияют на согласие с договором, выраженное представителем, если они только не были доведены до сведения другого государства или других государств" *(384).

Если договор подлежит последующему одобрению органами государства, то эта проблема не имеет особого значения. Определив, что выход за пределы инструкций дал отрицательные результаты, государство отклоняет одобрение. Одобрение договора, принятого с выходом за пределы инструкций, означает обоснованность поведения представителя. Поэтому речь идет о случае, когда договор принимается окончательно, несмотря на имевшее место нарушение инструкций. Практике известно очень мало случаев отказа от договора в результате нарушения представителем предоставленных ему инструкций.

Комиссия международного права сочла, что для обеспечения безопасности международных сделок правило должно состоять в том, что данные государством специальные инструкции своему представителю могут иметь значение для других государств, если они были доведены до их сведения до заключения договора *(385).

На Венской конференции 1968-1969 гг. предложенная статья получила одобрение. Отдельные поправки носили в основном редакционный характер *(386). В конечном счете было сочтено, что предложенная Комиссией формулировка является оптимальной. Статья была принята единодушно: 101 голосом - "за", "против" и воздержавшихся не было *(387).

Комиссия международного права предлагала два пункта статьи. Один из них касался государств, а другой - организаций. При этом различия были несущественны *(388). С учетом этого на Венской конференции 1986 г., обсуждавшей право договоров с участием международных организаций, статья была принята как единая для государств и международных организаций *(389).

Согласно ст. 47 "Специальные ограничения правомочия на выражение согласия государства или международной организации" если правомочие представителя на выражение согласия государства или международной организации на обязательность конкретного договора обусловлено специальным ограничением, то на несоблюдение представителем такого ограничения нельзя ссылаться как на основание недействительности выраженного им согласия, при условии что участвовавшие в переговорах государства и организации не были уведомлены об ограничении до выражения представителем такого согласия.

Приведенное положение соответствует общему правилу об ответственности в случае нарушения указаний, закрепленному в ст. 7 Статей об ответственности государств за международно-противоправные деяния: "Поведение органа государства, или лица, или образования, уполномоченных осуществлять элементы государственной власти, должно рассматриваться как деяние данного государства по международному праву, если орган, лицо или объединение действуют в этом качестве, даже если оно превышает свою власть или нарушает указания".

Ошибка

Во внутреннем праве государств ошибка понимается как ситуация, в которой "лицо в результате неправильного представления о праве или факте совершает или допускает совершение акта, который не был бы сделан без неправильного представления" *(390). Ошибке посвящены многие высказывания теоретиков. Положения об ошибке занимают значительное место в праве государств, касающегося сделок. Поэтому первые юристы-международники, руководствуясь римским правом, уделяли ошибке большое внимание *(391). В последующий период все большее число авторов стало отрицательно относиться к ошибке как основанию недействительности договора *(392).

В отличие от приведенного определения ошибки во внутреннем праве, в международном праве ошибка может касаться лишь факта, а не права. В деле о Восточной Гренландии Постоянная палата международного правосудия в 1933 г. определила, что ошибка может служить основанием для признания договора недействительным. Но при этом ошибка должна касаться фактов, а не права. Эти факты должны существовать в момент заключения договора, а не появляться впоследствии. Было установлено, что ответ норвежского министра иностранных дел был определенным и безусловным и не давал оснований считать, что в этом случае имела место ошибка *(393).

Наиболее общая позиция того времени нашла отражение в Гарвардском проекте о праве договоров 1935 г. Согласно проекту договор, который был заключен при ошибочной оценке фактического положения, что явилось существенной причиной принятия договора, может быть признан компетентным судом, либо иным органом как основание непризнания обязательной силы договора (ст. 29.а). При этом в комментарии отмечалось, что несущественная ошибка не может служить основанием недействительности договора.

Практика свидетельствует, что ссылки на ошибку предельно редки. Очевидно поэтому, что несмотря на упоминание ошибки при заключении договоров в общих курсах, литература, специально посвященная ошибкам, небогата *(394). Процесс заключения договора дает необходимые возможности для исключения ошибок. Особенно показателен в этом плане процесс заключения многосторонних договоров. На редкость ошибок в практике указывали некоторые государства в отзывах на проект Комиссии международного права 1963 г. *(395)

Судебная практика по этому вопросу также незначительна. В основном она касается договоров о границе. При этом суд обычно исходил из того, что ошибка должна быть существенной и ее наличие должно быть доказано. В 1959 г. Международный Суд принял решение по делу о суверенитете над некоторыми пограничными землями. Нидерланды утверждали, что протоколы 1843 г., на которые ссылалась Бельгия, содержали серьезные ошибки. Суд решил, что протоколы действительны, поскольку ошибки не были доказаны Нидерландами *(396).

Исключением из общего правила об ошибке является случай, когда виновата в этом допустившая ее сторона. В решении Международного Суда о храме При Вихеар говорилось: "Является установленной нормой права, что обращение к ошибке не допускается в том случае, если сторона, ссылающаяся (на ошибку. - И.Л.), внесла своим поведением вклад в наличие ошибки или могла избежать ее, или обстоятельства были таковы, что сторона могла установить позитивную ошибку" *(397).

В деле о концессиях Мавроматиса Постоянная палата международного правосудия, касаясь, правда, договора о концессии, определила, что ошибка в деле, которое не является условием заключения договора, недостаточна для ликвидации согласия *(398). Иными словами, ошибка должна относиться к делу, рассматриваемому сторонами как образующая основа их согласия с договором.

Близкой к ошибке было мнение Ливии в деле о территориальном споре с Чадом. Ливия утверждала, что во время заключения договора она не обладала опытом участия в трудных переговорах с державой, которая имела длительный международный опыт. Суд должен принять это во внимание при толковании договора. Тем не менее Ливия не считала, что это может служить основанием для признания недействительности договора *(399).

А.Н. Талалаев пришел к выводу, что ошибка имеет значение тогда, "когда искажает подлинную волю сторон или хотя бы одной стороны и потому может служить основанием для оспаривания юридической силы международного договора полностью или частично" *(400).

При рассмотрении в Комиссии международного права докладчик Дж. Фицморис уделил значительное внимание ошибке, взяв за основу внутреннее право. Докладчик Х. Уолдок предложил две статьи. Одна из них была посвящена совместной ошибке, а вторая - ошибке одной стороны. Однако в дальнейшем было решено, что, несмотря на то что многие правовые системы проводят различие между совместной и односторонней ошибкой, в международном праве это будет едва ли оправданным.

В сформулированной статье Комиссия исходила из того, что ошибка влияет на согласие, только если она была существенной в деле, которое представляет собой важную основу согласия с договором. Такая ошибка автоматически не делает договор недействительным, но дает пострадавшей стороне право объявить ее основанием недействительности согласия. Если недействительность установлена в соответствии со статьей, то она делает договор недействительным с самого начала (ab initio).

На Венской конференции 1968-1969 гг. проект статьи вызвал довольно оживленную дискуссию. Делегация США предложила исключить из первого пункта слова "ошибку в договоре", поскольку данная формулировка означает, что речь идет об ошибке, отраженной в самом договоре. Между тем ошибка может заключаться в оценке обстоятельств, побудивших заключить договор. Было также предложено включить пункт: "Предполагаемый факт или ситуация имела большое значение для его согласия быть связанным договором или для его осуществления" *(401). Делегация Австралии предложила установить определенный срок для предъявления претензий после установления наличия ошибки.

На Конференции автору этих строк пришлось выступить против поправок США, поскольку они означают, что ошибка может относиться не только к самому договору, но также к его осуществлению. В результате государство может отказаться от договора, считая, что он не дал результатов, на которые оно рассчитывало.

Эксперт-консультант Х. Уолдок заявил, что поправки США угрожающе расширяют предложенную статью. Комиссия включила слова "ошибка в договоре" с тем, чтобы было ясно, что ошибка относится к договору. Если случаи не будут ограничены вопросами, относящимися к договору, то появится опасность, что государства смогут апеллировать к ошибкам, совершенно не относящимся к договору, как сыгравшим важную роль в их согласии. В результате поправки США были отклонены Конференцией *(402).

На Конференции мною было высказано мнение, что проект, предложенный Комиссией, является удовлетворительным и отражает существующее право в реалистической мере. Делегации согласились с тем, что проект соответствует существующему праву и содержит "минимальный уровень прогрессивного развития" (Гана, Эквадор). Заслуживает внимания мнение, высказанное делегатом Великобритании, который сказал, что "статьи, несомненно, содержат существенный элемент прогрессивного развития, даже если это касается их формулировки, места и процедуры их применения" *(403).

Таким образом, несмотря на то что ссылки на ошибку для обоснования недействительности договора в международной практике довольно редки, было бы неправильно полностью обойти молчанием ошибку в общей схеме недействительности международных договоров. Признание недействительности договора, заключенного на основе ошибки в отношении его существа, является общепризнанным принципом права.

При подготовке статей о праве договоров с участием организаций Комиссия международного права пришла к выводу, что предложенная формулировка применима и к международным организациям *(404). В таком виде статья была принята Венской конференцией по праву договоров с участием международных организаций 1986 г.

Статья 48 "Ошибка" установила, что государство или международная организация вправе ссылаться на ошибку в договоре как на основание недействительности согласия на обязательность договора, если ошибка касается факта или ситуации, которые, по предположению этого государства или этой организации, существовали при заключении договора и представляли собой существенную основу для согласия на обязательность данного договора. Данное положение не применяется, если государство или международная организация своим поведением способствовали возникновению этой ошибки или обстоятельства были таковы, что это государство или эта международная организация должны были обратить внимание на возможную ошибку. "Ошибка, относящаяся только к формулировке текста договора, не влияет на его действительность; в этом случае применяется статья 80" (ст. 80 посвящена исправлению ошибок в текстах договоров).

А.Н. Талалаев в практике ХХ в. насчитал 15 случаев довольно серьезных ошибок в текстах договоров. Тем не менее они не повлияли на действительность договоров *(405). Ошибки в формулировке текста подлежат исправлению по соглашению сторон. Если договор подписан, то для этого Венские конвенции предусматривают специальную процедуру (ст. 79 Венской конвенции 1969 г. и ст. 80 Венской конвенции 1986 г.).

Из сказанного видно, что Венские конвенции весьма ограниченно трактуют последствия ошибки для недействительности договора.

Обман

Как и в случае с ошибкой, международная практика знает немного случаев, когда государства ссылались на обман при заключении договора. Тем не менее обман реально существовал в договорных отношениях, и юристы-международники издавна указывали на его недопустимость. Э. де Ваттель писал: "Употребление уловок в договорах также противоречит требованиям добросовестности" *(406).

В определенной мере сознательное искажение фактов, ведущее к существенной ошибке, подпадает под действие статьи об ошибке. Макнейр в 1938 г. писал: "Надо полагать, что правительство Объединенного Королевства подпишется под доктриной, согласно которой заключение договора в результате принципиальной ошибки одной стороны, допущенной в силу обмана другой стороны, будет признано недействительным" *(407).

В связи с этим Комиссия международного права обсуждала вопрос о необходимости отдельной статьи, специально относящейся к обману. Было решено, что целесообразно иметь две статьи. Комиссия сочла, что обман наносит удар в самую основу соглашения иным образом, чем несознательное искаженное представление и ошибка. "Он не только воздействует на согласие другой стороны с условиями соглашения, он разрушает всю основу взаимного доверия между сторонами" *(408).

Обман, в различных его проявлениях, известен большинству правовых систем, правда, не совсем одинаково. Разумеется, далеко не все аспекты обмана в правовых системах государств применимы к международному праву. Отсутствие в международном праве достаточного количества прецедентов не дает необходимых условий для определения устоявшегося понятия обмана. С учетом этого Комиссия решила не давать определение обмана в праве договоров. Будет достаточным сформулировать общую концепцию обмана и дать возможность практике определить ее конкретные параметры. Под обманом понимаются ложные заявления, искажения или иные ложные действия, при помощи которых государство побуждается дать согласие на договор, которого бы оно в противном случае не дало.

Было сочтено, что обман сам по себе не делает договор недействительным, но дает право пострадавшей стороне, если она того пожелает, апеллировать к факту обмана как делающему недействительным ее согласие.

При подготовке проекта статьи об обмане Комиссия международного права сочла, что в представленном виде статья целиком относится и к международным организациям *(409). На Венской конференции 1968-1969 гг. было решено обсуждать совместно две статьи, одна из них касается обмана, а вторая - подкупа представителя. Поэтому целесообразно предварительно дать общее представление и о второй статье.