И от 12 июня 2008 г. № 450). Некоторые категории лесов, имеющие незначительную площадь, в схеме не представлены

Лесами на землях ООПТ управляет Министерство природных ресурсов и экологии РФ. Государственный лесной надзор и контроль в этих лесах осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере природопользования («Росприроднадзор»).

Лесами на землях обороны по-прежнему управляют организации, подведомственные Министерству обороны РФ, но их будущая структура пока не вполне ясна.

Статус лесов, расположенных на землях поселений, и городских лесов в настоящее время не вполне ясен, но в большинстве случаев управление ими осуществляют администрации населенных пунктов. Также не вполне определен в настоящее время статус некоторых других категорий лесов (лесов на землях сельскохозяйственного назначения, транспорта и др.).

Наиболее вероятно, что данная схема управления лесами является временной и в ближайшие годы в нее будут вноситься значительные изменения.

Отвечает ли система органов управления лесами в Российской Федерации требованиям устойчивого лесоуправления? К сожалению, ответ на этот вопрос на сегодняшний день скорее отрицательный. Одна из основных причин такого положения дел в том, что система лесоуправления в России не отличается постоянством и меняется коренным образом как минимум раз в несколько лет. Так, только за период с 2005 по 2008 г. в ней произошло несколько крупных изменений, а именно:

2005 г. — передача полномочий по надзору за лесами «Росприроднадзору», а полномочий по управлению сельскими лесами и борьбе с лесными пожарами — региональным органам власти;

2007 г. — передача значительной части лесных полномочий региональным органам власти;

2008 г. — передача большей части лесов в ведение Министерства сельского хозяйства. Такая частая смена системы государственного управления лесами не способствует его устойчивости: каждая передача полномочий от ведомства к ведомству или с одного уровня власти на другой приводит к многочисленным кадровым перестановкам, изменению распределения обязанностей между людьми, потере части квалифицированных кадров (носителей опыта и знаний), исправлениям в нормативно-правовых актах.

Является ли система лесоуправления в России экономически устойчивой? Ответить на этот вопрос достаточно просто. Как уже было сказано выше, для того чтобы лесоуправление в принципе могло быть экономически устойчивым, нужно, чтобы доходы, получаемые собственником леса (в нашем случае — государством), как минимум компенсировали расходы, необходимые для поддержания лесов в благоприятном состоянии. В противном случае или леса не будут поддерживаться в благоприятном состоянии в длительной перспективе (что противоречит определению устойчивости), или же для поддержания лесов в благоприятном состоянии потребуется какой-то внешний, не связанный с лесоуправлением источник финансирования. Возможен и такой вариант: для обеспечения минимально необходимых расходов на управление лесами будет использоваться внешний источник дополнительного финансирования, но при этом леса все-таки не будут поддерживаться в благоприятном состоянии. Очевидно, что этот вариант также не имеет ничего общего с устойчивым лесоуправлением.

Однако в России, по крайней мере, в настоящее время, так и происходит. Расходов федерального бюджета (поскольку леса, согласно Лесному кодексу, за небольшими исключениями находятся в собственности Российской Федерации) не хватает для содержания лесов в должном порядке: для качественной охраны от пожаров и незаконных рубок, качественного лес восстановления и ухода за лесами, обеспечения приемлемых условий работы специалистов лесного хозяйства. Российское лесное хозяйство, наряду с сельским, традиционно и до сих пор входит в число отраслей с самым низким уровнем оплаты труда. Но и эти очевидно недостаточные расходы не компенсируются доходами собственника, получаемыми от использования лесов (т. е. поступлениями, так называемого лесного дохода в бюджет Российской Федерации). По данным Федерального агентства лесного хозяйства, «разрыв между затратами на ведение лесного хозяйства из бюджета Российской Федерации и лесным доходом, которое дало лесное хозяйство, составлял в 2006 г. 4 млрд., в 2008 году он составит 10 млрд. руб.» Для сравнения: на лесное хозяйство в целом из федерального бюджета в 2008 г. выделено 24,4 млрд. руб., т. е. ожидавшиеся доходы от использования лесов примерно на 41 % ниже, чем расходы на лесное хозяйство и управление лесами. По предварительной информации, фактическая разница между расходами и доходами федерального бюджета оказалась еще большей (12,6 млрд. руб.). Доходы страны от лесного сектора в целом (включая целлюлозно-бумажную и деревообрабатывающую промышленность, экспорт древесины и продукции ее переработки и т. д.), разумеется, существенно выше и многократно превышают расходы федерального бюджета на лесное хозяйство, но эти виды деятельности и доходы, которые они приносят, уже не входят в понятие «лесоуправление».

Таким образом, даже исходя из официальных данных о соотношении «лесного дохода» и расходов федерального бюджета на лесоуправление и лесное хозяйство, систему управления лесами в России в настоящее время однозначно можно считать экономически неустойчивой. А если бы расходы на лесное хозяйство, заложенные в федеральный бюджет, соответствовали бы реальным потребностям качественного лесного хозяйства, разница, очевидно, была бы еще большей.

В чем же причины такого положения дел?

Во-первых, лесные ресурсы, если говорить о растущей в лесу древесине, у нас одни из самых дешевых в мире. Это не значит, что древесина дёшево достается предприятиям деревообрабатывающей и целлюлозно-бумажной промышленности. Дешевизна в данном случае означает, что ставки платы за заготовку древесины, установленные Правительством РФ и поступающие в федеральный бюджет, в среднем удерживаются на минимальном уровне, недостаточном даже для того, чтобы компенсировать текущие затраты на лесное хозяйство. Это является сознательной позицией государства, пытающегося за счет относительной дешевизны древесных ресурсов обеспечить более привлекательные условия для создания и развития предприятий целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей промышленности. В действительности эта цель не достигается, поскольку стоимость древесины, доставленной к потребителям, из-за истощенности наиболее доступных лесов, неразвитости дорог, высоких затрат на транспорт и энергоносители и по ряду других причин оказывается более высокой, чем в большинстве других стран с развитой лесной промышленностью. Более того, по этим причинам в периоды роста стоимости энергоресурсов стоимость древесного сырья в России растет быстрее, чем в большинстве других стран (рис. 5).

Рис. 5. Цены на пиловочник хвойных пород с доставкой в Европе и в России (2003–2007 гг.)

Во-вторых, леса России истощены многими десятилетиями неустойчивого лесопользования. Этот факт признается даже на уровне федерального руководства лесным хозяйством. В наибольшей степени запасы хозяйственно ценной древесины истощены в наиболее продуктивных и удобных для использования лесах — в районах с высокой плотностью населения, относительно развитой транспортной инфраструктурой, поблизости от крупных лесопромышленных комплексов. Хвойные леса здесь в основном сменились лиственными и смешанными, а заготовка лучшей древесины под видом рубок ухода, широко распространённая на протяжении последних полутора десятилетий, привела к дополнительному расстройству наиболее доступных лесов у дорог или лесов первой группы (теперь они называются защитными лесами). Таким образом, реальное качество лесных ресурсов оставляет желать лучшего, и это вместе с их труднодоступностью существенно снижает возможные доходы лесного хозяйства, в том числе собственника лесов — государства.

В-третьих, не все средства, которые могли бы быть доходами государства и органов управления лесами, попадают по назначению. Затраты лесопользователя и потребителей древесины не так уж и малы и при благоприятных условиях вполне могли бы компенсировать расходы государства на ведение качественного лесного хозяйства. Но значительная часть этих затрат приходится не на лесной доход собственника (государства), а на коррупционную и аналогичную ей нагрузку.

В-четвертых, государство (и представляющие его органы лесного хозяйства), как правило, продаёт лесопользователя лесные ресурсы с недостаточно точно определенными характеристиками, особенно при передаче лесов в аренду, когда у лесопользователя нет возможности тщательно проверить состояние получаемого лесного участка. Материалы лесоустройства, по которым оценивается качество арендуемых участков, не всегда отличаются высокой точностью и достоверностью (особенно при третьем, низшем, разряде лесоустроительных работ). Кроме того, по значительной части территории лесов, даже входящих в зону интенсивного лесопользования, эти материалы часто в той или степени устарели. Таким образом, лесопользователя вынуждены учитывать риск того, что арендованные ими лесные участки не будут соответствовать заявленным характеристикам. Это также отрицательно влияет на величину лесного дохода. В итоге государство, не обеспечивая проведение качественного лесоустройства (недофинансируя эту деятельность), несет очень большие потери за счет вынужденной продажи «обезличенных» и некачественно учтенных лесных ресурсов по сильно заниженным ценам.

В-пятых, как уже упоминалось, российское лесное законодательство и российская система лесоуправления слишком часто и непредсказуемо меняются. Помимо увеличения непродуктивных затрат рабочего времени на постоянное приспособление к новой системе, это еще и не способствует приходу в лесной сектор России цивилизованных инвесторов и сохранению в лесной отрасли наиболее профессиональных специалистов. В результате эффективность использования лесных ресурсов на всех стадиях (от заготовки древесины до производства готовой лесобумажной продукции) невысока и с течением времени растет очень медленно. За счет этого совокупные доходы лесной отрасли в целом относительно невелики. Например, в Северо-Западном регионе России в пересчете на один кубический метр заготавливаемой древесины производится примерно на порядок меньше продукции в стоимостном исчислении, чем в Скандинавских странах. Невысокие доходы лесной отрасли в целом, разумеется, сказываются в конечном итоге и на величине лесного дохода.

В-шестых, широкое распространение незаконных рубок и слабость государственной лесной охраны не позволяют существенно увеличивать плату за лесопользование: в условиях, когда леса очень плохо охраняются, это может привести к радикальному росту воровства леса (незаконной и неучтенной заготовки древесины).

Таким образом, экономически устойчивому управлению лесами в России препятствует много разных обстоятельств. Для того чтобы система управления лесами становилась более эффективной (и постепенно приближалась к тому уровню, при котором экономически устойчивое управление лесами становится хотя бы возможным), необходимо устранить целый комплекс проблем. Некоторые из них могут быть частично решены на уровне лесопользователя, например, если в структуре расходов они учтут необходимость затрат на грамотную оценку предоставленных им лесных ресурсов (т. е. на качественное лесоустройство, выполняемое по их заказу). Но для существенного улучшения качества лесоуправления требуются серьезные усилия государства.