Аналіз особливостей застосування та видів адміністративно-господарських санкцій як інституту господарського права.

Відповідно до ст. 238 ГК України адміністративно-господарські санкції – це заходи організаційно-правового або майнового характеру, спрямовані на припинення правопорушення суб'єктом господарювання та ліквідацію його наслідків, що застосовуються уповноваженими органами державної влади або органами місцевого самоврядування у передбачених законом випадках.

Тут виникає певна проблема, пов'язана з вказаним визначенням поняття названих санкцій та з тим, наскільки це визначення відповідає змісту окремих санкцій.

Із цього законодавчого визначення поняття адміністративно-господарських санкцій випливають особливості їх застосування (або, як вважає Д. Лук'янець, ознаки зазначених санкцій), які полягають у тому, що:

1) підставою їх застосування є порушення встановлених законодавством правил здійснення господарської діяльності;

2) ці санкції застосовуються лише до суб'єктів господарювання (а не до всіх учасників господарських відносин);

3) ці санкції можуть бути застосовані уповноваженими органами державної влади або органами місцевого самоврядування;

4) ці санкції є заходами організаційно-правового або майнового характеру;

5) метою застосування адміністративно-господарських санкцій є припинення правопорушення суб'єкта господарювання та ліквідація його наслідків;

6) ці санкції можуть бути встановлені виключно законами.

На особливу увагу, як вважає Д. Лук'янець, у переліку наведених ознак заслуговує мета застосування адміністративно-господарських санкцій: припинення правопорушення суб'єкта господарювання та ліквідація його наслідків.

Використання сполучника „та” свідчить про те, що всім видам адміністративно-господарських санкцій мають бути притаманні одночасно обидві зазначені цілі, але їх одночасна реалізація є досить проблематичною.

Відомо, що вплив на правопорушника з метою припинення правопорушення може здійснюватися тільки під час його вчинення, а тому й припинення як таке може здійснюватися тільки щодо правопорушень, які тривають у часі на момент застосування санкцій.

З іншого боку, ліквідація наслідків правопорушення може відбуватися лише за умови, якщо цим правопорушенням завдається шкода. Вести ж мову про ліквідацію шкоди, яка завдається суспільним відносинам і не має матеріального вираження, як вважає Д. Лук'янець, - недоречно, адже в такому випадку шкода ліквідовується автоматично, одночасно з припиненням правопорушення.

Таким чином, відповідно до змісту ст. 238 ГК України санкції, що застосовуються за порушення правил здійснення господарської діяльності, можуть бути визнані адміністративно-господарськими тільки у разі, коли підставами їх застосування є вчинення триваючих правопорушень із матеріальним складом. І тут варто визнати, що зазначене твердження Д. Лук'янця є достатньо виправданим.

На перший погляд здійснений Д. Лук'янцем висновок не є суттєвим, але він набуває неабиякого значення при ознайомленні зі ст. 250 ГК України „Строки застосування адміністративно-господарських санкцій” (що вважає В. Щербина ще однією з особливостей застосування адміністративно-господарських санкцій). Відповідно до цієї статті адміністративно-господарські санкції можуть бути застосовані до суб'єкта господарювання протягом шести місяців з дня виявлення порушення, але не пізніше ніж через один рік з дня порушення цим суб'єктом встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності, крім випадків, передбачених законом.

При цьому, треба зазначити, що вся практична цінність глави 27 ГК України, на думку Д. Лук'янця, полягає в основному у наявності ст. 250, оскільки переважна більшість нормативно-правових актів, що передбачають відповідальність за правопорушення у сфері господарювання, не встановлює строків застосування відповідних санкцій.

Логіка використання норм цієї глави досить проста: якщо певним законом передбачено застосування санкцій за правопорушення у сфері господарювання і не встановлено строків застосування цих санкцій, необхідно звернутися до глави 27 ГК України, з'ясувати, чи є ці санкції саме адміністративно-господарськими, і, якщо це так, скористатися строками, вказаними у ст. 250 ГК України.

Таким чином, підставами застосування адміністративно-господарських санкцій є правопорушення з матеріальним складом, які тривають. Але виникає запитання: що вважати для цього днем порушення? Адже днем порушення можна вважати будь-який день, протягом якого існують ознаки правопорушення. Наприклад, платник податків вчасно не сплатив податок, і це правопорушення буде існувати кожного дня, поки він не погасить заборгованість. За таких умов у особи, уповноваженої застосовувати санкції, завжди буде шість місяців для застосування санкцій, оскільки день виявлення збігається з днем порушення.

Якщо ж припустити, що днем порушення вважається все ж день вчинення порушення, то строк в один рік буде межею, за якою застосування санкцій є неможливим. У такому випадку строк, протягом якого можуть застосовуватися санкції, може становити і менше шести місяців, якщо правопорушення буде виявлено більш ніж через шість місяців з дня вчинення. Наприклад, якщо правопорушення виявлене через вісім місяців з дня його вчинення, санкції можуть бути застосовані тільки протягом наступних чотирьох місяців.

При цьому слід зазначити, що перший варіант тлумачення терміна „день порушення” вигідний контролюючим органам, а другий - суб'єктам господарювання.

Але розглянемо зміст закріплених у ст. 239-248 ГК України конкретних видів адміністративно-господарських санкцій. У ст. 239 ГК України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування відповідно до своїх повноважень та у порядку, встановленому законом, можуть застосовувати до суб'єктів господарювання такі адміністративно-господарські санкції:

1. Вилучення прибутку (доходу), одержаного суб'єктом
господарювання внаслідок порушення правил здійснення господарської діяльності,
встановлених законодавством, а також суми прихованого (заниженого) прибутку
(доходу) чи суми податку, несплаченого за прихований об'єкт оподаткування,
підлягають вилученню в дохід відповідного бюджету в порядку, встановленому
законом. Крім того, з суб'єкта господарювання стягується у випадках і порядку, передбачених законом, штраф, але не більш ніж у двократному розмірі від вилученої суми, а у разі повторного порушення протягом року після застосування цієї санкції – у трикратному розмірі від вилученої суми. Перелік порушень, за які до суб'єкта господарювання застосовуються зазначені санкції, а також порядок їх застосування визначаються законами.

2. Адміністративно-господарський штраф (ст. 241 ГК України). Названий
штраф – це грошова сума, що сплачується суб'єктом господарювання до
відповідного бюджету у разі порушення ним встановлених правил здійснення
господарської діяльності. Адміністративно-господарський штраф може застосовуватися у визначених законом випадках одночасно з іншими адміністративно-господарськими санкціями, передбаченими ст. 239 ГК України.

3. Стягнення зборів (обов'язкових платежів). Відповідно до ст. 242 ГК України у разі порушення суб'єктом господарювання встановлених правил обліку або звітності щодо сплати зборів (обов'язкових платежів) або їх несплати чи неповної сплати сума, яку належить сплатити, стягується до відповідного бюджету. Крім того, з суб'єкта господарювання у визначених законом випадках може бути стягнуто штраф у розмірі п'ятдесяти відсотків належної до сплати суми збору (обов'язкового платежу).

4. Антидемпінгові, компенсаційні чи спеціальні заходи можуть застосовуватись у разі здійснення окремими учасниками господарських відносин зовнішньоекономічної діяльності, пов'язаної з одержанням незаконної переваги на ринку України (здійснення демпінгового імпорту, субсидованого імпорту, а також інших дій, які визначаються законом як недобросовісна конкуренція), що завдало шкоди економіці України або спричинило загрозу виникнення такої шкоди.

5. Припинення експортно-імпортних операцій (ч. 1 ст. 245 ГК України) як санкція застосовується у випадках недобросовісної конкуренції, розміщення валютних цінностей з порушенням встановленого законодавством порядку на рахунках та вкладах за межами України, а також в інших випадках, якщо дії учасників зовнішньоекономічної діяльності завдають шкоди економіці України.

6. Застосування індивідуального режиму ліцензування – це санкція, що застосовується за порушення суб'єктами господарювання правил здійснення зовнішньоекономічної діяльності щодо антимонопольних заходів, заборони недобросовісної конкуренції та інших правил, якими встановлюються певні обмеження чи заборони у здійсненні зовнішньоекономічної діяльності.

7. Зупинення дії ліцензії (патенту) на здійснення суб'єктом господарювання певних видів господарської діяльності.

8. Анулювання ліцензії (патенту) на здійснення суб'єктом господарювання окремих видів господарської діяльності.

9. Обмеження або зупинення діяльності суб'єкта господарювання.

Ст. 246 ГК України встановлено, що здійснення будь-якої господарської діяльності, що загрожує життю і здоров'ю людей або становить підвищену небезпеку для довкілля, забороняється.

У разі здійснення господарської діяльності з порушенням екологічних вимог діяльність суб'єкта господарювання може бути обмежена або зупинена Кабінетом Міністрів України, Радою Міністрів Автономної Республіки Крим, а також іншими уповноваженими органами в порядку, встановленому законом.

До підприємств торгівлі, громадського харчування і сфери послуг, що неодноразово здійснювали реалізацію недоброякісних товарів або систематично порушують встановлені правила торгівлі та надання послуг чи умови зберігання і транспортування товарів, крім господарських та адміністративно-господарських санкцій, передбачених ГК України, можуть застосовуватися також спеціально передбачені законодавством про захист прав споживачів адміністративно-господарські санкції, включаючи вилучення недоброякісних товарів та зупинення діяльності зазначених суб'єктів у встановленому законом порядку.

10. Скасування державної реєстрації та ліквідація суб'єкта господарювання
може застосовуватися у разі здійснення суб'єктом господарювання діяльності, що суперечить закону чи установчим документам.

Скасування державної реєстрації суб'єкта господарювання провадиться за рішенням суду, що є підставою для ліквідації цього суб'єкта господарювання відповідно до ст. 59 ГК України.

Ліквідація суб'єкта господарювання у цьому випадку здійснюється в порядку, передбаченому ст. 60-61 ГК України.

До суб'єкта господарювання можуть застосовуватися й інші адміністративно-господарські санкції, встановлені ГК України та іншими законами України. Суб'єкт господарювання має право оскаржити до суду рішення будь-якого органу державної влади або органу місцевого самоврядування щодо застосування до нього адміністративно-господарських санкцій (ч. 1 ст. 249 ГК України).

У разі прийняття органом державної влади або органом місцевого самоврядування акта, що не відповідає законодавству і порушує права чи законні інтереси суб'єкта господарювання, останній відповідно до ст. 20 ГК України має право звернутися до суду із заявою про визнання такого акта недійсним.

Збитки, завдані суб'єкту господарювання у зв'язку з неправомірним застосуванням до нього адміністративно-господарських санкцій, підлягають відшкодуванню в порядку, встановленому ГК України та іншими законами України.

Аналіз зазначених видів адміністративно-господарських санкцій дає, на наш погляд, підстави констатувати, що значна частина їх за своїм змістом не повною мірою відповідає визначенню таких у ст. 238 ГК України або не є заходом юридичної відповідальності, або взагалі поєднує в собі ці недоліки.

Відповідно до ст. 241 ГК України „Штраф як адміністративно-господарська санкція” адміністративно-господарський штраф – це грошова сума, що сплачується суб'єктом господарювання до відповідного бюджету у разі порушення ним встановлених правил здійснення господарської діяльності.

Перелік порушень, за які з суб'єкта господарювання стягується штраф, розмір і порядок стягнення штрафу визначаються законами, що регулюють податкові та інші відносини, в яких допущено правопорушення.

З урахуванням положень ст. 238 ГК України метою застосування штрафу має бути припинення правопорушення суб'єкта господарювання та ліквідація його наслідків. Зважаючи на це, до адміністративно-господарських санкцій не можна віднести штрафи, що застосовуються до громадян-суб'єктів підприємницької діяльності за різноманітні адміністративні правопорушення в порядку, встановленому Кодексом України про адміністративні правопорушення, оскільки штраф є одним із видів адміністративних стягнень, а згідно із ст. 23 КУпАП адміністративне стягнення є мірою відповідальності та застосовується з метою виховання особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, в дусі додержання законів України, поваги до правил співжиття, а також з метою запобігання вчиненню нових правопорушень як самим правопорушником, так і іншими особами.

Аналогічним чином не можна вважати адміністративно-господарськими санкціями і штрафи, що застосовуються за різноманітні правопорушення у сфері господарювання до юридичних осіб. Так, Закон України „Про відповідальність підприємств, їх об'єднань, установ та організацій за правопорушення у сфері містобудування” встановлює відповідальність підприємств, їх об'єднань, установ та організацій усіх форм власності за правопорушення у сфері містобудування.

У ст. 1 цього Закону зазначено, що згадані суб'єкти несуть відповідальність у вигляді штрафу, і встановлено підстави такої відповідальності. Крім того, у ч. 2 цієї статті зазначено, що сплата штрафів не звільняє підприємство від усунення допущених порушень і відшкодування збитків, заподіяних внаслідок порушень, передбачених цим Законом.

Очевидно, що застосування штрафів у цьому випадку не має на меті ні припинення правопорушення, ні ліквідацію його наслідків. Ці цілі розглядаються окремо від застосування штрафів.

Подібних прикладів можна навести значно більше, а тому можемо стверджувати, що штраф як захід юридичної відповідальності за своїм змістом не може бути спрямований на припинення правопорушень або ліквідацію їх наслідків.

Штраф має каральну мету, але, оскільки кара не може бути самоціллю, ця його властивість використовується переважно з превентивною метою щодо інших правопорушень.

Отже,штраф є заходом юридичної відповідальності, але, очевидно, не може

вважатись адміністративно-господарською санкцією (Д. Лук'янець), з чим повною мірою можемо погодитись.

У ст. 244 ГК України „Застосування антидемпінгових заходів” зазначено, що у разі здійснення окремими учасниками господарських відносин зовнішньоекономічної діяльності, пов'язаної з одержанням незаконної переваги на ринку України (здійснення демпінгового імпорту, субсидованого імпорту, а також інших дій, які визначаються законом як недобросовісна конкуренція), що завдало шкоди економіці України або спричинило загрозу виникнення такої шкоди, до цих учасників відносин можуть бути застосовані антидемпінгові, компенсаційні або спеціальні заходи відповідно до закону.

Варто зауважити, що у ст. 244 ГК України міститься певне протиріччя. Ця стаття має назву „застосування антидемпінгових заходів”, але в ч. 1 цієї статті йдеться про застосування не тільки антидемпінгових, а й компенсаційних та спеціальні заходів.

Водночас антидемпінгові і компенсаційні заходи є самостійними заходами, які застосовуються відповідно до Закону України „Про захист національного товаровиробника від демпінгового імпорту” від 22 грудня 1998 р. та „Про захист національного товаровиробника від субсидованого імпорту” від 22 грудня 1998 р.

Враховуючи наведені в зазначених законах визначення, можна стверджувати, що демпінговий і субсидований імпорти є різними явищами, а тому і такі засоби захисту від них, як антидемпінгові та компенсаційні заходи не повинні б об'єднуватися під єдиною назвою „антидемпінгові заходи”.

Більше того, ні демпінговий, ні субсидований імпорт за своєю суттю не є правопорушенням. Це дійсно шкідливі для національних товаровиробників явища, але вони не є протиправними. Держава не може заборонити ввезення товару з-за кордону за будь-якими цінами, але вона має право передбачити застосування засобів економічного захисту у випадках здійснення демпінгового або субсидованого імпорту. Не випадково ці засоби мають назву „мито”, що вказує на їх природу як засобів тарифного регулювання, а не заходів юридичної відповідальності. Відповідно до ст. 1 Закону України „Про захист національного товаровиробника від субсидованого імпорту” компенсаційне мито (попереднє або остаточне) – особливий вид мита, що стягується у разі ввезення на митну територію України товару, який є об'єктом застосування компенсаційних заходів (попередніх або остаточних).

Наведені визначення свідчать, що об'єктом застосування антидемпінгових і компенсаційних заходів є товар, а не суб'єкт господарювання, який здійснює демпінговий або субсидований імпорт, що також не дає можливості визнавати ці заходи ні адміністративно-господарськими санкціями, ні взагалі заходами відповідальності.

Отже, проблема полягає у тому, що застосування антидемпінгових заходів –це, очевидно, не юридична відповідальність і не адміністративно-господарська санкція (в розумінні ст. 238 ГК України).

Відповідно до ч. 3 і 4 ст. 246 ГК України „Обмеження та зупинення діяльності суб'єкта господарювання” до підприємств торгівлі, громадського харчування і сфери послуг, що неодноразово здійснювали реалізацію недоброякісних товарів або систематично порушують встановлені законодавством правила торгівлі та надання послуг чи умови зберігання та транспортування товарів, крім господарських та адміністративно-господарських санкцій, передбачених ГК, можуть застосовуватися також спеціально передбачені Законом „Про захист прав споживачів” від 15 грудня 1993 р. адміністративно-господарські санкції, у тому числі вилучення недоброякісних товарів та зупинення діяльності зазначених суб'єктів у встановленому законом порядку. Органи державної влади з питань захисту прав споживачів мають право у випадках і порядку, передбачених законом, приймати обов'язкові рішення про припинення суб'єктом господарювання виробництва продукції (виконання робіт, надання послуг), відвантаження та реалізації товарів, що не відповідають вимогам нормативних актів.

Разом із тим ст. 23 Закону України „Про захист прав споживачів”, яка має назву „Відповідальність за порушення законодавства про захист прав споживачів”, ця відповідальність передбачена виключно у вигляді штрафу.

Дійсно, цей Закон надає право органам захисту прав споживачів давати суб'єктам господарської діяльності обов'язкові для виконання приписи про припинення порушень прав споживачів; припиняти відвантаження і реалізацію товарів, що не відповідають вимогам нормативних актів, до усунення суб'єктами господарської діяльності виявлених недоліків; забороняти суб'єктам господарської діяльності реалізацію споживачам товарів (виконання робіт, надання послуг); приймати рішення про припинення у сфері торгівлі, громадського харчування і послуг продажу та виробництва товарів, виконання робіт та надання послуг, що не відповідають вимогам нормативно-правових актів та нормативних документів, до усунення виявлених недоліків; вилучати неякісні товари, документи, інші предмети, що свідчать про порушення прав споживачів.

Але всі ці заходи згідно із Законом України „Про захист прав споживачів” не охоплюються поняттям „відповідальність”.

Отже, обмеження та зупинення діяльності суб'єкта господарювання є адміністративно-господарськими санкціями, але не є заходами юридичної відповідальності.

Відповідно до ст. 247 ГК України „Скасування державної реєстрації суб'єкта господарювання за порушення закону” у разі здійснення суб'єктом господарювання діяльності, що суперечить закону чи установчим документам, до нього може бути застосовано адміністративно-господарську санкцію у вигляді скасування державної реєстрації цього суб'єкта та його ліквідації. Скасування державної реєстрації суб'єкта господарювання проводиться за рішенням суду, що є підставою для ліквідації цього суб'єкта господарювання відповідно до ст. 59 ГК України.

Аналіз змісту такого заходу, як скасування державної реєстрації суб'єкта господарювання та його ліквідація, необхідно здійснювати з урахуванням Закону України „Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців” від 15 травня 2003 р. Варто зазначити, що у цьому Законі не використовується конструкція „скасування державної реєстрації”, а вживається інша конструкція – „державна реєстрація припинення юридичної особи”. За ст. 2 Закону України „Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців” встановлено, що відносини, які виникають у сфері державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, регулюються Конституцією України, цим Законом та нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до цього Закону, тому очевидно, що цей Закон є спеціальним відносно до ГК України з питань державної реєстрації суб'єктів господарювання.

Відповідно до ст. 33 Закону „Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців” юридична особа припиняє свою діяльність в результаті передання всього свого майна, прав та обов'язків іншим юридичним особам-правонаступникам у результаті злиття, приєднання, поділу, перетворення (реорганізації) або в результаті ліквідації за рішенням, прийнятим засновниками (учасниками) юридичної особи або уповноваженим ними органом, за судовим рішенням або за рішенням органу державної влади, прийнятим у випадках, передбачених законом.

Іншими словами, припинення юридичної особи і реєстрація цього факту відбувається після її ліквідації, а не навпаки, як це зазначено у ч. 6 ст. 59 ГК України: „суб'єкт господарювання ліквідується у разі скасування його державної реєстрації”.

Таким чином, санкцією може бути рішення про ліквідацію суб'єкта господарювання, що спричиняє припинення діяльності юридичної особи, і реєстрацію цього факту. Отже, оскільки чинним законодавством не передбачено інституту „скасування державної реєстрації”, проблематичним є його застосування як адміністративно-господарська санкція.

У цілому із цього переліку адміністративно-господарських санкцій, наведених у ст. 239 ГК України, такими, що дійсно є заходами юридичної відповідальності та в основному відповідають ознакам адміністративно-господарських санкцій, є вилучення прибутку (доходу), стягнення зборів (обов'язкових платежів), припинення експортно-імпортних операцій і застосування індивідуального режиму ліцензування, а також зупинення або анулювання ліцензії (патенту) на здійснення суб'єктом господарювання окремих видів господарської діяльності.

При цьому зазначені санкції є заходами адміністративно-господарської відповідальності, оскільки їм притаманна така ознака, як застосування в адміністративному порядку. Так, вилучення прибутку (доходу) можуть здійснювати державні інспекції з контролю за цінами, стягнення зборів (обов'язкових платежів), припинення експортно-імпортних операцій і застосування індивідуального режиму ліцензування – Міністерство економіки України тощо. Та й взагалі, очевидно, не випадково термін „адміністративно-господарські санкції” містить вказівку на адміністративний елемент. Це свідчить про порядок застосування санкцій, а господарський елемент концентрує увагу на змісті санкцій, показує, що вплив на правопорушника здійснюється через елементи, пов'язані саме з господарською діяльністю.

Отже, причина всіх проблем полягає в тому, що адміністративно-господарські санкції віднесено до розділу „Відповідальність за правопорушення у сфері господарювання”.

Але всі адміністративно-господарські санкції за своїм змістом повністю охоплюються більш широким поняттям – „заходи адміністративного примусу”. Особливістю цих заходів є те, що всі вони тим чи іншим чином пов'язані з правопорушеннями, кожен із них має конкретну мету, і залежно від цієї мети вони поділяються на заходи адміністративного попередження (адміністративно-запобіжні заходи), заходи адміністративного припинення і заходи адміністративного стягнення (адміністративної відповідальності).

Якщо не зважати на визначення поняття „адміністративно-господарські санкції”, наведене у ст. 238 ГК України, то переважна більшість адміністративно-господарських санкцій, за винятком антидемпінгових заходів, за своїми ознаками саме й є заходами адміністративної відповідальності.

Зважаючи на поширеність у законодавстві України санкцій, які за своїм змістом є адміністративно-господарськими (в розумінні ГК), вважаємо, доцільно було б у ГК виділити норми глави 27 в окремий розділ з аналогічною назвою, а вже всередині цього розділу здійснити поділ на заходи адміністративного припинення та заходи адміністративної відповідальності. При цьому перелік таких заходів варто було б сформувати на більш високому рівні узагальнення, який би повною мірою відповідав потребам правозастосування у різних сферах господарської діяльності. Крім того, такий підхід значно полегшив би кодифікацію законодавства про адміністративну відповідальність через можливість узгодження переліку заходів адміністративної відповідальності, що можуть бути застосовані до фізичних і юридичних осіб.

Таким чином, актуальними, на нашу думку, слід вважати подальші наукові дослідження принципів, процедур і підстав застосування адміністративно-господарських санкцій і вирішення пов'язаних з цим проблем, що мають грунтуватися на здобутках науки як господарського, так і адміністративного права у цій сфері.

Запитання для самоконтролю

1. Дайте визначення адміністративно-господарським санкціям?

2. Назвіть проблеми, пов’язані із застосуванням і реалізацією адміністративно-господарських санкцій.

3. Назвіть особливості адміністративно-господарських санкцій.

4. Назвіть види адміністративно-господарських санкцій.

Завдання для самостійної роботи

1. Які адміністративно-господарські санкції є заходами майнового характеру?

2. Які адміністративно-господарські санкції належать до заходів організаційно-правового характеру?

3. У чому полягають особливості застосування адміністративно-господарських санкцій?