В зависимости от различных признаков.

Гражданское общество изначально предполагает ответственное отношение индивида к политическому участию и если такое положение достигнуто (хотя бы минимально), то можно с уверенностью утверждать, что у общества и государства есть будущее. Поэтому гражданское общество заинтересовано в активной личности и, конечно, оно может влиять на её формирование, выработку внутреннего стремление личности изменить жизнь свою и общества, усилить активность в желаемом направлении[230].

Открытие российских границ, ослабление государственной власти обернулись для нашей экономики ущербом, превосходящим потери от всех катаклизмов, пережитых ею в XX веке. Россия из великой державы перешла в разряд развивающихся стран. Вместо проникновения лучших достижений современных технологий, культуры, профессиональных знаний мы переживаем период массового вторжения в страну насилия, лжи, морального и физического террора, наркотиков, индустрии разврата, информационно-психологических программ, разрушающих духовный мир русского и других коренных народов России. В этих условиях выработка основных направлений экономического и социально-политического развития России, определение её роли в формировании гражданского общества должны стать центральным, основополагающим общенациональным делом. На нём должны сконцентрировать свой потенциал государственные, научные, общественно-политические структуры, СМИ, чтобы придать этому делу общенародный характер[231].

Как отмечает А.В. Куфаков, социологические исследования последних двадцати лет неизменно показывают, что от 60 до 80 процентов граждан развитых демократических стран, не доверяют основным государственным институтам по причине безразличия властей к судьбам и интересам простых людей, обычных граждан государства. А это означает, что государство, в сущности, приватизировано и обслуживает главным образом интересы привилегированного меньшинства. Налицо явный парадокс: наличие всех формальных признаков демократии и развитого гражданского общества при фактическом отсутствии и того, и другого. Мораль здесь вполне очевидна: правления от имени народа недостаточно для демократии, а негосударственного контроля над государством недостаточно для развитого гражданского общества. Нужен еще один признак: и правление, и контроль должны осуществляться в интересах народа, большинства граждан[232].

И другой парадокс, с этим связанный. Перед нами, в сущности, не противостояние гражданского общества и государства, а противостояние могущественного меньшинства этого общества безвластному большинству. Государство – лишь посредник в этом противостоянии, инструмент доминирования одной части гражданского общества над другой. Если уж говорить о гражданском обществе как подлинном гаранте демократии, то оно может реально существовать лишь как общество высочайшей гражданственности, в котором общие интересы ставятся выше и личных, и групповых[233].

Структурно гражданское общество образуют определённые институты: общественные организации и движения, политические партии, ассоциации избирателей и политические клубы, лоббистские организации (комитеты, комиссии, советы), создаваемые при законодательных и исполнительных органах власти, органы местного самоуправления и самоуправления на производстве, союзы предпринимателей, ассоциации потребителей, благотворительные фонды, творческие, научные и культурные общественные организации, негосударственные средства массовой информации и другие добровольные объединения граждан и создаваемые ими негосударственные организации и т.д.[234]

Государство выстраивает предполагаемую правовую модель гражданского общества, которая наполняется конкретным содержанием, превращающим гражданское общество в комплексное явление, регламентированное не только нормами права, но и моральными, религиозными, корпоративными установками, содержание которых определяется историческим опытом, национальными традициями, уровнем развития демократии и культуры. При этом одной из особенностей текущего момента является то, что гражданское общество превращается в определённом смысле в глобальную категорию, отражающую общецивилизационные процессы. Тенденции функционирования и развития гражданского общества носят наднациональный, надгосударственный и интеграционный характер, они отвечают требованиям объективных законов экономического развития и универсальным, общечеловеческим духовно-нравственным началам[235].

2. Конституционные ос­новы участия граждан и общественных институ­тов

в государственном управ­лении.

Конституция РФ не содержит положений о гражданском обществе (обществе) и гражданской позиции человека. Конституционная идея состоит в том, что многонациональный народ России образует гражданское общество, но она не выражена в Основном Законе в виде одной из целей развития общества.

Одним из близких по смыслу понятию «гражданская позиция человека» является используемое в Конституции РФ понятие «убеждение», применяемое по отношению к человеку и гражданину. Однако об убеждении говорится бессодержательно и без концепта долженствования.

Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств… (часть 2 статьи 19 Конституции РФ).

Каждому гарантируется свобода совести, свобода вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними (статья 28).

Никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них (часть 3 статьи 29).

Гражданин РФ в случае, если его убеждениям или вероисповеданию противоречит несение военной службы, а также в иных установленных федеральным законом случаях имеет право на замену её альтернативной гражданской службой (часть 3 статьи 59).

В России не допускается выдача другим государствам лиц, преследуемых за политические убеждения… (часть 2 статьи 63).

Либеральная трактовка убеждений авторами Конституции РФ равноценна признанию ценностным феноменом полное отсутствие каких-либо убеждений и даже убеждений антигуманного содержания с приложением к последним юридической ответственности. Каждый вправе свободно действовать в соответствии с этими, в том числе антигуманными убеждениями, но только знай – во втором случае это асоциальное поведение наказуемо. Более того, никто, в том числе и государство, не вправе принуждать человека и гражданина, являющегося высшей ценностью, к отказу от антигуманных взглядов и убеждений. Оно будет только преследовать по закону кого-то в случае преступно-деликтного проявления таких убеждений и наказывать их, если вина будет доказана.

У человека и гражданина как субъекта гражданского общества по Конституции РФ есть права и обязанности с фактическим приоритетом первых, для него установлены запреты и предусмотрена ответственность, но этого для формирования и выражения гражданской позиции недостаточно. Таким образом Конституция РФ не выражает в качестве приоритета функцию воспитания гражданина и гражданского общества и в своих положениях не несёт воспитательного потенциала.

Второе близкое по содержанию понятие – «идеология», на которое мы обращали внимание при рассмотрении Темы 3.

В России признается идеологическое многообразие (часть 1 статьи 13).

Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной (часть 2 статьи 13).

Конституция РФ не только не определяет содержательного потенциала идеологии, но даже устанавливает в качестве «нормы» состояние «идеологического многообразия», вплоть до полной деидеологизации, если уж идеология признаётся необязательным элементом гражданского общества.

Парадоксально следующее: государственные деятели также могут не иметь никаких убеждений и идеологических взглядов, но для политической карьеры достаточно только состоять в определённой политической партии.

Принцип народовластия, продекларированный в Конституции РФ и реализуемый в установленных законодательством формах предполагает широкий набор способов реализации права граждан на участие в управлении делами государства:

1) непосредственно:

- выборы (на федеральном уровне: Президента РФ, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ; на региональном уровне: высшего должностного лица субъекта РФ и депутатов представительного органа государственной власти субъекта РФ; на местном уровне: депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований и иных выборных должностных лиц местного самоуправления) с реализацией активного и пассивного избирательного права;

- референдум Российской Федерации, референдум субъекта РФ, референдум муниципального образования;

- отзыв депутата представительного органа местного самоуправления, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (для депутатов федерального и регионального уровней институт отзыва как элемент императивного мандата в законодательстве не предусмотрен);

2) через органы государственной власти:

- наказ избирателя (институт наказов избирателей депутату как элемент императивного мандата законодательно предусмотрен только на региональном и местном уровнях, но не имеет полноценной регламентации);

- прохождение государственной службы (военной, правоохранительной, государственной гражданской);

- работа в органах государственной власти на должностях с выполнением управленческих функций, по которым не предусмотрено прохождение государственной службы;

- обращение (личное или коллективное) к депутату представительного органа государственной власти, в органы государственной власти и к их должностным лицам;

- участие в отправлении правосудия посредством институтов присяжных заседателей, арбитражных заседателей, народных заседателей (не реализован в полной мере);

- инициативное выражение мнения по вопросам государственного или муниципального управления при проведении интернет-опросов граждан на интернет-сайтах органов государственной власти;

3) через органы местного самоуправления:

- наказ избирателя (институт наказов избирателей депутату как элемент императивного мандата законодательно предусмотрен только на региональном и местном уровнях, но не имеет полноценной регламентации);

- прохождение муниципальной службы;

- работа в органах местного самоуправления на должностях с выполнением управленческих функций, по которым не предусмотрено прохождение муниципальной службы;

- голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, а также по вопросам изменения границ муниципального образования и преобразования муниципального образования;

- сход граждан;

- посредством обращения (личного или коллективного) в представительный орган местного самоуправления и реализации права законодательной инициативы представительным органом местного самоуправления;

- правотворческая инициатива граждан;

- территориальное общественное самоуправление;

- публичные слушания;

- собрание граждан;

- конференция граждан (собрание делегатов);

- опрос граждан;

- обращение (личное или коллективное) граждан в органы местного самоуправления;

- инициативное выражение мнения по вопросам государственного или муниципального управления при проведении интернет-опросов граждан на интернет-сайтах органов местного самоуправления;

4. Через общественные объединения:

- личное участие в их деятельности, включая выдвижение кандидатов на выборы от общественных объединений и инициатив, адресованных органам государственной власти и местного самоуправления, а также экспертную и иную работу, связанную с решением правотворческих и иных социально-экономических задач;

- обращение (личное или коллективное) в общественное объединение;

- инициативное выражение мнения по вопросам государственного или муниципального управления при проведении интернет-опросов граждан на интернет-сайтах общественных объединений;

5. Через общественные палаты:

- личное участие в их деятельности;

- обращение (личное или коллективное) в общественные палаты;

- инициативное выражение мнения по вопросам государственного или муниципального управления при проведении интернет-опросов граждан на интернет-сайтах общественных палат;

6. Добровольное участие в решении социально-экономических задач публичного значения на основе личной инициативы:

- участие в правоохранительной деятельности в составе добровольных народных дружин;

- личное участие в социально-обеспечительной и иных видах социально-полезной деятельности;

- научный поиск, обеспечивающий развитие знаний, применимых в различных сферах жизнедеятельности человека;

- личный контроль граждан (связан с последующим обращением в органы государственной власти, местного самоуправления, общественные объединения и общественные палаты);

7. Посредством проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, позволяющих влиять на управленческие решения.

8. Обращение в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека как способ восстановления законности.

Одним из составляющих элементов подлинной демократии О.Е. Кутафин видел «обеспечение самого широкого, постоянного и решающего участия граждан в повседневном управлении делами государства и общества»[236]. Представленный ряд свидетельствует о действительном разнообразии форм такого участия, каждая из которых имеет свои проблемы (права и правоприменения).

Конституционные начала участия граждан в государственном управлении и управлении общественными делами составляют положения Конституции РФ:

Глава 1 «Основы конституционного строя»:

1) о народе как носителе суверенитета и единственном источнике власти, осуществлении этой власти народом непосредственно, через органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также о референдуме и свободных выборах как высшем непосредственном выражении власти народа (части 1, 2 и 3 статьи 3);

2) о самоопределении народов в Российской Федерации (часть 3 статьи 5);

3) о местном самоуправлении, его самостоятельности в пределах своих полномочий (статья 12);

Глава 2 «Права и свободы человека и гражданина»:

3) о праве каждого на объединение, свободе деятельности общественных объединений, недопустимости принуждения к вступлению в какое-либо объединения или пребыванию в них (части 1 и 2 статьи 30);

4) о праве граждан России собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (статья 31);

5) о праве граждан РФ на участие в управлении делами государства непосредственно и через своих представителей, их праве избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме с определёнными ограничениями, а также на равный доступ к государственной службе и право участвовать в отправлении правосудия (части 1-5 статья 32);

6) о праве личного или коллективного обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (статья 33);

7) о праве свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, запрете принудительного труда (часть 1 и 2 статьи 37);

8) о поощрении благотворительности (часть 3 статьи 39);

9) о праве на участие в культурной жизни и обязанности заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, сбережении памятников истории и культуры (части 2 и 3 статья 44);

10) о праве обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (часть 3 статьи 46);

11) о рассмотрении уголовных дел с участием присяжных заседателей (часть 2 статьи 20, часть 2 статьи 47, часть 4 статьи 123)[237];

12) об обязанностях налогоплательщика, что обеспечивает финансовые основы системы государственного управления и местного самоуправления (статья 57);

13) об обязанностях сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (статья 58);

14) о военной обязанности (части 1-3 статьи 59);

К иным конституционным основам и гарантиям участия граждан в управлении делами государства относятся некоторые положения главы 3 «Федеративное устройство», главы 4 «Президент Российской Федерации», главы 5 «Федеральное Собрание», главы 6 «Правительство Российской Федерации», главы 7 «Судебная власть», главы 8 «Местное самоуправление».

Конституции и уставы субъектов РФ также содержат положения, гарантирующие гражданскую активность общества.

Устав Курской области рассматривает народовластие как основу для осуществления государственной власти в области (статья 9 Устава). Органы государственной власти области обеспечивают реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (часть 2 статьи 10), а также содействуют развитию местного самоуправления (часть 3 статьи 10).

Устав определяет, что законодательная власть в области осуществляется населением непосредственно путём референдума и через Курскую областную Думу (статья 21), а также выборность высшего должностного лица, представительных органов власти области и отдельных институтов и должностных лиц муниципалитетов.

Местное самоуправление в области – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учётом исторических и иных местных традиций (статья 59).

Названные формы участия граждан в управлении посредством законодательства получают материально-правовое выражение и процессуально-правовое обеспечение. С их помощью происходит институализация гражданского общества и его связей с государством.

3. Федеральное и региональное законода­тельство о формах и содержа­нии

участия граждан и общественного участия во властеотноше­ниях.

Правовой механизм реализации конституционного права граждан на участие в управлении государственными делами включает различные законодательные и подзаконные нормативные правовые акты федерального, регионального и местного значения (табл. 11).

Таблица 11. Правовая база участия граждан в управлении делами государства.

Участие в решении государственно-управленческих задач регулируется федеральными конституционными законами: от 31.12.1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»; от 26.02.1997 г. № 1-ФКЗ «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»; от 28.06.2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» и др.

Так, в соответствии с положениями статьи 8 «Участие граждан в осуществлении правосудия» Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» граждане России имеют право участвовать в осуществлении правосудия (часть 1), участие присяжных, народных и арбитражных заседателей в осуществлении правосудия является гражданским долгом (часть 2), требования к этим гражданам устанавливаются федеральным законом (часть 3), за время участия в осуществлении правосудия им выплачивается вознаграждение из федерального бюджета (часть 4).

Вопросы формирования института арбитражных заседателей и их статуса определяет Федеральный закон от 30.05.2001 г. № 70-ФЗ «Об арбитражных заседателях арбитражных судов субъектов Российской Федерации». В частности часть 4 статьи 1 «Арбитражные заседатели» гласит, что арбитражные заседатели принимают участие в рассмотрении дела и принятии решения наравне с профессиональными судьями, а при осуществлении правосудия они пользуются правами и несут обязанности судьи. Процессуальная сторона участия арбитражных заседателей раскрывается в Арбитражном процессуальном кодексе (статьи 17, 19, 21, 24, 135, 137, 221, 223, 266).

Корпус присяжных заседателей формируется в соответствии с Федеральным законом от 20.08.2004 г. № 113-ФЗ «О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации», статья 2 которого говорит о праве граждан РФ участвовать в осуществлении правосудия в качестве присяжных заседателей при рассмотрении судами первой инстанции подсудных им уголовных дел с участием присяжных заседателей, законодательном ограничении данного права и признании такого участия гражданским долгом[238].

Существенно расширить участие гражданского общества в отправлении правосудия мог бы институт народных заседателей, статус которых определяется Федеральным законом от 2.01.2000 г. № 37-ФЗ «О народных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации». Действительно, данным законодательным актом предусмотрено, в частности, что число народных заседателей определяется из расчёта 156 народных заседателей на одного судью районного суда (часть 1 статья 2). Однако эта форма участия граждан в осуществлении правосудия не работает, поскольку Уголовно-процессуальный кодекс и Гражданский процессуальный кодекс РФ фактически отстранили народных заседателей от правосудной деятельности.

Региональное законодательство предусматривает участие граждан в правоохранительной деятельности на добровольной основе. Например, Закон Курской области от 22.07.2005 г. № 49-ЗКО «О добровольных народных дружинах по охране общественного порядка» регулирует вопросы организации деятельности добровольных народных дружин (далее – ДНД) по охране общественного порядка на территории Курской области, определяет содержание и основные принципы их функционирования и взаимодействия с органами государственной власти и местного самоуправления в Курской области.

В данном законе даётся определение ДНД, под которой понимается форма непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, создаваемая с целью содействия правоохранительным органам в их деятельности по обеспечению общественного порядка, профилактике и предотвращению правонарушений на территории муниципальных образований Курской области с учётом исторических и иных местных традиций (абз. 1 статья 1).

ДНД создаются по инициативе органов местного самоуправления по согласованию с территориальными органами внутренних дел, решение об их создании принимает представительный орган местного самоуправления (пункты 1 и 2 статьи 3).

Основными задачами ДНД являются охрана прав и законных интересов граждан, оказание содействия правоохранительным органам в охране общественного порядка, предупреждении и пресечении правонарушений (статья 4).

Статья 5 «Функции ДНД» гласит, что ДНД:

участвуют в охране общественного порядка на улицах, в парках, на транспортных магистралях и других общественных местах, а также в поддержании порядка во время проведения различных массовых мероприятий;

оказывают содействие органам внутренних дел в их деятельности по укреплению общественного порядка и борьбе с правонарушениями;

содействуют органам внутренних дел в борьбе с хулиганством, пьянством, наркоманией, хищениями, нарушениями правил торговли, санитарии и гигиены, порядка управления, безопасности дорожного движения и другими правонарушениями;

участвуют в работе по профилактике детской безнадзорности, пресечению правонарушений несовершеннолетних;

принимают меры по оказанию неотложной помощи лицам, пострадавшим от несчастных случаев или правонарушений, находящимся в общественных местах в беспомощном состоянии, участвуют в спасении людей, имущества, поддержании общественного порядка при стихийных бедствиях и других чрезвычайных обстоятельствах;

участвуют в проведении мероприятий по охране окружающей среды, по борьбе с браконьерством, нарушениями правил охраны животного и растительного мира;

проводят воспитательную работу с гражданами, склонными к нарушению общественного порядка и правил общежития.

Формы деятельности ДНД определяет статья 6:

участие в патрулировании и выставлении постов, проведении рейдов по выявлению правонарушений и лиц, их совершивших;

содействие правоохранительным органам в проведении индивидуальной воспитательной работы, разъяснение гражданам законодательства, проведение профилактических бесед с правонарушителями и их родственниками;

использование средств массовой информации в целях профилактики правонарушений и воздействия на лиц, совершающих антиобщественные поступки.

Проблема реализация конституционных прав личности посредством участия в управлении делами государства в различных организационно-правовых формах является предметом исследования учёными юристами. В частности, Широбоков С.А. выделяет следующие формы:

1) государственно-политические организационно-правовые:

- выборы, референдум, право равного дос­тупа к государственной службе, в отправлении правосудия;

- консультативный совет, молодёжный парламент, национальный проект;

- неправительствен­ные организации граждан;

2) общественно-политические формы:

- общественная акция;

- общественная палата и общественная экспертиза;

- общественная организация;

- национально-куль­турная автономия;

- обществен­ная инициатива;

- общественная самодеятельность;

- общественное обсуждение.

3) индивидуализированные организационно-правовые формы:

- обращение граждан (телефон доверия; общественная приёмная и т.д.);

- пожертвование и благотворительность;

- меценатство[239].

Автор считает, что такое участие требует от граждан не только знаний своих правовых возможностей и ограничений, но и умения использовать ту или иную организационно-правовую форму, которые должны иметь под собой правовую основу, в том числе относительно специальных процедур (например, аутсоргсинг – передача традиционных не ключевых функций организации внешним исполнителям – сторонним специализированным фирмам)[240].

Заметим, что такая форма гражданского участия как общественная палата приобретает межгосударственной значение. Например, на межгосударственном уровне функционирует Союзная общественная палата при Парламентском Собрании Союза Беларуси и России, которая инициировала создание в Курской области регионального отделения[241]. Таким образом российская и региональная практика государственного управления имеет примеры использования на более высоких уровнях международного взаимодействия такие формы участия гражданского общества в управлении делами государства (союзных государств) как общественные палаты.

4. Общественные палаты в субъектах Российской Федерации

и правовые основы их деятельно­сти.

О необходимости создания Общественной палаты было официально заявлено Президентом РФ В.В. Путиным на расширенном заседании Правительства РФ 13 сентября 2004 г., и, по мнению Президента РФ, она призвана стать площадкой для широкого диалога, где могли бы быть представлены и подробно обсуждены гражданские инициативы, такая палата должна была стать местом проведения общественной экспертизы тех ключевых государственных решений, которые касаются перспектив развития всей страны[242].

Принятый в 2005 году Федеральный закон от 4.04.2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» (далее – Федеральный закон об Общественной Палате) определил вопросы правосубъектности, полномочий, ответственности и деятельности Общественной Палаты России (далее – ОП РФ). Обобщённо основными целями этой общественной структуры, созданной «сверху» являются обеспечение взаимодействия граждан с органами власти всех уровней и общественный контроль за их деятельностью (статьи 1 и 2 Федерального закона об Общественной Палате).

В научной публицистике представлена достаточно полная характеристика правовых основ деятельности ОП РФ, в том числе критического содержания. Одной из проблем называется рекомендательный характер её решений. Существует мнение о неэффективности этой структуры, поскольку в демократическом государстве все интересы общества должны быть представлены и актуализированы в действующем парламенте. Эксперты говорят о «шумной и бессмысленной» роли нижней палаты, «ещё меньшей рациональности и целесообразности в системе государственной власти» верхней палаты Федерального Собрания России[243]. Отмечается, что цели и функции ОП РФ пересекаются с полномочиями Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации[244]. Называются и другие проблемы законодательного обеспечения деятельности ОП РФ.

Соглашаясь, с утверждением о том, что ряд форм деятельности ОП РФ дублирует формы работы палат Федерального Собрания РФ, слабы связи государства с гражданским обществом, учёные юристы, тем не менее, отмечают своевременность введения такой дополнительной «связки» гражданского общества и государства, как Общественная палата РФ и общественные палаты субъектов РФ, и необходимость расширения их статуса, законодательного закрепления обязательности опубликования заключений ОП РФ и др[245].

Вслед за ОП РФ общественные палаты стали создаваться на уровне субъектов РФ и в муниципалитетах. К середине 2011 года насчитывалось 63 общественные палаты в субъектах РФ[246], созданные на основе законодательных актов субъектов РФ[247].

Общественная палата Курской области в соответствии со статьёй 2 «Цели и задачи Общественной палаты» Закона Курской области от 22.07.2005 г. № 57-ЗКО «Об общественной палате Курской области» призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан, общественных объединений, органов государственной власти области и органов местного самоуправления Курской области для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности, защиты прав и свобод граждан, демократических принципов развития гражданского общества путем:

1) привлечения граждан и общественных объединений к реализации федеральной и региональной государственной политики в Курской области;

2) выдвижения и поддержки гражданских инициатив, имеющих региональное значение и направленных на реализацию конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и общественных объединений;

3) проведения общественной экспертизы (экспертизы) проектов федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, проектов законов Курской области, а также проектов нормативных правовых актов исполнительной государственной власти Курской области и проектов правовых актов органов местного самоуправления Курской области;

4) осуществления общественного контроля (контроля) за деятельностью органов исполнительной государственной власти Курской области и органов местного самоуправления в соответствии с настоящим Законом;

5) выработки рекомендаций органам государственной власти Курской области при определении приоритетов в области государственной поддержки общественных объединений и иных объединений граждан, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества.

Состав Общественной палаты формируется из двадцати двух граждан, утверждаемых Губернатором Курской области, и двадцати двух представителей структурных подразделений общероссийских и межрегиональных, региональных и местных общественных объединений (часть 1 статьи 6 рассматриваемого закона), кроме тех, которых зарегистрированы менее чем за один год до дня истечения срока полномочий членов Общественной палаты действующего состава, и политических партий (часть 2 статьи 6). Последнее обстоятельство имеет важное значение в силу внепартийного характера деятельности Общественной палаты области, проявляя рациональных подход регионального законодателя к формированию представительской структуры гражданского общества Курской области. Однако это ограничение партийного влияния на общественное представительство может быть преодолено в соответствии Федеральным законом «Об Общественной палате Российской Федерации», который допускает, чтобы членом общественной палаты были члены партии, приостановившие свое членство в партии на срок осуществления полномочий в качестве члена Общественной палаты.

Статья 7 «Член Общественной палаты» Закона Курской области 57-ЗКО оговаривает это допущение (часть 3), а также устанавливает, что членом Общественной палаты может быть гражданин, достигший возраста 18 лет (часть 10, но не могут быть лица, выбранные или назначенные на должности органов государственной власти и местного самоуправления, признанные недееспособными по решению суда и имеющие непогашенную или неснятую судимость, а также членство которых в Общественной палате было прекращено вследствие нарушения ими Кодекса этики членов Общественной палаты (часть 2).

Органами Общественной палаты являются избираемые на первом пленарном заседании совет Общественной палаты и секретарь, также Общественная палата вправе образовывать комиссии и рабочие группы (статья 9).

В соответствии со статьёй 13 полномочия члена Общественной палаты прекращаются в порядке, предусмотренном Регламентом Общественной палаты, в случае:

1) истечения срока его полномочий;

2) подачи им заявления о выходе из состава Общественной палаты;

3) неспособности его по состоянию здоровья участвовать в работе Общественной палаты;

4) вступления в законную силу вынесенного в отношении его обвинительного приговора суда;

5) признания его недееспособным, безвестно отсутствующим или объявления умершим на основании решения суда, вступившего в законную силу;

6) грубого нарушения им Кодекса этики – по решению не менее половины членов Общественной палаты, принятому на пленарном заседании;

7) избрания депутатом Государственной Думы Федерального Собрания РФ, избрания (назначения) членом Совета Федерации Федерального Собрания РФ, избрания депутатом Курской областной Думы, представительного органа местного самоуправления, а также на выборную должность в органе местного самоуправления Курской области;

8) назначения его на государственную должность Российской Федерации, должность федеральной государственной службы, государственную должность Курской области, должность государственной гражданской службы Курской области или муниципальную должность муниципальной службы;

9) смерти.

Эта же статья предусматривает приостановление полномочий в случае:

1) предъявления ему в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством РФ, обвинения в совершении преступления;

2) назначения ему административного наказания в виде административного ареста;

3) регистрации его в качестве кандидата на должность Президента РФ, кандидата в депутаты Курской областной Думы, представительного органа местного самоуправления, кандидата на выборную должность в органе местного самоуправления области, доверенного лица или уполномоченного представителя кандидата (политической партии), а также в случае вхождения его в состав инициативной группы по проведению референдума в Российской Федерации.

Основными формами работы Общественной палаты являются пленарные заседания, заседания совета Общественной палаты, комиссий и рабочих групп (статья 14).

Важное направление деятельности связано с проведением общественной экспертизы проектов законов Курской области и проектов нормативных правовых актов исполнительной государственной власти области, органов местного самоуправления Курской области либо в связи с обращением Курской областной Думы, Губернатора области провести экспертизу проектов федеральных законов по предметам совместного ведения, проектов законов Курской области и нормативных правовых актов исполнительной государственной власти и органов местного самоуправления Курской области (статья 16).

Также предусмотрена ежегодная подготовка и публикация доклада о состоянии гражданского общества в Курской области (статья 19), присутствие членов палаты на заседаниях парламентариев, на рабочих мероприятиях высшего органа исполнительной власти Курской области (статья 20), обязанность органов государственной власти Курской области и органов местного самоуправления предоставлять по запросам Общественной палаты необходимые ей для исполнения своих полномочий сведения, за исключением сведений, которые составляют государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну (статья 21) и оказывать содействие членам Общественной палаты в исполнении ими полномочий (статья 22).

Статья 24 посвящена информационному обеспечению деятельности Общественной палаты. Статья 25 оговаривает вопросы финансового обеспечения.

Развитие института общественных отвечает интересам гражданского общества, хотя основной проблемой является организационное, кадровое и финнансовое обеспечение их деятельности. Тем не менее, эта форма взаимодействия оказалась удачной для активизации молодёжного участия в жизни гражданского общества. Например, в Курской области создана Общественная молодёжная палата при Курской областной Думе[248].

5. Проблемы участия граждан и различных форм объединений граждан

в управлении государством.

Первые проблемы, связанные с обеспечением широкого доступа граждан к участию в управлении общественно-государственными делами возникли на стадии обсуждения концепции гражданского общества при разработке проекта Конституции Российской Федерации. Как отмечает О.Е. Кутафин, в 1993 году из проекта был «убран ряд положений, связанных с основами гражданского общества. Вместе с тем стройную составляющую концепции документа образовали элементы авторитаризма»[249]. Это, в конечном итоге, определило «запаздывание» России в законодательном оформлении форм народовластия. Политические устремления общества к обновлению системных отношений в государстве на демократических началах стали «притормаживаться» высшими государственными институтами.

Теоретико-правовое осмысление комплекса проблем расширенного участия общества в управленческих процессах позволяет увидеть их проекцию на избирательные, политические, административные, трудовые, судебные и иные правоотношения. Есть блок вопросов историко-правового содержания. Эмпирическую базу для их исследования дают правовые акты органов власти, разнообразные статистические данные, в том числе сведения из области юридической статистики, результаты социологических измерений политико-правовой направленности, должным образом оформленные личные наблюдения и др.

Возникновение отдельных проблем сопряжено с законотворчеством.

Например, 11 сентября 2012 г. в Общественной Палате РФ проводилось обсуждение проекта федерального закона № 101510-6 «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».

Представим хронологию событий и участвующих представителей государственной власти и общественных представителей[250]:

- законопроект внесён в Государственную Думу Федерального Собрания РФ 27.06.2012 г. Президентом РФ (В,В, Путин) и направлен Председателю Государственной Думы (С.Е. Нарышкин);

- законопроект направлен 28.06.2012 г. в Комитет ГД по конституционному законодательству и государственному строительству (Председатель Комитета – В.Н. Плигин);

- указанным комитетом 28.06.2012 г. принято решение принять законопроект к рассмотрению и направить его на рассмотрение Совета Государственной Думы (протокол от 28.06.2012 г., подписал – заместитель Председателя Комитета В.И. Лысаков);

- законопроект рассмотрен Советом Государственной Думы 2.07.2012 г. и по результатам рассмотрения принято решение 1) направить проект в комитеты, комиссию Государственной Думы, фракции в Государственной Думе, Совет Федерации Федерального Собрания РФ, Правительство РФ, Общественную палату РФ, законодательные и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также на заключение в Правовое управление Аппарата Государственной Думы; назначить ответственным в работе над проектом Комитет ГД РФ по конституционному законодательству и государственному строительству; отзывы, предложения и замечания направить в профильный комитет до 2 августа 2012 года; 2) ответственному комитету с учетом поступивших отзывов, предложений и замечаний подготовить проект к рассмотрению Государственной Думой; 3) включить проект федерального закона в проект примерной программы законопроектной работы Государственной Думы в период осенней сессии 2012 года (сентябрь);

- на законопроект к 8 августа 2012 г. поступило 6 положительных отзывов от Тульской областной Думы, Законодательного Собрания Ульяновской области, Алтайского краевого Законодательного Собрания, Думы Ставропольского края, Тамбовской областной Думы, Государственного Совета Чувашской республики.

Инициатор общественного обсуждения законопроекта на официальном сайте ОП РФ – Межкомиссионная рабочая группа по подготовке экспертных заключений ОП РФ по проектам нормативных правовых актов (Председатель – д.ю.н. Е.В. Семеняко).

Проблему мы усматриваем в том, что одной из целей законопроекта обозначено «обеспечение участия граждан Российской Федерации в формировании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», но он абсолютно не обеспечивает реализацию этой нормативно определённой цели, поскольку в выдвижении кандидата от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, обсуждении его кандидатуры и принятии соответствующего решения принимают участие лишь народные представители - депутаты региональных парламентов. При наделении полномочиями члена Совета Федерации – представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ процедура предусматривает лишь информирование граждан об этих кандидатурах при выборе высшего должностного лица субъекта РФ, а не публичное обсуждение этих кандидатур избирателями. Гражданское общество – избиратели, являющиеся гражданами РФ, фактическое участие которых и должно было бы обеспечиваться данным проектом, исключены из этого процесса.

Предложенный законопроект не отвечает целям формирования гражданского общества России, отодвигает гражданина-избирателя в сторону от процедуры участия в формировании органа законодательной власти страны, не способствует преодолению разрыва между сувереном и властью. Полагаем, что преодолеть напряжение в обществе, связанное с парламентскими выборами декабря 2011 года и президентскими выборами марта 2012 года можно только обеспечив реальное участие большинства населения, граждан страны в процессах государственного строительства.

В вышеприведенном материале мы уже коснулись некоторых проблемных вопросов, касающихся концепции участия граждан в управлении государством, организационных решений и их законодательного оформления применительно к институтам выборов (есть и иные вопросы, связанные с законодательным понижением «порога явки» избирателей, заменой непосредственного представительства народа партийным представительством в законодательных органах государственной власти и др.), политических партий (имеются серьёзные критические оценки вновь введённой системы многопартийности), общественных палат, участия граждан в осуществлении правосудия и др.

Блок проблем историко-правового содержания дополняют проблемы с формированием института народных заседателей, двухлетним осуществлением правосудия незаконными составами судов с участием народных заседателей[251]. Как отмечает В.А. Смирнова этот вопрос стал предметом рассмотрения Европейского Суда по правам человека, который по делу «Посохов против России»[252] принял беспрецедентное для России решение о признании нарушения права заявителя на рассмотрение его дела судом, созданным на основании закона, ибо рассмотрение уголовного дела заявителя народными заседателями является несовместимым с требованиями статьи 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод[253]. Автор констатирует, что ситуация, которая рассматривалась Европейским Судом по правам человека в данном деле, имела место во всех субъектах Российской Федерации, и признание Европейским Судом нарушения в отношения конкретного заявителя приводит к выводу, что в течение нескольких лет во всей стране выносились приговоры и решения незаконными составами судей[254].

Решение многих проблем связывается исследователями с обращением к опыту советского периода. Например, в настоящее время практически разрушена работа по обеспечению правопорядка и предупреждению преступлений по месту жительства, в том числе и из-за отсутствия нормативно-правового, организационного и ресурсного обеспечения, что привело к возрастанию числа лиц, совершающих посягательства на собственность и личность, особенно в состоянии алкогольного, наркотического и токсического опьянения[255]. В связи с этим Н.Д. Нечевин предложил авторский законопроект «Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка».

Этот и иные примеры проблемного содержания правового регулирования вопросов участия граждан в управлении государственными или муниципальными делами, которые приобрели помимо государственного или местного ещё и общественное значение, подтверждают тезис о возрастании влияния гражданского общества на государственные институты.

Практические задания:

1. Решить учебно-практическую задачу правового содержания.

Основываясь на положениях статьи 2 «Требования, предъявляемые к арбитражным заседателям» Федерального закона от 30.05.2001 г. № 70-ФЗ «Об арбитражных заседателях арбитражных судов субъектов Российской Федерации» дайте ответ: может ли в 2013 году быть арбитражным заседателем охарактеризованное лицо:

Иванов Иван Иванович. Родился 1 июня 1987 г. Закончил юридический факультет Курского государственного университета по заочной форме обучения в 2009 г. и после окончания вуза с 2009 года – юрисконсульт в юридическом отделе Орловского института МВД РФ;

Иванова Иванна Ивановна. Родилась 1 июня 1986 г. Закончила юридический факультет Курского государственного университета по очной форме обучения в 2008 г., юрист. После окончания вуза с 2008 года работает преподавателем основ права в МОУ СОШ № 1 г. Ивановска Курской области.

2. Решить контрольный тест к Теме 8:

1. К способам реализации непосредственных прав граждан на участие в управлении общественно-государственными делами являются

а) выборы, референдум, отзыв

б) наказ избирателя, прохождение государственной или муниципальной службы, работа в государственных или муниципальных структурах, обращение, деятельность присяжного, арбитражного или народного заседателя, инициативное выражение личного мнения при проведении опросов граждан

в) сход граждан, правотворческая инициатива, публичные слушания, собрания или конференции граждан

г) митинги и демонстрации, шествия и пикетирование

2. Федеральный закон «Об Общественной Палате Российской Федерации» принят

а) в 1995 г.

б) в 2005 г.

3. Списки арбитражных заседателей формируют арбитражные суды субъектов РФ на основе предложений о кандидатурах арбитражных заседателей, направленных в указанные суды

а) вузами, обучающими по программам высшего профессионального образования экономистов, финансистов, юристов, управленцев или предпринимателей

б) предприятиями, учреждениями и организациями субъекта РФ

в) высшими органами исполнительной государственной власти субъектов РФ

г) торгово-промышленными палатами, ассоциациями и объединениями предпринимателей, иными общественными и профессиональными объединениями

4. Численность арбитражных заседателей в арбитражном суде субъекта РФ определяется из расчета

а) не менее двух арбитражных заседателей на одного судью арбитражного суда, рассматривающего дела в первой инстанции

б) не менее десяти арбитражных заседателей на одного судью арбитражного суда, рассматривающего дела в первой инстанции

в) трёх арбитражных заседателей на одного судью арбитражного суда, рассматривающего дела в первой инстанции

5. Верно ли утверждение о том, что в соответствии с положениями статьи 2 «Требования, предъявляемые к присяжным заседателям» Федерального закона «О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации» присяжными заседателями и кандидатами в присяжные заседатели не могут быть лица достигшие к моменту составления списков кандидатов в присяжные заседатели возраста 25 лет?

а) да

б) нет

6. Списки кандидатов в присяжные заседатели

а) составляются исполнительно-распорядительными органами муниципальных образований

б) представляются в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ

в) подразделяются на общий список и запасной список

г) публикуются в средствах массовой информации муниципального образования

7. Предусмотрен ли российским законодательством институт присяжных заседателей Верховного Суда РФ

а) да

б) нет

8. Верно ли утверждение о том, что депутат обязан принимать от избирателей своего избирательного округа либо территории, определяемой депутату в соответствии с законодательством, наказы по вопросам, связанным с депутатской деятельностью

а) да

б) нет

9. Содержит ли Конституция РФ такие атрибуты императивного мандата, как наказы избирателей, отзыв депутата, обязанность депутата отчитываться перед избирателями, а равно избирательными объединениями о своей работе?

а) да

б) нет

10. Сход граждан в соответствии с законодательством проводится в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом

а) не менее 100 человек

б) не более 100 человек

в) не менее 500 человек

г) не более 500 человек

Краткий юридический словарь

1. Добровольные народные дружины по охране общественного порядка (ДНД) – форма непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, создаваемая с целью содействия правоохранительным органам в их деятельности по обеспечению общественного порядка, профилактике и предотвращению правонарушений на территории муниципальных образований с учётом исторических и иных местных традиций.

2. Народный дружинник – гражданин, являющийся членом ДНД, постоянно проживающий на территории, где образуется ДНД, добровольно изъявивший желание участвовать в деятельности ДНД по содействию правоохранительным органам в обеспечении общественного порядка, профилактике и предотвращении правонарушений.

3. Общество – 1) соединение людей для достижения хозяйственных, поли­тических или научных целей, недоступных силам каждого в отдельности…; 2) … совокупность граждан данной страны, связан­ных солидарностью экономических, политических и духовных интересов, достигаемых и защищаемых путём обширной системы организаций, сою­зов, постоянных и временных, территориальных обязательных и не связан­ных с местом и свободных. Низшим типом территориального обязательного союза является община (сельская, городская), выс­шим типом обязательного территориального союза служит государство.

4. Позиция – точка зрения, мнение в каком-нибудь вопросе.

5. Право на участие в референдуме – конституционное право граждан Российской Федерации голосовать на референдуме, участвовать в выдвижении инициативы проведения референдума, а также в иных законных действиях по подготовке и проведению референдума;

Список литературы

1. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. – 4-е изд., изм. и доп.. – М.: Норма, 2005. – 816 с.

2. Биктасов О.К., Щербаковский Г.З. Взаимодействие государства и гражданского общества в условиях интеграции в международную правовую систему: некоторые вопросы истории и теории // История государства и права, 2006. № 6.

3. Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: ИНФРА-М, 2003. – 704 с. – (Серия «Библиотека словарей «ИНФРА-М»).

4. Грудцына Л.Ю. Общественная Палата – спектакль национального масштаба // Адвокат, 2006. № 5 (СПС «КонсультантПлюс»).

5. Европейский Суд по правам человека: дело «Посохов против России» // Российская газета. 2003. 8 июля.

6. Кутафин О.Е. Российский конституционализм / О.Е. Кутафин.: Норма, 2008. – 544 с.

7. Куфаков А.В. Евразийский союз и формирование гражданского общества России // Международное публичное и частное право, 2005. № 2.

8. Малый энциклопедический словарь: В 4 т. Т. 3 / Репринтное воспроизведение издания Брокгауза – Ефрона. – М.: ТЕРРА, 1994. – 536 с.: ил. 783.

9. Нечевин Н.Д. Правовое регулирование участия граждан в обеспечении правопорядка в современный период // Российский следователь, 2005. № 7.

10. Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и вразеологических выражений / Российская академия наук. Институт русского языка им. В.В. Виноградова. – 4-е изд., дополненное. – М.: Азбуковник, 1999. – 944 с. С. 548.

11. Орлова О.В. Соотношение политико-правовой активности личности и функционирования гражданского общества // Право и политика, 2006. № 12.

12. Орлова О.В. Гражданское общество как многоуровневая система // Право и политика, 2007. № 5.

13. Садовникова Г.Д. Общественная Палата РФ и её роль в развитии институтов народного представительства в России // Конституционное и муниципальное право, 2006. № 1.

14. Смирнова В.А. Участие граждан в отправлении правосудия в качестве народных заседателей // Российский судья, 2006. № 10.

15. Широбоков С.А. Конституционно-правовые аспекты участия граждан в управлении делами государства в Российской Федерации: Автореф. дисс. на соискание уч. степени доктора юрид. наук. Екатеринбург, 2011. 49 с.

16. Баранов Н.А. Политические отношения и политический процесс в современной России: Курс лекций. В 3-х ч. СПб.: БГТУ, 2004. 30 п.л. (Лекция 13). URL: http://nicbar.narod.ru/Spetskurs.htm.

17. Березутский Ю.В., Щепочкин Н.С. Гражданская позиция молодежи региона: опыт социологического анализа // Власть и управление на Востоке России, 2001. № 1 (54). URL: dvags.ru/downLoad/rio/j2011-1/2.

18. Википедия. Свободная энциклопедия. URL: http://ru.wikipedia.org/wiki/ Гражданское общество.

19. Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания РФ. URL: http:// www.duma.gov.ru/structure/council/.

20. Официальный сайт Общественной палаты Российской Федерации. URL: http:// www.oprf.ru/about/.

21. Сулакшин С.С. Лишняя палата. Колонка Сулакшина. Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования. URL: http://www.rusrand.ru/mission.

Nihil volenti difficile est! –

Ничего нет трудного, если есть желание!

Тема 9. Административные регламенты,