И эффективность государственного управления на региональном уровне

1. Концепция служебной роли администрации по отношению к обществу.

2. Стандарты государ­ственных услуг и их правовое закрепление в административных регламентах.

3. Должностные регла­менты государственных служащих.

4. Проблемы административных регламентов.

1. Концепция служебной роли администрации по отношению к обществу.

Проблематика обслуживания общества административными институтами имеет два аспекта, соответствующих широкому и узкому пониманию функционального предназначения органов исполнительной власти.

Исходя из признания производности государства и его институтов от общества и его воли, связанности общества и государства идеей власти, институализация которой – объективно необходимый процесс развития общественных отношений, мы говорим об исходно подчинённом положении органов власти относительно общества, государствообразующего народа.

В истории развития народов с конца XVIII века важнейшее цивилизационное значение приобрёл конституционализм – продукт политико-правовой мысли, характеризующий народовластные начала общественного строя. Монархические формы правления сохранились и трансформировались под идею конституционализма, попытки образования новых государств в мире без опоры на мнение народов признаются диктаторскими переворотами и не получают поддержки, несмотря на декларируемую приверженность конституционно-демократическим взглядам. Редкие исключения (например, Чили, 1972 г.) связаны с формационным противостоянием. Процессы государственного строительства в развивающемся мире проявляют явную тенденцию к закреплению форм народовластия. Народ образует государство (США – 1787 г., СССР – 1922 г.), учреждает органы власти для целей своего развития в цивилизационном пространстве и совершенствования государственного устройства своей страны, находящейся в системных межгосударственных отношениях. В первом случае государственная, в том числе исполнительная власть прилагает комплексные усилия по обеспечению социально-экономических условий развития общества. Во втором случае эти усилия направлены на отстаивание публичных интересов в международном сообществе. В этом состоит расширенное понимание служебной роли исполнительной власти по отношению к обществу.

Второй взгляд отражает направленность усилий исполнительной власти на обслуживание общества, широких масс граждан, которые нуждаются в легитимных способах решения своих проблем, зависящих от органов государственного управления. Правила общежития, установленные в государстве, предусматривают права и обязанности граждан, реализация которых отвечает их частным интересам, но в совокупности общая по содержанию частного интереса потребность образует публичный интерес. Эта сфера публично-правовых отношений требует в каждом случае обращения односторонних решений административных органов. Таково краткое содержание узкого взгляда на служебную роль исполнительной власти по отношению к обществу.

2. Стандарты государ­ственных услуг и их правовое закрепление

в административных регламентах.

Повышение эффективности и результативности государственного управления, реализуемое через инструменты административной реформы, как управленческая задача сохраняет свою актуальность.

В 2003-2005 гг. административная реформа практически осуществляется по следующим направлениям:

- оптимизация функций органов исполнительной власти и структуры исполнительной власти;

- реформирование государственной службы;

- совершенствование управленческих процедур;

- создание административной юстиции[256].

К приоритетным направлениям реформы в 2003-2004 гг., среди прочих, сформулированных Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» относилось организационное разделение функций, касающихся, в том числе предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам[257]. Последнее направление включает в себя вопросы совершенствования управленческих процедур.

В соответствии с положением подпункта д) пункта 2 Указа Президента РФ от 9.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях[258].

До принятия законодательных решений в этой сфере правовое регулирование осуществлялось подзаконными нормативными правовыми актами. Данное направление административной ре­формы стало одним из ключевых и определило содержа­ние правотворческой работы Правительства Российской Федерации[259], феде­ральных органов ис­полнительной власти (министерств[260], федеральных служб[261] и федеральных агентств[262]) и органов исполнительной власти субъектов РФ[263]. Приведенные примеры свидетельствуют о начале процесса раз­работки административных регламентов в системе власти. Вместе с тем, признавалось необходимым законодательное решение и в 2004 г. были разработаны законопроекты «Об административных регламентах» и «О стан­дартах государ­ственных услуг», но из-за неод­нозначного отношения федеральных органов исполнительной власти их рассмотрение фактически приостановилась. Дискутировалась тема создания единого законода­тельного акта, охватывающего эти вопросы. Данная проблема определялась и для законодателей субъектов Российской Федерации.

Основным законодательным актом в этой сфере стал Федеральный закон от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ (в редакции от 28.07.2012 г. № 133-ФЗ) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»[264] (далее – Федеральный закон № 210-ФЗ), регулирующий отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления (7 глав, 30 статей).

В Федеральном законе № 210-ФЗ раскрывается понятие государственной услуги и муниципальной услуги.

Под государственной услугой понимается деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов РФ, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами РФ и субъектов РФ полномочий органов, предоставляющих государственные услуги (статья 2 Федерального закона № 210-ФЗ).

Под муниципальной услугой понимается деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований (там же).

Статья 4 Федерального закона № 210-ФЗ определяет шесть основных принципов предоставления государственных и муниципальных услуг:

1) правомерность предоставления государственных и муниципальных услуг органами, предоставляющими услуги, а также предоставления услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг и предоставляются уполномоченными организациями;

2) заявительный порядок обращения за предоставлением государственных и муниципальных услуг;

3) правомерность взимания с заявителей государственной пошлины за предоставление государственных и муниципальных услуг, платы за предоставление государственных и муниципальных услуг, платы за предоставление услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг и предоставляются уполномоченными организациями;

4) открытость деятельности органов, предоставляющих государственные услуги, и органов, предоставляющих муниципальные услуги, а также организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг;

5) доступность обращения за предоставлением государственных и муниципальных услуг и предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе для лиц с ограниченными возможностями здоровья;

6) возможность получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме, если это не запрещено законом, а также в иных формах, предусмотренных законодательством России, по выбору заявителя.

Федеральный закон № 210-ФЗ также определяет требования к организации предоставления услуг, обязательность ведения соответствующими исполнительными структурами федерального реестра государственных услуг, реестра государственных услуг субъекта РФ и реестра муниципальных услуг, вопросы досудебного обжалования решений и действий (бездействия) уполномоченных органов и лиц, требования к административным регламентам, их разработке и стандарту предоставления государственной и муниципальной услуги, а также организацию предоставления данных услуг в многофункциональных центрах, использование при этом информационно-телекоммуникационных технологий и вопросы универсальных электронных карт.

Глава 3 «Административные регламенты» включает три статьи:

Статья 12 «Требования к структуре административных регламентов» устанавливает, что предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами (часть 1) и структура административного регламента должна содержать разделы:

1) общие положения;

2) стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги;

3) состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме;

4) формы контроля за исполнением административного регламента;

5) досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную (муниципальную) услугу, а также должностных лиц, государственных или муниципальных служащих.

Статья 13 «Общие требования к разработке проектов административных регламентов» устанавливает, что разработку проекта административного регламента осуществляет орган, предоставляющий государственную (муниципальную) услугу (часть 1), проект административного регламента подлежит размещению в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (части 2-4) и др.

Статья 14 «Требования к стандарту предоставления государственной или муниципальной услуги» посвящена содержанию стандартов и их структуре:

1) наименование государственной или муниципальной услуги;

2) наименование органа, предоставляющего услугу;

3) результат предоставления государственной или муниципальной услуги;

4) срок предоставления государственной или муниципальной услуги;

5) правовые основания для предоставления услуги;

6) исчерпывающий перечень документов, необходимых для предоставления услуги с разделением на документы и информацию, которые заявитель должен представить самостоятельно, и документы, которые он вправе представить по собственной инициативе;

7) исчерпывающий перечень оснований для отказа в приёме документов;

8) исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении услуги;

9) размер платы, взимаемой с заявителя, и способы её взимания;

10) максимальный срок ожидания в очереди при подаче запроса о предоставлении услуги и при получении результата предоставления услуги;

11) срок регистрации запроса заявителя;

12) требования к помещениям, в которых предоставляются услуги, к залу ожидания, местам для заполнения запросов о предоставлении услуги, информационным стендам с образцами их заполнения и перечнем документов, необходимых для предоставления каждой услуги;

13) показатели доступности и качества услуг;

14) иные требования, в том числе учитывающие особенности предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах и особенности предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме.

Учитывая требования федерального государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по специальности «Юриспруденция», в соответствии с которыми обучающийся должен овладеть компетенциями эксперта нормативных правовых актов, обратим внимание на положения о независимой экспертизе (части 6-13 статьи 13).

Проекты административных регламентов подлежат независимой экспертизе и экспертизе, проводимой уполномоченным органом государственной власти или местного самоуправления (часть 6).

Предметом независимой экспертизы проекта является оценка возможного положительного эффекта, а также возможных негативных последствий реализации положений проекта административного регламента для граждан и организаций (часть 7).

Независимая экспертиза может проводиться лицами в инициативном порядке за счёт собственных средств и не может проводиться лицами, принимавшими участие в разработке проекта и находящимися в ведении органа-разработчика (часть 8).

Срок проведения независимой экспертизы указывается при размещении проекта административного регламента в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на соответствующем официальном сайте и не может быть менее одного месяца со дня размещения проекта на соответствующем официальном сайте (часть 9).

По результатам независимой экспертизы составляется заключение, которое направляется разработчику, который обязан рассмотреть все поступившие заключения и принять решение по результатам каждой такой экспертизы (часть 10).

Непоступление заключения независимой экспертизы в срок, отведённый для проведения независимой экспертизы, не является препятствием для проведения экспертизы уполномоченными органами государственной власти или местного самоуправления, и последующего утверждения административного регламента (часть 11).

Предметом экспертизы проектов административных регламентов, проводимой уполномоченными органами государственной власти или местного самоуправления, является оценка соответствия проектов административных регламентов требованиям, предъявляемым к ним настоящим Федеральным законом и принятыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами, а также оценка учёта результатов независимой экспертизы в проектах административных регламентов (часть 12).

Экспертиза проектов административных регламентов, разработанных федеральными органами исполнительной власти, а также органами государственных внебюджетных фондов РФ, проводится уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством РФ. Экспертиза проектов административных регламентов, разработанных органами исполнительной власти субъектов РФ, и проектов административных регламентов, разработанных органами местного самоуправления, проводится в случаях и порядке, установленных соответственно нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами (часть 13).

Порядок разработки и утверждения административных регламентов федеральными органами исполнительной власти устанавливается Правительством РФ, исполнительными органами государственной власти субъекта РФ – высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, исполнительными органами местного самоуправления – местной администрацией.

Статья 14 Федерального закона № 210-ФЗ устанавливает требования к стандарту предоставления государственной или муниципальной услуги, который должен предусматривать:

1) наименование государственной или муниципальной услуги;

2) наименование органа, предоставляющего услугу;

3) результат предоставления государственной или муниципальной услуги;

4) срок предоставления государственной или муниципальной услуги;

5) правовые основания для предоставления услуги;

6) исчерпывающий перечень документов, необходимых для предоставления государственной или муниципальной услуги;

7) исчерпывающий перечень оснований для отказа в приёме документов, необходимых для предоставления государственной или муниципальной услуги;

8) исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении услуг;

9) размер платы, взимаемой с заявителя при предоставлении государственной или муниципальной услуги, и способы её взимания;

10) максимальный срок ожидания в очереди при подаче запроса о предоставлении государственной или муниципальной услуги и при получении результата их предоставления;

11) срок регистрации запроса заявителя;

12) требования к помещениям, в которых предоставляются услуги, к залу ожидания, местам для заполнения запросов, информационным стендам с образцами их заполнения и перечнем документов, необходимых для предоставления каждой услуги;

13) показатели доступности и качества услуг;

14) иные требования, в том числе учитывающие особенности предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах и особенности предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме.

Раскрывая некоторые вопросы правового регулирования государственных услуг, Л.А. Душакова предлагает различать несколько чётко определяемых направлений их правового регулирования:

- регулирование собственно государственных услуг (статусное регулирование, которое включает категориальную определённость и спецификацию государственных услуг относительно иных действий, продуцируемых органом власти, и в первую очередь относительно государственных функций);

- регулирование предоставления государственных услуг (процедуры);

- правовую стандартизацию государственных услуг[265].

Одну из проблем, автор видит в том, что рассматриваемый Федеральный закон не предусматривает понятия стандарта государственной услуги, но устанавливает требования к стандарту её предоставления, которые выражаются в исполнении обязательных минимальных требований, имеющих свою фиксацию в административном регламенте. Под стандартом государственной услуги Л.А. Душакова предлагает понимать определённое обязательство органов исполнительной власти по обеспечению возможности получения государственных услуг в определённых объёмах и определённого качества[266].

Стратегические аспекты проводимой административной реформы нашли свое отражение в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг. (позднее действие Концепции было продлено на период до 2010 года), целями которой определялись в том числе повышение качества и доступности государственных услуг, а также повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти[267]. Для достижения этих целей планировалось среди других решить следующие задачи: внедрить в органах исполнительной власти принципы и процедуры управления по результатам; разработать и внедрить стандарты государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административные регламенты в органах исполнительной власти[268].

На данном направлении совершенствования деятельности органов государственной власти и местного самоуправления принято много законодательных и подзаконных актов федерального и регионального уровня.

Федеральным законом от 28.07.2012 г. № 133-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения ограничений для предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна")» внесены изменения в 40 законодательных актов в следующих сферах общественных отношений: здравоохранение, социальная защита населения, содействие занятости населения, имущественные отношения, осуществление предпринимательской деятельности, подтверждение гражданско-правового статуса, градостроительство, защита прав потребителей и др. Основной целью указанного Федерального закона является предоставление заявителям возможности обращаться за государственными и муниципальными услугами в многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ), в том числе в электронной форме. Для отдельных положений предусмотрены более поздние сроки вступления в силу (в части использования МФЦ и в части предоставления информации об уплате госпошлины и о внесении иных платежей – с 1 января 2013 года)[269].

Логическая правовая норма оказания государственных и муниципальных услуг приобрела завершённость с установлением административных санкций. В Кодекс РФ об административных правонарушениях (ред. от 28.07.2012 г.) введена статья 5.63 «Нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», которая предусматривает при отсутствии признаков уголовного деяния административную ответственность работников-исполнителей (части 1, 2 и 4) и руководителей (части 3 и 5).

За непредоставление государственной услуги заявителю либо предоставление государственной услуги заявителю с нарушением установленных сроков в виде административного штрафа на должностных лиц федеральных органов исполнительной власти или органов государственных внебюджетных фондов РФ в размере от 3 000 до 5 000 рублей, а на должностных лиц МФЦ и иных организаций, осуществляющих функции МФЦ, работников государственного учреждения, осуществляющего деятельность по предоставлению государственных услуг в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и государственного кадастрового учёта недвижимого имущества, – от 1 000 до 1 500 рублей (часть 1).

Требования указанными лицами документов и (или) платы, не предусмотренных законодательно – административный штраф на должностных лиц федеральных органов исполнительной власти или органов государственных внебюджетных фондов РФ в размере от 5 000 до 10 000 рублей; на работников МФЦ, работников иных организаций, осуществляющих функции МФЦ, работников государственного учреждения, осуществляющего деятельность по предоставлению государственных услуг в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и государственного кадастрового учёта недвижимого имущества, – от 1 500 до 3 000 рублей (часть 2).

Нарушение должностным лицом, наделённым полномочиями по рассмотрению жалоб на нарушение порядка предоставления государственной или муниципальной услуги, порядка или сроков рассмотрения жалобы либо незаконный отказ или уклонение указанного должностного лица от принятия её к рассмотрению влечёт наложение административного штрафа в размере от 20 000 до 30 000 рублей (часть 3).

При повторном нарушении лицами, указанными в частях 1 и 2 данной статьи и ранее подвергнутыми административному наказанию за аналогичное правонарушение, – административный штраф на должностных лиц федеральных органов исполнительной власти или органов государственных внебюджетных фондов РФ в размере от 10 000 до 15 000 рублей либо дисквалификацию на срок от 3 до 6 месяцев; на работников МФЦ и иных организаций, осуществляющих функции МФЦ, работников государственных учреждений, осуществляющих деятельность по предоставлению государственных услуг в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и государственного кадастрового учёта недвижимого имущества, – от 3 000 до 5 000 рублей либо дисквалификацию на срок от 3 до 6 месяцев (часть 4).

Повторное совершение деликтного деяния, предусмотренного частью 3 данной статьи руководителем, ранее подвергнутым наказанию за аналогичное административное правонарушение, влечёт наложение административного штрафа в размере от 30 000 до 50 000 рублей либо дисквалификацию на срок от 6 месяцев до одного года (часть 5).

Важное значение для совершенствования государственного управления имеет Указ Президента РФ от 07.05.2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», которым Правительству РФ поручено обеспечить достижение следующих показателей:

а) уровень удовлетворенности граждан РФ качеством предоставления государственных и муниципальных услуг к 2018 году – не менее 90%;

б) доля граждан, имеющих доступ к получению государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» по месту пребывания, в том числе в МФЦ предоставления государственных услуг, к 2015 году – не менее 90%;

в) доля граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме, к 2018 году – не менее 70%;

г) снижение среднего числа обращений представителей бизнес-сообщества в орган государственной власти и местного самоуправления для получения одной государственной (муниципальной) услуги, связанной с предпринимательством, к 2014 году – 2;

д) сокращение времени ожидания в очереди при обращении заявителя в орган государственной власти РФ (орган местного самоуправления) для получения государственных (муниципальных) услуг к 2014 году – до 15 минут.

Правительству РФ данным указом также поручено:

до 1 июля 2012 г. представить предложения по новому порядку выдвижения кандидатов на замещение должностей Председателя и аудиторов Счётной палаты РФ, формирования списка членов Общественной палаты РФ, утверждаемых Президентом РФ; представить предложения по внедрению новых принципов кадровой политики в системе государственной гражданской службы;

до 1 сентября 2012 г. сформировать систему раскрытия информации в сети Интернет о разрабатываемых проектах нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения с предоставлением не менее 60 дней для проведения публичных консультаций, обеспечить повышение информационной открытости саморегулируемых организаций, утвердить концепцию «российской общественной инициативы» для публичного представления в органы власти через сеть Интернет предложений граждан; обеспечить введение административного наказания в виде дисквалификации за грубое или неоднократное нарушение государственными и муниципальными служащими стандартов предоставления государственных и муниципальных услуг, а также за грубое нарушение ими порядка проведения проверочных и иных мероприятий при осуществлении контрольно-надзорных функций; внести в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проект федерального закона, предусматривающий расширение перечня выборных муниципальных должностей; представить предложения о запрете установления органами государственной власти субъектов РФ показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления и увязки финансирования органов местного самоуправления с выполнением этих показателей; в рамках реформирования государственной гражданской службы предусмотреть возможность участия представителей общественных советов при органах государственной власти РФ в работе конкурсных и аттестационных комиссий, а также до 1 декабря 2012 г. представить предложения по совершенствованию системы оплаты труда государственных гражданских служащих; принять меры по повышению доступности правосудия для граждан, организаций и объединений граждан при рассмотрении споров с органами государственной власти РФ, обеспечив внесение в законодательство РФ изменений, предусматривающих совершенствование административного судопроизводства;

до 1 октября 2012 г. представить в установленном порядке предложения по расширению участия граждан и организаций в формировании стандартов предоставления государственных услуг и контроле за их исполнением;

до 1 декабря 2012 г. представить предложения по совершенствованию кадрового обеспечения федеральной государственной службы; принять меры по внесению в бюджетное законодательство РФ изменений, направленных на повышение бюджетной обеспеченности местных бюджетов, обеспечение стабильности объёмов региональных фондов финансовой поддержки и софинансирования муниципалитетов; в рамках работы по повышению бюджетной обеспеченности местных бюджетов принять меры по совершенствованию специальных налоговых режимов для обеспечения приоритетного зачисления поступлений в местные бюджеты; оптимизации (сокращению) федеральных льгот по региональным и местным налогам; направлению в доходы бюджетов поселений и городских округов 100% денежных взысканий (штрафов) за несоблюдение правил благоустройства соответствующих территорий; изучению возможности зачисления в местные бюджеты поступлений от налога на имущество организаций;

до 1 января 2013 г. обеспечить реализацию мероприятий по совершенствованию и развитию института оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов; обеспечить замену в отдельных отраслях экономики избыточных и (или) неэффективных административных механизмов государственного контроля; обеспечить внесение в законодательство РФ иных изменений, направленных на развитие гражданского общества, его контрольных функций и возможностей его влияния руководителей органов власти; представить предложения по совершенствованию системы размещения судебных решений в сети Интернет и обеспечению доступа к ним;

до 1 февраля 2012 г. в рамках реформирования и развития государственной гражданской службы организовать повышение квалификации государственных гражданских служащих, принимающих участие в предоставлении государственных услуг;

до 1 июля 2013 г. совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ обеспечить подготовку предложений по правовому обеспечению предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» и до 1 января 2015 г. организовать поэтапное предоставление таких услуг;

до 15 июля 2013 г. обеспечить доступ в сети Интернет к открытым данным, содержащимся в информационных системах органов государственной власти;

до 1 ноября 2013 г. представить предложения о возможности трансляции судебных заседаний с использованием сети Интернет и публикации отчётов о них;

до 1 декабря 2013 г. предусмотреть внесение в законодательство РФ изменений, направленных на обеспечение права общественных объединений обращаться в суды общей юрисдикции или арбитражные суды в защиту интересов своих участников[270].

Правительством РФ приняты следующие постановления:

от 3.10.2009 г. № 796 «О некоторых мерах по повышению качества предоставления государственных (муниципальных) услуг на базе многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг» (вместе с «Правилами организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг»)

от 08.06.2011 г. № 451 «Об инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме» (вместе с «Положением об инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме»);

от 27.09.2011 г. № 797 «О взаимодействии между многофункциональными центрами предоставления государственных (муниципальных) услуг и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления» (вместе с «Положением о требованиях к заключению соглашений о взаимодействии между многофункциональными центрами предоставления государственных (муниципальных) услуг и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления»);

от 24.10.2011 г. № 861 «О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)» (вместе с «Положением о федеральной государственной информационной системе "Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)", Правилами ведения федеральной государственной информационной системы "Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)", Положением о федеральной государственной информационной системе "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)", Требованиями к региональным порталам государственных и муниципальных услуг (функций)»);

от 28.11.2011 г. № 977 «О федеральной государственной информационной системе "Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме» (вместе с «Требованиями к федеральной государственной информационной системе "Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме"»);

от 25.06.2012 г. № 634 «О видах электронной подписи, использование которых допускается при обращении за получением государственных и муниципальных услуг» (вместе с «Правилами определения видов электронной подписи, использование которых допускается при обращении за получением государственных и муниципальных услуг»).

Обращаясь к содержанию указанных нормативных правовых актов можно увидеть насколько сложным является регламентирование деятельности по оказанию государственных и муниципальных услуг. Например, Правила организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг (Постановление Правительства от 3.10.2009 г. № 796) определяют, что на базе МФЦ предоставления государственных (муниципальных) услуг предоставляется не менее 50 государственных (муниципальных) услуг по следующим направлениям: социальная поддержка населения; регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним; определение или подтверждение гражданско-правового статуса заявителя; регулирование предпринимательской деятельности[271].

Нормотворческий процесс, связанный с регламентированием процедур оказания государственных и муниципальных услуг набрал обороты в регионах страны. Например, по городу федерального значения Москва:

Постановления Правительства Москвы от 15.11.2011 г. № 546-ПП «О предоставлении государственных и муниципальных услуг в городе Москве» (вместе с «Едиными требованиями к предоставлению государственных услуг в городе Москве», «Порядком разработки административных регламентов предоставления государственных услуг города Москвы», «Порядком контроля исполнения административных регламентов предоставления государственных услуг города Москвы», «Положением о порядке формирования и ведения Реестра государственных и муниципальных услуг города Москвы»)[272];

Постановление Правительства Москвы от 7.02.2012 г. № 23-ПП «Об утверждении административного регламента предоставления государственной услуги "Предоставление доступа гражданам к подсистеме "личный кабинет" государственной информационной системы "Портал государственных и муниципальных услуг (функций) города Москвы"»[273];

Постановление Правительства Москвы от 27.03.2012 г. № 109-ПП «Об Автоматизированной системе государственных и муниципальных услуг и функций и Автоматизированной системе "Единая система ведения и управления реестрами, регистрами, справочниками и классификаторами"» (вместе с «Положением об Автоматизированной системе государственных и муниципальных услуг и функций», «Положением об Автоматизированной системе "Единая система ведения и управления реестрами, регистрами, справочниками и классификаторами"»)[274];

Постановление Правительства Москвы от 15.05.2012 г. № 200-ПП «Об утверждении Административного регламента предоставления государственной услуги города Москвы "Предоставление сведений из Регистра муниципальных нормативных правовых актов города Москвы"»[275].

В Курской области действуют постановления Администрации Курской области:

от 29.12.2008 г. № 417 «Об утверждении Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг»;

от 5.05.2011 г. № 175-па «О Порядке проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг, разработанных органами исполнительной власти Курской области».

Приняты нормативные правовые акты по вопросам оказания муниципальных услуг на муниципальном уровне. Например, по г. Курску:

Постановление Администрации г. Курска от 21.09.2009 г. № 2193 «Об утверждении Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения муниципальных функций»;

Постановление Администрации г. Курска от 18.03.2011 Г. № 679 «О Порядке проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления муниципальных услуг отраслевыми и территориальными органами Администрации города Курска».

Наиболее сложная из проблем, выявленных при разработке админист­ра­тивных регламентов исполнения государственных функций (предоставле­ния услуг), связана с требованиями к детальному описанию отдельных дей­ствий служащих. Подобная детализация имеет принципиальный характер, так как позволяет осуществить логический переход к должностным регла­ментам, а впоследствии также и к постановке задачи разработки электронных админи­стративных регламентов (ЭАР). Особое значение такому подходу придаётся в связи с планами обеспечения законности в системе государственной и муниципальной службы.

Актуальное значение приобретают процедуры, построенные на основе новейших ин­формационных технологий (программа «Электронная Россия») и уже разрабатываются ЭАР для органов исполнительной власти и местного самоуправления, которые будут оп­ределять электронный формат публичной деятельности (проект «Элек­тронного правительства»). В уз­ком смысле речь идёт о реализации в электронной форме конкретных адми­нистративных процессов, в т.ч. процесса предоставления государством услуг различным лицам, а также оказания междуведомственных ус­луг.

Под электронным административным регламентом понимается электронная форма административного регламента (форма реализации административных регламентов с помощью информационно-коммуникационных технологий), используемая для выполнения, анализа и контроля управленческих действий и процедур, обеспечивающих принятие исполнительным органом государственной власти управленческого решения или оказание государственной услуги в электронной форме[276].

В настоящее время Портал государственных услуг Российской Федерации (Единый портал государственных услуг) «Электронное правительство» позволяет обращаться в любые федеральные органы исполнительной власти.

Наиболее сложная из проблем, выявленных при разработке административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления услуг), связана с требованиями к деталь­ному описанию отдельных действий служащих. Причем подобная детализация имеет принципи­альный характер, так как позволяет осуществить логический переход к должностным регламен­там, а впоследствии также и к постановке задачи разработки электронных административных рег­ламентов. Можно привести пример Федеральной налоговой службы, утвердившей в сентябре 2005 г. Единый стандарт обслуживания налогоплательщиков, а также Регламент организации работы с налогоплательщиками, плательщиками сборов, страховых взносов на обязательное пенсионное страхование и налоговыми агентами. Утверждение данных документов требовалось в том числе для детализации процедур, несмотря на действующие подробные статьи Налогового кодекса, регулирующего процессы взаимодействия с гражданами и организациями.

3. Должностные регла­менты государственных служащих.

Одним из нормативных правовых актов, непосредственно определяющих статутные полномочия государственного гражданского служащего является должностной регламент, совокупность правовых норм о котором встроена в институты государственной и муниципальной службы. Общие вопросы, касающиеся должностного регламента закреплены в Федеральном законе от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Обратим внимание, что в соответствии с часть 1 статьи 47 вышеназванного законодательного акта должностной регламент является составной частью административного регламента органа государственной власти.

Квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются нормативным актом государственного органа с учетом его задач и функций и включаются в должностной регламент гражданского служащего (часть 6 статьи 12 «Квалификационные требования к должностям гражданской службы»).

Гражданский служащий имеет право на ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста (часть 1 статьи 14 «Основные права гражданского служащего»).

Гражданский служащий обязан исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом (пункт 2 части 1 статьи 15 «Основные обязанности гражданского служащего»).

Гражданин, поступающий на гражданскую службу, при заключении служебного контракта о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы и гражданский служащий при заключении служебного контракта о замещении должности гражданской службы обязуются исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом (часть 3 статьи 23 «Понятие и стороны служебного контракта»).

Статьи 24 «Содержание и форма служебного контракта» устанавливает, что существенными условиями служебного контракта являются, в том числе, права и обязанности гражданского служащего, должностной регламент (пункт 3 часть 3). В служебном контракте могут предусматриваться как условие приёма на государственную гражданскую службу и её прохождения неразглашение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, и служебной информации, если должностным регламентом предусмотрено использование таких сведений (пункт 2 части 4), а также ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение взятых на себя обязанностей и обязательств. Запрещается требовать от гражданского служащего исполнения должностных обязанностей, не установленных служебным контрактом и должностным регламентом (часть 7).

Не является переводом на иную должность гражданской службы и не требует согласия гражданского служащего перемещение его на иную должность гражданской службы без изменения должностных обязанностей, установленных служебным контрактом и должностным регламентом (часть 4 статьи 28 «Перевод на иную должность гражданской службы или перемещение»).

Статья 47 «Должностной регламент» гласит, что профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся составной частью административного регламента государственного органа (часть 1).

Часть 2 той же статьи устанавливает, что в должностной регламент включаются:

1) квалификационные требования к уровню и характеру знаний и навыков, предъявляемые к гражданскому служащему, замещающему соответствующую должность гражданской службы, а также к образованию, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности;

2) должностные обязанности, права и ответственность гражданского служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей в соответствии с административным регламентом государственного органа, задачами и функциями структурного подразделения государственного органа и функциональными особенностями замещаемой в нем должности гражданской службы;

3) перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения;

4) перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан участвовать при подготовке проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений;

5) сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных решений;

6) порядок служебного взаимодействия гражданского служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей с гражданскими служащими, гражданами, а также с организациями;

7) перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа;

8) показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.

В соответствии с частью 3 той же статьи положения должностного регламента учитываются при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы, аттестации, квалификационного экзамена, планировании профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.

Результаты исполнения гражданским служащим должностного регламента учитываются при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы или включении гражданского служащего в кадровый резерв, оценке его профессиональной служебной деятельности при проведении аттестации, квалификационного экзамена либо поощрении гражданского служащего (часть 4).

Примерные должностные регламенты утверждаются соответствующим органом по управлению государственной службой (часть 5).

К дополнительным выплатам относятся среди других премии за выполнение особо важных и сложных заданий, порядок выплаты которых определяется представителем нанимателя с учетом обеспечения задач и функций государственного органа, исполнения должностного регламента (максимальный размер не ограничивается) (пункт 4 части 5 статьи 50 «Оплата труда гражданского служащего»).

Гражданским служащим гарантируется, что условия прохождения гражданской службы, обеспечивающие исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом (пункт 3 части 1 статьи 52 «Основные государственные гарантии гражданских служащих»).

Служебная дисциплина на гражданской службе - обязательное для гражданских служащих соблюдение служебного распорядка государственного органа и должностного регламента, (часть 1 статьи 56 «Служебная дисциплина на гражданской службе»).

В соответствии с федеральным законодательством законы субъектов РФ несут основные положения о должностном регламента (например, Закон Курской области от 9.03.2005 г. № 17-ЗКО «О государственной гражданской службе Курской области»), предусмотрены должностные регламенты муниципальных служащих.

Так, в соответствии со статьёй 47 «Должностной регламент» Закона Курской области № 17-ЗКО

Профессиональная служебная деятельность гражданского служащего Курской области осуществляется в соответствии с должностным регламентом, включающим:

1) квалификационные требования к уровню и характеру знаний и навыков, предъявляемые к гражданскому служащему, замещающему соответствующую должность гражданской службы, а также к образованию, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности;

2) должностные обязанности, права и ответственность гражданского служащего Курской области за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей в соответствии с административным регламентом государственного органа, задачами и функциями структурного подразделения государственного органа и функциональными особенностями замещаемой в нём должности гражданской службы Курской области;

3) перечень вопросов, по которым гражданский служащий Курской области вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения;

4) перечень вопросов, по которым гражданский служащий Курской области вправе или обязан участвовать при подготовке проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений;

5) сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных решений;

6) порядок служебного взаимодействия гражданского служащего Курской области в связи с исполнением им должностных обязанностей с гражданскими служащими Курской области того же государственного органа, гражданскими служащими иных государственных органов, другими гражданами, а также с организациями;

7) перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа области;

8) показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего области.

Должностные регламенты государственных гражданских (муниципальных) служащих утверждаются вышестоящими руководителями структурных подразделений на основе примерных типовых регламентов с учётом исполняемых должностным лицом функций.

Должностные регламенты государственных гражданских служащих субъектов РФ, а также муниципальных служащих размещаются, как правило, на официальных сайтах органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Однако в некоторых регионах эта информация остаётся закрытой от граждан. Например, официальный сайт администрации Закрытого административно-территориального образования Видяево представляет штатную структуру и раскрывает содержание должностных регламентов муниципальных служащих администрации (табл. 12).

Отметим, что должностные регламентысодействовуют правильному подбору, расстановке и закреплению кадров, повышению их профессиональной квалификации, совершенствованию функционального и технологического разделения труда между руководителями и специалистам при выполнении ими служебных задач, а также используются при оценке результатов служебной деятельности муниципального служащего.

Таблица 12. Схема представления должностных регламентов[277].

4. Проблемы административных регламентов.

Впервые комплексное исследование внедрения административных регламентов провёл в 2008 г. Институт проблем государственного и муниципального управления Государственного университета – Высшая школа экономики (г. Москва). В 53 субъектах РФ оценивалось внедрение 91-го административного регламента органов исполнительной власти регионов по 21-й государственной услуге и в 60 субъектах РФ был проведен массовый опрос граждан по вопросам качества государственных услуг. Исследователи отметили: крайне высокий потенциал регламентов как инструмента управления и совершенствования деятельности; основные проблемы, которые были выявлены в ходе мониторинга, связаны с недостаточным учётом требований Порядка разработки административных регламентов, а также с объективными внешними причинами, связанными с большим количеством запланированных к разработке регламентов, что не позволило соблюсти все требования к процедурам разработки, финансовому обоснованию, экспертизе проектов, и общая несогласованность нормативной правовой базы[278].

Анализ 241-ого утверждённого регламента на каждой стадии его разработки, согласования и утверждения показал, что независимая экспертиза проводилась менее чем в половине случаев, публичное обсуждение проекта регламента проводилось менее чем в 10% случаев, почти в половине случаев отсутствовала пояснительная записка к проекту регламента, около 26% замечаний рабочих групп и 9% замечаний комиссий по разработке регламентов не были учтены органом власти-разработчиком на последующих стадиях доработки регламентов, выявлено 107 проектов административных регламентов по которым было принято решение о корректировке нормативно-правовой базы, однако только 19 из них (18%) были реализованы в дальнейшем[279].

Позитивным итогом отмечено положительное влияние согласования на качество утверждённого проекта регламента, поскольку в 40-45% случаях качество проекта по сравнению с предыдущей стадией согласования улучшалось. Кроме того, по результатам проведения 21-го круглого стола по проблематике 91-го регламента органов власти субъектов РФ установлено следующее:

- внедрение административных регламентов упорядочило деятельность, работу территориальных органов, а также процесс взаимодействия центрального аппарата и территориальных органов;

- огромную помощь административные регламенты оказали государственным служащим в тех случаях, когда внедрение регламентов совпало с началом исполнения новых функций или с формирование новых органов исполнительной власти;

- значительное большинство государственных служащих (76%) считают, что внедрение административных регламентов повлекло за собой ужесточение контроля за исполнением государственных функций[280].

Проблематика административных регламентов пересекается с рядом проблем отечественной науки административного права – теорией правового акта управления, административными процедурами, функциями органов исполнительной власти, административными договорами, публичными услугами[281]. Непосредственно проблемы административных регламентов исследовались в работах С.И. Агафонова, И.Н. Барцица, О.В. Буряга, Г.И. Грицая, К.В. Давыдова, М.О. Ефремова, С.З. Женетль, Н.А. Игнатюк, Н.В. Кисилевой, М.Н. Кудилинского, Г.В. Матвиенко, В.Н. Протасова, Э.В. Талапиной, А.В. Филатовой, Т.Я. Хабриевой и др.[282]

Основная проблема административных регламентов связывается с отсутствием единого законодательно выраженного подхода к полной формализации и грамотному описанию государственных услуг (функций) в административных регламентах.

К другим проблемам относятся, например:

- увязка положений принимаемых регламентов с действующими правилами, инструкциями и другими нормативными актами;

- разделение административных регламентов на регламенты исполнения государственных функций и регламенты предоставления государственных услуг;

- структура и информационное наполнение административного регламента органа власти (местного самоуправления)[283].

Должностные регламенты введены в практическую жизнь государственных служащих Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и регламентируют отдельные вопросы, в том числе процедуры, по конкретной должности государственной службы. Однако, как отмечает К.В. Давыдов, «в Законе часто употребляется этот термин, но легальная дефиниция должностного регламента отсутствует»[284].

Отмечая подзаконный характер регулирования институту административного регламента А.Ф. Ноздрачёв говорит, что административные регламенты носят «фрагментарный коллизионный (и, даже, в некоторых отношениях полуофициальный) характер[285].

Немало проблем связано с административными регламентами, разрабатываемыми на муниципальном уровне. Например, при проведении независимой экспертизы восьми проектов административных регламентов по исполнению управлением культуры г. Курска ряда муниципальных функций (в сферах туризма, культурно-массовых мероприятий, дополнительного культурного образования детей, привлечения посетителей к объектам культурного наследия, организации досуга населения и обеспечения населения услугами организаций культуры, контроля за сохранностью объектов культурного наследия, библиотечного обслуживания населения, развития народных промыслов) экспертами было выявлено достаточно много недостатков предложенных проектов нормативных правовых актов.

В частности, Заключение по результатам проведения независимой экспертизы проекта административного регламента по исполнению управлением культуры г. Курска муниципальной функции «Создание условий для развития туризма на территории города Курска», подготовленное с учётом требований ряда действующих законодательных и подзаконных нормативных правовых актов федерального значения и Курской области по вопросам порядка разработки административных регламентов, а также предоставления муниципальных услуг содержало вывод о том, что в проекте имеются положения, снижающие положительный эффект документа, а также создающие условия для возникновения коллизионных отношений и возможных негативных последствий его реализации для граждан и организаций города Курска, а также администрации г. Курска. Приведём некоторые общие и частные замечания по данному проекту административного регламента:

Общие замечания:

1) в проекте выявлены положения, изначально препятствующие получению положительного эффекта от его принятия путём запредельно формализованного описания результата исполнения названной функции;

2) принятие административного регламента в предложенном виде приведёт к негативным последствиям для администрации г. Курска, состоящим в снижении качества организации местного самоуправления;

3) неконкретность описания результатов исполнения муниципальной функции, приводящая к приравниваю целеполагания и результата;

Частные замечания:

1) административный регламент не упоминает об электронном виде обращения;

2) административный регламент не предусматривает вопросы общественного контроля;

3) не называется структурное подразделение управления культуры г. Курска, за которым указанная функция закрепляется на постоянной основе;

4) ошибочное определение юридического факта, являющегося основанием для начала административной процедуры;

5) не указано в каких случаях заявитель должен представить какие-либо документы (пакет документов) и не установлено для этих случаев перечня документов;

6) исключение из состава субъектов контроля, в том числе последующего, должностных лиц руководящего звена;

7) фактическое исключение из числа лиц, которые могут привлекаться к юридической ответственности за качество исполнения муниципальной функции, должностных лиц руководящего звена и др.

Кроме того, несколько замечаний связывались с явным несоответствием правовым регламентациям и требованиям юридической техники, вплоть до грамматических ошибок.

Серьёзные замечания вызывали и остальные проекты. Таким образом все восемь подвергнутых независимой экспертизе проектов административных регламентов местного уровня получили отрицательные заключения. Одновременно были даны рекомендации по приведению их в соответствие с предъявляемыми требованиями. Тем не менее, данный пример свидетельствует ещё об одной проблеме – проблеме профессиональной компетентности привлекаемых к разработке документов муниципальных служащих. Менее остро она проявляет себя на уровне субъектов РФ или на федеральном уровне, но и этот аспект подзаконного правотворчества создаёт свою проблематику административных регламентов.

В части, касающейся должностных регламентов обратим внимание на Указ Президента РФ от 10.03.2009 г. № 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)»[286]. В первом разделе «Содержание проблемы и обоснование необходимости её решения программными методами» программы отмечается, что ряд направлений работы, в том числе разработка должностных регламентов не имеют системного характера. На период действия программы среди прочих определяются следующие задачи:

- разработать объективные критерии оценки эффективности профессиональной служебной деятельности государственных служащих;

- разработать модели должностных регламентов, позволяющие упорядочить и конкретизировать должностные (служебные) обязанности государственных служащих, замещающих должности различных категорий;