Тема 10. Контроль и ответственность субъектов государственной власти.

1. Законность в государственном управлении.

2. Государственный контроль и надзор на уровне субъектов Российской Федерации.

3. Государственная дисциплина и юридическая ответственность государственного служащего в субъектах Российской Федерации.

1. Законность в государственном управлении.

Юридизация (выражение в законах) признаков государства (схема 4) и общественных отношений создаёт идеально-правовую модель социально-государственного устройства, в которой субъекты правоотношений условно-юридически наделяются правовым статусом (статусом участников этих правоотношений) и нормативно устанавливаются обязательные правила процедурно-процессуального построения указанных правоотношений уполномоченными субъектами власти (законотворчество) и процедурно-процессуального участия в них субъектов права (правоиспользование и правоприменение).

Последние – субъекты права – оказываются в так называемом «правовом поле» (под воздействием законов), естественно, представляющее собой «трёхмерное правовое пространство», в котором социально-обусловленно возникают своеобразные уплотнения правовой материи в виде правовых режимов: всеобъемлющих (гражданства, государственного управления и др.) и локального применения (паспортно-визовый, закрытых административно-территориальных образований, государственной тайны и др.).

Все институциональные установления закрепляются в законах, что придаёт возникающим, изменяющимся и прекращающимся правоотношениям законный характер («правовое поле»). Приобретаемая ими юридическая характеристика законности распространяется на все группы общественных отношений, включённых в обобщённый предмет регулирования свода законодательных актов, и обретает особые юридическое содержание и социально-правовое значение в условиях режимного правоотношения (законность государственного управления или муниципального управления; законность в правотворчестве, в правоприменении или в юрисдикционной деятельности и т.д.).

Часть 2 статьи 15 Конституции РФ выражает общее правило (принцип) законности, не делая исключений для участников правовых отношений: «Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы»[289]. Данное положение устанавливает, прежде всего, подзаконность деятельности государства, принцип подчинения государства законам, которым обязаны руководствоваться государственные служащие.

Исходя из этого допустимо рассматривать законность, трактуя её в соответствии с вышеприведенным конституционным положением как обязательное соблюдение законодательства, в качестве основного качественного показателя государственного управления (местного самоуправления) и деятельности государственных (муниципальных) служащих, являющихся должностными лицами государственных (муниципальных) учреждений.

Законность должна характеризовать деятельность должностных лиц всех предприятий, учреждений и организаций[290], а также граждан и их объединений.

В этом смысле понятие «законность» родственно понятию «дисциплина», они оба являются важнейшими факторами общественной жизни. Как заметил С.Н. Кожевников, «законность и дисциплина непосредственно связаны с состоянием упорядоченности и организованности общественных отношений»[291]. Их содержательно объединяет общее исходное свойство. Очевидно, что оба эти феномена основываются на праве, но настолько же очевидна фундаментальная роль морали в конструировании институтов законности и дисциплины.

Основное различие состоит в том, что законность связывается лишь с исполнением требований закона, а дисциплина кроме юридических предписаний базируется на нормах морали и нравственных установках человека.

Отметим вслед за С.Н. Кожевниковым, что требования законности едины в масштабе всей страны, а дисциплине свойственно деление на виды в зависимости от сферы деятельности субъектов (государственная, трудовая, военная, учебная и т.д.).

Различие состоит и в том, что если законность предполагает исполнение закона (нормативных правовых актов), то дисциплина означает «соблюдение не только правил общего характера социальной направленности (сфера технологии, финансов и др.), но и индивидуальных распоряжений, приказов руководителей[292].

К основным принципам законности относятся:

1) верховенство Конституции РФ и федерального закона;

2) всеобщий характер требований закона;

3) единство требований законности на всей территории страны;

4) гарантированность прав и свобод личности; неотвратимость наказания за нарушение законности;

5) недопустимость отступления от требований законов по мотивам целесообразности[293].

Законность тесно связана с правопорядком, поскольку её требования наряду с нормами права составляют основу правопорядка. Рассматривая различие этих понятий вновь обратимся к С.Н. Кожевникову, который считает, что содержание законности составляют наличие законов и требование их неукоснительного выполнения, а содержание правопорядка – конкретное поведение государственных органов, должностных лиц, общественных организаций и граждан в соответствии с существующими законами.

Правопорядок – результат действия законности, выражающий осуществление её требований в повседневной деятельности индивидов и организаций[294].

Важное значение имеет гарантированность отношений законности. К гарантиям законности относятся экономические, политические, идеологические, социальные, информационно-технологические и юридические. Разновидности юридических гарантий образуют меры правового содержания:

- по совершенствованию законодательства;

- выявления нарушений законности;

- предупреждения нарушений законности;

- пресечения правонарушений;

- правовосстановительные (защиты);

- юридической ответственности;

- процессуальные;

- надзора и контроля за состоянием законности;

- организационно-правовые;

- профилактики нарушений законности[295].

Таблица 13. Примеры нормативного закрепления юридических гарантий.

Комплекс указанных мер, получивших институционально-правовое закрепление в законодательстве Российской Федерации, составляет правовое обеспечение государственного управления (табл. 13).

2. Государственный контроль и надзор

на уровне субъектов Российской Федерации.

При изучении данного вопроса недостаточно использовать учебную литературу и многочисленные научные публикации, которые дают слишком общее и неполное или узко-предметное представление о региональном контроле и надзоре. Комплексность вопроса и обширность нормативного материала создают определённую сложность в решении этой задачи.

Вместе с тем, обратившись к существующим аналитическим документам органов государственного управления, мы сможем получить нормативно насыщенный и систематизированный материал, отвечающий требованию полноты раскрытия вопроса, а также ориентирующий обучающихся на углубленное изучение доступных информационно-аналитических документов органов государственной власти и местного самоуправления.

Такими информационными ресурсами являются, в том числе:

Доклад «О состоянии системы государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации» / Ответственный за содержание доклада: начальник отдела снижения административных барьеров в малом и среднем бизнесе Департамента развития малого и среднего предпринимательства Е.В. Ковтун. Департамент развития малого и среднего предпринимательства Министерство экономического развития Российской Федерации, 2010 г. 300 с. URL: http://ar.gov.ru/common/upload/ Doklad_2010.pdf (дата обращения – 14.08.2012 г.);

Региональный контроль в Российской Федерации (Аналитический доклад). Министерство экономического развития Российской Федерации, 2011. 79 с. URL: http:// www.nso.ru/activity/administrative_reform/Documents/doclad_regional-niy_kontrol.pdf (дата обращения – 14.08.2012 г.);

Региональный и муниципальный контроль в Российской Федерации. Министерство экономического развития Российской Федерации (доклад), 2012. 130 с. URL: ar. gov.ru/common/upload/Regionalnyy (дата обращения – 14.08.2012 г.).

Доклад о региональном и муниципальном контроле в Российской Федерации (Москва, 2012 г.; далее – Доклад) посвящён анализу нормативно-правового регулирования и практики осуществления контрольных (надзорных) полномочий на уровне субъектов РФ и органов местного самоуправления. Представим его содержание и далее используем отдельные фрагменты Доклада для раскрытия вопроса темы.

Введение

ЧАСТЬ 1. КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. Контрольно-надзорные полномочия субъектов Российской Федерации

1.1. Виды собственных контрольно-надзорных полномочий субъектов РФ

1.2. Виды делегированного контроля

2. Контрольные органы субъектов Российской Федерации, их взаимодействие с федеральными и муниципальными органами

2.1. Общая характеристика контрольных органов субъектов Российской Федерации

2.2. Дублирование регионального контроля с иными видами контроля (надзора)

2.3. Осуществление регионального государственного контроля (надзора) государственными учреждениями

2.4. Взаимодействие федеральных и региональных органов контроля

3. Нормативно-правовое регулирование порядка осуществления контрольных полномочий субъекта Российской Федерации

3.1. Общая характеристика нормативно-правового регулирования собственных видов регионального контроля

3.2. Характеристика федеральных нормативных правовых актов

3.3. Характеристика региональных нормативных правовых актов

3.4. Особенности нормативно-правового регулирования порядка осуществления делегированного контроля

4. Практика осуществления субъектами Российской Федерации контрольно-надзорных полномочий

4.1. Упоминаемость видов контроля в докладах субъектов Российской Федерации

4.2. Практика проведения регионального контроля (надзора)

4.3. Кадровое и финансовое обеспечение регионального контроля

4.4. Действия органов государственного контроля (надзора) по пресечению нарушений обязательных требований и (или) устранению последствий таких нарушений

4.5. Анализ и оценка эффективности регионального контроля

5. Выводы и предложения по осуществлению регионального контроля

Приложение А

ЧАСТЬ 2. КОНТРОЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1. Виды муниципального контроля

1.1. Собственные контрольные полномочия ОМСУ

1.2. Делегированные контрольные полномочия ОМСУ

2. Органы и учреждения, осуществляюшие муниципальный контроль

3. Нормативно-правовое регулирование порядка осуществления муниципального контроля

3.1. Предмет контроля

3.2. Порядок осуществления муниципального контроля

3.3. Санкции при выявлении правонарушений

4. Практика осуществления муниципального контроля

4.1. Осуществляемые на практике виды контроля

4.2. Проведение муниципального контроля

4.3. Кадровое и финансовое обеспечение муниципального контроля

4.4. Действия органов муниципального контроля по пресечению нарушений обязательных требований и (или) устранению последствий таких нарушений

4.5. Анализ и оценка эффективности муниципального контроля

5. Выводы и предложения по осуществлению муниципального контроля

6. Анализ лучшей практики организации муниципального контроля

Приложение Б

Перечень собственных региональных полномочий ограничен полномочиями субъектов РФ по предметам совместного ведения, осуществляемыми данными субъектами самостоятельно за счёт средств регионального бюджета. Перечень таких полномочий закреплён в пункте 2 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ и содержит 95 полномочий, из которых 10 являются контрольными.

Кроме того, отдельные виды контроля являются составными частями иных собственных полномочий субъектов. Например, государственный контроль в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (статья 11 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»), являющийся частью полномочия по сохранению, использованию и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта РФ, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения (подпункт 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ).

Таблица 14. Виды контроля и надзора, осуществляемого