Органами государственной власти субъектов РФ и их правовые основы.

В докладе выделяются три группы контрольно-надзорных полномочий субъектов РФ:

I группа – контрольные полномочия, полностью подпадающие под действие Федерального закона от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;

II группа – контрольные полномочия, которые подпадают под действие вышеназванного Федерального закона, но в отношении которых федеральными законами могут быть установлены особенности;

III группа – контрольные полномочия, которые хотя и осуществляются в отношении индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, но исключены из сферы действия вышеназванного Федерального закона в силу специальной оговорки в законе (здесь же и те виды контроля, которые осуществляются в отношении иных субъектов: только в отношении физических лиц или только в отношении государственных и муниципальных органов).

Табличные формы, приведенные в Докладе, сведены нами в единую таблицу (табл. 14), которая даёт развёрнутое представление о видах и правовых основах регионального контроля и надзора.

Кроме того в настоящее время органы исполнительной власти субъектов РФ исполняют 15 переданных контрольных полномочий (включая подвиды контроля) (табл. 15).

Таблица 15. Виды делегированного контроля.

Функции по региональному государственному контролю (надзору) осуществляются органами исполнительной власти субъектов РФ, носящими различные наименования: министерства, департаменты, управления, инспекции, комиссии, государственные службы, агентства.

Количество контрольно-надзорных органов колеблется от 6 до 18 в зависимости от субъекта РФ. В отдельных случаях контрольно-надзорные функции осуществляются специализированными органами исполнительной власти, в компетенцию которых входят только разрешительные и контрольные полномочия, но преимущественно этими функциями наделяются органы универсальной компетенции (включая высший орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации), которые также осуществляют функции по нормативному регулированию, управлению государственным имуществом и предоставлению государственных услуг. Например, в Чувашской Республике контрольно-надзорные полномочия осуществляются 12-ю органами, из которых 7 являются органами универсальной компетенции (министерства) и 5 – специализированными органами, имеющими разрешительные и контрольные полномочия (3 государственные службы и 2 инспекции).

Одной из проблем регионального контроля и надзора в Докладе называется дублирование контрольных функций федеральными и региональными структурами, которое иногда заложено прямо в норме закона. Так, в соответствии с пунктом 4 статьи 21 Федерального закона от 26.03.2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» органы исполнительной власти субъекта РФ контролируют реализацию согласованных ими инвестиционных программ территориальных сетевых организаций, отнесённых к числу субъектов, инвестиционные программы которых утверждаются федеральными органами исполнительной власти. Одновременно в этом же пункте сказано, что такие инвестиционные программы контролируются утвердившими их федеральными органами исполнительной власти. Также встречаются случаи дублирования регионального и муниципального контроля[296].

Некоторые виды контроля требуют взаимодействия федеральных и региональных органов вплоть до проведения совместных проверок и в докладах субъектов РФ достаточно часто указывается на факт осуществления взаимодействия с иными органами власти (прежде всего, с органами прокуратуры и территориальными органами федеральных органов исполнительной власти). Например в Краснодарском крае в 2010 г. органы исполнительной власти субъектов РФ участвовали в 652 совместных с органами прокуратуры проверках:

- управление государственного строительного надзора – 6 проверок;

- департамента природных ресурсов и государственного экологического контроля – 284 проверки;

- государственное управление ветеринарии – 362 проверки.

В Докладе обращается внимание на качество нормативно-правовой базы субъектов РФ. В частности, порядок осуществления органами власти субъектов РФ государственного экологического надзора или порядок государственного надзора за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники регламентированы значительно лучше, чем, например, правила надзора в сфере ветеринарии. Так, по данным на 25.09.2011 г. в 41 субъекте РФ действовало 69 административных регламентов, определяющих порядок осуществления экологического надзора.

Также отмечается, что субъекты РФ уделяют неодинаковое внимание различным видам контроля (представлены доклады только 67 субъектами РФ). Регионы сконцентрированы на осуществлении 10-15 видов контроля в сфере экологии, строительной и жилищной сфере, сфере лицензируемых видов деятельности, а также регулирования цен, а остальным видам контроля в различных субъектах РФ уделяется различное, зачастую недостаточное, внимание.

В 2010 г. региональными органами контроля было проведено 305 554 проверок, в том числе 145 552 плановых и 160 032 внеплановых. Общее количество проверок, осуществляемых органами власти одного субъекта РФ, как правило, составляет от 2 тыс. до 8 тыс. (в качестве примеров можно привести Кировскую область – 2 265 проверок, Астраханскую область – 3 189 проверок, Камчатский край – 3 398 проверок, Краснодарский край – 7 720 проверок).

Общее количество штатных единиц контрольно-надзорных органов субъектов РФ по должностям, предусматривающим выполнение функций по контролю (надзору), составляет 25 736 (в среднем 310 на один субъект РФ), в том числе 19 965 занятых штатных единиц (77,6 % от общей численности, 240 на один регион) и 5 771 вакантных (70 на один субъект).

Значительное внимание контрольными органами субъектов РФ уделяется пресечению нарушений обязательных требований и устранению последствий таких нарушений посредством выдачи предписаний об устранении последствий нарушений и привлечения виновных лиц к административной ответственности. Так, по 305 554 проверкам в 2010 г. нарушения были выявлены в 151 040 (49,44%) из них. Общее количество проверок, административных расследований по итогам проведения которых по фактам выявленных нарушений возбуждены дела об административных правонарушениях, составило 92 363 (30,23% от общего числа проверок). Среди примененных административных наказаний превалируют административные штрафы, а в их структуре – штрафы, наложенные на должностных лиц (на граждан наложено 26 109 штрафов, на должностных лиц – 38 830, на индивидуальных предпринимателей – 17 218, на юридических лиц – 18 703). Поскольку размеры штрафов для юридических лиц многократно превышают размеры штрафов, налагаемых на должностных лиц, основная сумма наложенных штрафов приходится на юридических лиц: 621 млн из 1 млрд 92 млн общей суммы наложенных штрафов (56,9 %).

В Докладе раскрываются иные вопросы (средняя нагрузка по проведенным проверкам на одного проверяющего, финансовые расходы и др.), а также делаются выводы и предложения по совершенствованию регионального контроля и надзора.

3. Государственная дисциплина и юридическая ответственность

государственного служащего в субъектах Российской Федерации.

Дисциплина как правовое понятие получает содержательное наполнение в рамках правовой системы государства.

Связанность всех членов гражданского общества с государством в аспекте долженствования частного перед общими требованиями государственной дисциплины – одна из сторон взаимоотношений общества и государства (граждане поддерживают государство). Вторая – подчинённость государства и его структур учредительной воле гражданина и гражданского общества, а также требованиям законов, выражающих общие цели и интересы населения страны (законность государственного управления).

Проблема эффективности института государственной дисциплины состоит не столько в сознательном подчинении граждан правопорядку, сколько в полноте отражения интересов большинства граждан в системе правовых норм или в обеспечении справедливого соотношения в праве интересов различных по положению и способностям граждан, что развивает сознательность граждан, и, в итоге, предупреждает социальные конфликты.

Практические усилия государства в деле создания реальных условий для достойной жизни граждан не могут не отвечать требованию законности. С другой стороны, укрепление и развитие государственности усилиями граждан невозможно в условиях анархичного правосознания, не подчиняющегося правопорядку. Эти цели достижимы лишь при взаимных и согласованных усилиях всех членов общества, в том числе составляющих кадровый ресурс государственной и муниципальной службы, которые основывают свою деятельность на требованиях дисциплины, имеющей общественно-государственное происхождение.

На примере приведенных ниже трактовок очевидны различия в определениях понятия «государственная дисциплина», которые свидетельствуют о трансформации взглядов в сторону некоторого сужения смыслов (от государственного к межсубъектному), бóльшего обобщения и отказа от характеристик государственности.

Дисциплина государственная – в СССР точное соблюдение всеми организациями и гражданами установленного Советским государством порядка деятельности государственных органов, предприятий и учреждений по выполнению возложенных на них государственных обязанностей.

Д. г. в социалистическом обществе основывается на высокой сознательности широких масс трудящихся, объективном выражении в требованиях и предписаниях государственных органов интересов абсолютного большинства трудящихся.

Д. г. требует строгого соблюдения законности, плановых заданий, договорных обязательств; она несовместима с ведомственным или местническим подходом к решению общегосударственных задач, с противопоставлением личных интересов государственным.

Д. г. опирается на демократические принципы организации управления, неразрывно связана с укреплением общественной дисциплины, дисциплины труда, с требованиями коммунистической морали и нравственности.

Составными частями Д. г. являются плановая, финансовая, договорная, технологическая, служебная и др. виды дисциплины[297].

Государственная дисциплина – правовой режим во взаимоотношениях между собой органов государства, должностных лиц, иных уполномоченных субъектов, который выражается в требовании исполнять каждым субъектом свои обязанности, не превышать свои полномочия, не посягать на права и не ущемлять интересы других субъектов. Государственная дисциплина обеспечивается как правовыми нормами, так и нормами морали. В основе государственной дисциплины лежит исполнительская дисциплина, добросовестное отношение должностных лиц к исполнению возложенных на них обязанностей. Видами государственной дисциплины являются: финансовая, штатная, служебная, технологическая, договорная и т.п. дисциплины[298].

Государственная дисциплина – необходимость соблюдения и исполнения требований законов и иных нормативных правовых актов государства, а также указаний соответствующих компетентных органов и должностных лиц[299].

Иногда под государственной дисциплиной понимают выполнение государственными служащими требований, предъявляемых государством[300], исключая граждан из сферы государственно-дисциплинарных отношений.

Полагаем, что проблемы государственной дисциплины[301] необоснованно забыты представителями научной общественности, субъектами публичной власти и нуждаются в более глубоком изучении на современном этапе развития общества и государства и на данном уровне достижений юридической науки.

Политический аспект государственной дисциплины свойствен конституционно-правовому взгляду. При таком подходе можно утверждать, что в государственной дисциплине выражаются опосредованные государственными органами требования общества к физическим лицам (мы оставляем за рамками тезиса юридических лиц, принимая во внимание юридическую фиктивность их участия в общественных отношениях), связанные с целевыми установками социально-государственного прогресса. В данном случае требования государственной дисциплины будут охватывать системные государственно-институциализированные отношения, одной из сторон которых выступают субъекты государственной власти, и результаты развития которых имеют публично-гражданское значение в том смысле, что гражданин – часть общества и он заинтересован как в общем, так и индивидуализированном результате.

Наиболее наглядное выражение такой аспект государственной дисциплины получает в ситуации, когда, например, спортсмен завоёвывает высшую награду на международных спортивных состязаниях. Однако следует помнить, что его достижение – результат спортивной дисциплины, приобретающей в этом случае первенства на пьедестале почёта и подъёма государственного флага своей страны признаки государственной дисциплины.

Рассматривая разновидности дисциплины, например, трудовую, можно предположить, что и в ней присутствует элемент дисциплины государственного значения в силу участия работника в системе воспроизводственных отношений, складывающихся в данном государстве, хотя основная роль отводится трудовой дисциплине всеобще-корпоративного характера.

Служебно-подчинённый аспект может рассматриваться в рамках изучения системы государственной власти. Тогда можно говорить о такой разновидности дисциплины, как служебная дисциплина, которая по своему содержанию наиболее близка, но не тождественна дисциплине государственной. Однако и здесь возникают некоторые трудности, связанные с отграничением, например трудовой дисциплины и служебной применительно к государственному гражданскому служащему, тем более, что достаточно часто в подзаконных нормативных правовых актах встречается понятие «исполнительская дисциплина государственных служащих»[302].

Другое направление изучения категории «служебная дисциплина» можно связать с муниципальной службой[303], альтернативной службой[304]. Отдельные вопросы возникают, если речь идёт о службе общественного характера. Например, казачья служба в сочетании с военной или государственной гражданской, а также служба добровольных пожарных, оформляемая в отдельных случаях в виде трудовых отношений, и др.

Важное значение в вопросах дисциплины имеет содержательная часть отношений, связанная со статутными правами и обязанностями. Например, надевая каску при посещении строительных объектов государственный гражданский служащий следует производственной дисциплине, давая соответствующему руководителю оценку качеству уборки служебного помещения в учреждении он следует требованиям трудовой дисциплины, руководствуясь служебным распорядком государственного органа или задерживаясь после окончания рабочего дня для выполнения срочного поручения он руководствуется требованиями служебной дисциплины[305], а при необходимости обеспечения государственной тайны мы сталкиваемся с элементами государственной дисциплины. Полагаем, можно говорить об определённом правовыми регуляциями проникновении государственной дисциплины в иные группы дисциплинарных отношений.