Бюджетні інвестиції

Бюджет держави є дієвим важелем впливу на соціальний та економічний розвиток країни. Процеси формування та витрачання бюджетних ресурсів впливають не лише на умови буття суспільства та функціонування економічної системи на сучасному етапі, а й визначають такі умови для майбутніх періодів. Зважаючи на це, надзвичайно важливо, по-перше, забезпечити збалансований розподіл у часі обсягів благ, які отримує суспільство, та податкового навантаження; по-друге, вірно визначити структуру видатків, які генеруватимуть блага в майбутньому, для того, щоб ті максимально відповідали пріоритетам прийдешніх поколінь. Вирішення цих питань можливе завдяки оптимальному формуванню бюджетних інвестицій.

Інвестиції за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів є складовою сукупних інвестицій в економіці. Термін „інвестиції” походить від латинського „investio” – одягаю. В Законі України „Про інвестиційну діяльність” від 18 серпня 1991 року поняття „інвестиції” визначено як всі види майнових та інтелектуальних цінностей, що вкладаються в об’єкти підприємницької та інших видів діяльності, в результаті якої створюється прибуток (дохід) або досягається соціальний ефект.

Отже, бюджетні інвестиції – це такі бюджетні ресурси, що направляються не на споживання, а на придбання та створення активів довгострокового користування з метою отримання економічного та соціального ефекту в майбутньому.

Детальна характеристика поняття бюджетних інвестиціями передбачає визначення напрямків використання коштів бюджету, а саме: на придбання та створення будівель, споруд, передавальних пристроїв, транспортних засобів, обладнання та предметів довгострокового користування, нематеріальних активів, проведення їх капітального ремонту, реконструкції, модернізації та реставрації, придбання і капітального поліпшення землі, а також надання капітальних трансфертів.

Бюджетні інвестиції, будучи складовою частиною бюджетної політики держави, є дієвим інструментом державного регулювання соціально-економічного розвитку країни. Історичний досвід багатьох країн засвідчує визначальну роль бюджетних інвестицій у забезпеченні їх економічного та соціального піднесення. В економіці країни бюджетні інвестиції виконують низку важливих функцій (рис. 9.3).

Рис. 9.3. Функції бюджетних інвестицій і способи їх реалізації

Основною функцією бюджетних інвестицій є створення й поновлення основних фондів, які необхідні для виробництва суспільно необхідних товарів і послуг. Потреба в організації їх виробництва зумовлюється тим, що економічні суб’єкти кожної країни відчувають потребу в певних благах, які не можуть бути забезпечені повною мірою підприємницькими структурами. Як відомо, є окрема категорія суспільних благ, які в звичайних умовах не надають суб’єкти ринкового господарства. Відтак, обов’язок щодо забезпечення ними покладається на державу. Крім суспільних благ, державний сектор може виробляти й інші товари та послуги, виробництво яких має загальносуспільне значення. Таким чином, важливість бюджетних інвестицій для соціального й економічного розвитку країни зумовлюється, по-перше, тим, що вони направляються на створення таких основних фондів, в які, зазвичай, не інвестують кошти суб’єкти підприємництва; по-друге, тим, що вони можуть впливати на формування оптимальної структури основних фондів економіки загалом.

Застосування механізму бюджетного інвестування дає змогу здійснювати корекцію галузевої і територіальної структури основних фондів господарського комплексу. Сутність перерозподільчої функції бюджетних інвестицій полягає в тому, що за допомогою цього бюджетного важеля можна нарощувати обсяги основних фондів певних галузей або територій за рахунок їх зменшення в інших. Реалізація перерозподільчої функції відбувається зокрема завдяки встановленню зв’язку між надходженнями від відчуження державної і комунальної власності та ресурсами, які направляються у вигляді капітальних трансфертів суб’єктам господарювання.

Ще однією важливою властивістю бюджетних інвестицій є здатність здійснювати стабілізуючий вплив на амплітуду циклічних коливань економіки. За допомогою капітальних видатків можна отримати як короткостроковий, так і довгостроковий стабілізуючий ефект. Короткостроковий вплив бюджетних інвестицій на економічне зростання виявляється у забезпеченні рівномірного попиту на ринку інвестиційних товарів, який є надзвичайно чутливим до змін економічної кон’юнктури. Довгостроковий стабілізаційний ефект досягається за рахунок впливу зміни основного капіталу держави на найважливіші макроекономічні показники – обсяг ВВП, рівень безробіття, обсяг іноземних інвестицій тощо.

Якісні та кількісні характеристики забезпечення суспільних потреб здебільшого залежать від цільового спрямування інвестицій, які здійснені за рахунок бюджетних коштів та ефективності їх використання. Наявність у держави оптимального обсягу та структури основних фондів дозволяє надавати необхідні бюджетні послуги, здійснювати корегуючий вплив на економічні процеси. Застосування науково обґрунтованого підходу до формування бюджетних інвестицій здатне перетворити їх у дієвий інструмент поліпшення суспільного добробуту, стимулювання економічного розвитку, покращення загального інвестиційного клімату, вирішення проблем депресивних територій та ін.

Економічна діяльність держави вже давно перестала трактуватися вченими як альтернатива ринковому господарству, а розглядається як важливе його доповнення. Тому з позиції економічної доцільності функціонування держави повинно бути направлене не на конкуренцію з господарюючими суб’єктами ринку, а на забезпечення ефективної діяльності тих сфер, які належать до компетенції держави. Таким чином, основна проблема як на концептуальному, так і на практичному рівні полягає у чіткому визначенні меж відповідальності держави, тобто тих функцій, яких крім неї ніхто ефективніше реалізувати не може. Відповідь на це питання сучасні економісти намагаються знайти у співставленні недосконалостей ринку і недосконалостей державної діяльності при виконанні кожної конкретної функції та завдання. Звичайно, кожна країна вирішує цю проблему індивідуально.

Враховуючи те, що бюджетні інвестиції одночасно є складовою бюджету та елементом програми економічного й соціального розвитку країни або регіону, складання бюджету розвитку в Україні передбачає дотримання як загальних правил бюджетного планування, так і порядку розробки Державної програми економічного та соціального розвитку України. Це пояснює необхідність застосування усіх процедур, які стосуються підготовки безпосередньо проекту бюджету, та додаткових заходів, пов’язаних із включенням бюджетних інвестицій до програми соціально-економічного розвитку. Однак, до теперішнього часу не розроблено єдиного алгоритму визначення доцільності бюджетних видатків капітального характеру ні на загальнонаціональному, ні на місцевому рівні.

Форма, в якій відбувається затвердження бюджету, передбачає розмежування бюджетних призначень між окремими програмами або функціями з виокремленням капітальних видатків. Таким чином, представницький орган влади визначає як напрямки використання бюджетних асигнувань капітального характеру, так і їхні обсяги. Слід зазначити, що при затвердженні Державного бюджету України, починаючи з 2005 року, виокремлюються не капітальні видатки, а видатки розвитку. Останні, згідно з чинною бюджетною класифікацією, окрім капітальних видатків, містять:

— видатки на дослідження і розробки, окремі заходи розвитку щодо реалізації державних (регіональних) програм;

— видатки на придбання матеріалів, інвентаря, будівництво, капітальний ремонт та заходи спеціального призначення, що мають загальнодержавне значення;

— субсидії та поточні трансферти підприємствам, установам, організаціям, які відповідно до функціональної класифікації належать до наукових досліджень або до економічної діяльності.

У практиці планування інвестицій бюджету застосовують низку процедур:

— планування капітальних вкладень;

— планування на основі заявленої потреби в капітальних видатках бюджетних установ;

— планування бюджетних інвестицій у рамках розробки та реалізації державних (регіональних) програм;

— формування складу, обсягів і структури інвестиційних субвенцій.

Сьогодні найрегламентованіша процедура – планування бюджетних капітальних вкладень. Правовою основою для його здійснення є Постанова Кабінету Міністрів України „Про Порядок проведення на конкурсних засадах оцінки та відбору інвестиційних проектів, що передбачають залучення коштів державного бюджету” № 2145, яка була затверджена 25 листопада 1999 року. Метою ухвалення цього документа було забезпечення ефективного та цільового використання коштів державного бюджету, створення конкурентного середовища під час відбору та впровадження інвестиційних проектів.

Згаданий нормативно-правовий акт встановлює необхідність застосування конкурсного відбору до нових інвестиційних проектів, які передбачають залучення коштів державного бюджету. Відповідно до Постанови № 2145, конкурсні процедури необхідно розпочинати не пізніше, ніж за два місяці до початку складання проекту державного бюджету. Саме до настання цього терміну зацікавлені суб’єкти господарської діяльності повинні подати на розгляд органу виконавчої влади інвестиційні проекти, що передбачають залучення коштів державного бюджету. На першому етапі відбір проводить орган виконавчої влади між інвестиційними проектами, які подані віднесеними до його компетенції суб’єктами господарювання. На другому етапі відбір проводить комісія Міністерства економіки України з-поміж інвестиційних проектів, запропонованих органами виконавчої влади. За результатами другого етапу конкурсу формуються пропозиції, які повинні бути враховані при формуванні проекту державного бюджету Міністерством фінансів України. Останній етап відбору інвестиційних проектів відбувається вже після затвердження бюджету і передбачає розподіл затверджених у ньому обсягів фінансування інвестицій.

Визначення доцільності бюджетних інвестицій передбачає застосування відмінних критеріїв оцінки виробничих і невиробничих інвестиційних проектів, причому, до невиробничих віднесено об’єкти житлового та комунального господарства, заклади охорони здоров’я, фізкультури, соціального забезпечення, освіти, культури, мистецтва, науково-дослідних та інших організацій, пов’язаних з розвитком науки, а також пам’ятники і монументи. Слід зауважити, що така класифікація інвестиційних проектів не відповідає сучасним науковим підходам до розмежування секторів економіки.

Щодо невиробничих інвестиційних проектів Постановою № 2145 передбачено, що критерії їх відбору визначаються міністерствами, іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади і мають оцінювати ефективність цих проектів у вирішенні невідкладних соціальних проблем. При цьому, такий відбір повинен здійснюватися з урахуванням фактичної забезпеченості об’єктами соціальної інфраструктури на одного мешканця певного регіону (місто, селище, село) порівняно зі статистичними загальнодержавними показниками відповідного йому регіону (міста, селища, села). Слід зазначити, що описаний підхід не дає змоги чітко сформулювати пріоритети бюджетної політики держави у формуванні соціальної інфраструктури в регіонах, а допускає обґрунтування доцільності надто широкого кола інвестиційних проектів.

Нещодавно правову базу планування бюджетних інвестицій, що спрямовуються в реальний сектор економіки було доповнено Постановою Кабінету Міністрів України „Питання підготовки та відбору інвестиційних проектів, для реалізації яких у реальному секторі економіки надається державна підтримка” № 860, яка була затверджена 13 вересня 2010 року. Даною постановою визначено Порядок відбору інвестиційних проектів, для реалізації яких у реальному секторі економіки надається державна підтримка. Цей порядок визначає загальну процедуру проведення конкурсного відбору та експертної оцінки розроблених суб’єктами господарювання інвестиційних проектів, для реалізації яких у реальному секторі економіки надається державна підтримка у таких формах:

— поворотне (пільгові кредити) та безповоротне (фінансування, співфінансування інвестиційних проектів, здешевлення кредитів) бюджетне фінансування;

— державні гарантії;

— сприяння залученню приватних інвестицій.

Для участі у конкурсному відборі подаються інвестиційні проекти, пропозиції щодо реалізації яких, за висновком Мінекономіки, відповідають завданням і пріоритетам, визначеним Програмою діяльності Кабінету Міністрів України, та є економічно ефективними. Суб’єкти господарювання, що мають намір подати інвестиційні проекти для участі у конкурсному відборі, вносять Держінвестицій для розгляду за принципом „єдиного вікна” пропозиції щодо реалізації зазначених проектів. Держінвестицій протягом семи робочих днів після надходження пропозицій щодо реалізації інвестиційних проектів подає їх:

— Мінекономіки для отримання відповідного висновку;

— центральному органу виконавчої влади, відповідальному за забезпечення реалізації державної політики у відповідній сфері, для отримання висновку щодо відповідності пріоритетам розвитку зазначеної сфери.

Вимоги до пропозицій щодо реалізації інвестиційних проектів та порядок їх розгляду Мінекономіки затверджуються зазначеним Міністерством за погодженням з Держінвестицій.

Згаданий нормативно-правовий акт встановлює необхідність застосування конкурсного відбору до нових інвестиційних проектів, які передбачають залучення коштів державного бюджету.

Відповідальні органи щороку до 20 січня розміщують оголошення про проведення конкурсного відбору інвестиційних проектів у своїх офіційних друкованих засобах масової інформації та на офіційних веб-сайтах. В оголошенні зазначаються місце прийому документів для участі в конкурсному відборі інвестиційних проектів, умови його проведення, адреса електронної пошти та номер телефону, за яким надаються відповідні консультації.

Зважаючи на те, що метою здійснення бюджетних видатків є надання належного обсягу передбачених суспільнокорисних послуг відповідної якості, важливе значення має забезпечення об’єктивної потреби в інвестиційних ресурсах бюджетних установ. Останнім надана можливість у процесі підготовки бюджетного запиту щорічно інформувати про потребу в капітальних видатках розпорядників вищого рівня. Після надання бюджетних призначень головному розпоряднику бюджетних коштів, розподіл асигнувань здійснюється розпорядниками коштів вищого рівня між розпорядниками нижчого рівня. Слід зазначити, що в Україні відсутня нормативно-правова база, яка б чітко регламентувала процедуру заявлення й обґрунтування бюджетною установою потреби в капітальних видатках, а також розподіл бюджетних асигнувань інвестиційного характеру розпорядником коштів вищого рівня.

Сьогодні порядок підготовки бюджетного запиту визначається головним розпорядником коштів самостійно. Якщо при вивченні запиту бюджетної установи нижчого рівня щодо поточних видатків розпорядники коштів вищого рівня часто враховують встановлені розміри оплати праці та штатний розпис працівників, норми споживання комунальних послуг тощо, то при дослідженні заявленої потреби в капітальних видатках, оціночні критерії можуть встановлюватися розпорядником вищого рівня на власний розсуд. У таких умовах врахування заявленої потреби в капітальних видатках та розподіл затверджених бюджетних асигнувань розпорядником коштів вищого рівня здебільшого визначаються його суб’єктивною оцінкою щодо доцільності або недоцільності фінансування подібних видатків. Недостатність розроблених норм забезпеченості основними засобами бюджетних установ та відсутність загальних і галузевих критеріїв оцінки доцільності бюджетних інвестицій ускладнює процедуру оцінки заявленої потреби в капітальних видатках та вносить до неї елементи корупції.

Значна частина капітальних видатків державного та місцевих бюджетів виведена з-під обов’язкового застосування конкурсних процедур у зв’язку з необхідністю виконання ухвалених державних і регіональних програм. Порядок планування бюджетних інвестицій, які реалізуються в рамках державних або регіональних програм, визначається відповідними нормами, які виписані в програмах.

Удосконалення формування інвестиційної складової бюджету має базуватись на наближенні пріоритетів бюджетних інвестицій до ролі держави, яку вона повинна відігравати в сучасних умовах у соціально-економічному розвитку країни. Відповідно до функцій держави у ринковій економіці, а також зобов’язань, визначених Конституцією України та законодавчими актами, основними об’єктами бюджетного інвестування повинні стати ті сектори та галузі економіки, які генерують суспільні блага, крім того, згадані інвестиції можуть направлятися на вирішення інших невідкладних проблем соціального характеру. Необхідність спрямування бюджетних ресурсів для інвестування реального сектору економіки має обґрунтовуватися наявністю загальнодержавного чи регіонального (в разі застосування коштів місцевих бюджетів) ефекту.

Як свідчить практика використання бюджетних асигнувань в Україні, необхідність їх залучення для інвестування в реальний сектор економіки часто обґрунтовується наявністю негативного впливу кризового стану економіки на певні прошарки суспільства. Однак, така інвестиційна підтримка далеко не завжди сприяє покращенню соціального становища останніх і вирішенню наявних суспільних проблем, частіше її наслідком є консервація існуючого стану соціально-економічної системи та відстрочення загострення кризи. Тому передумовою для визначення доцільності спрямування бюджетних інвестицій суб’єктам підприємницької діяльності повинно стати ґрунтовне дослідження існуючих проблем із розмежуванням їх економічної та соціальної складової. Це дозволить узгодити підтримку економічних суб’єктів зі стратегією економічного розвитку держави чи адміністративно-територіальної одиниці, а розв’язання соціальних проблем здійснювати іншими способами – шляхом розширення доступу до суспільних благ, інфраструктури, а також надання необхідних трансфертів.

Основою покращення планування капітальних видатків з державного та місцевих бюджетів України має стати запровадження прозорих і формалізованих підходів до розробки пропозицій щодо спрямування асигнувань на інвестиційні цілі, проведення оцінки та конкурсного відбору інвестицій, які чітко визначали б коло учасників і послідовність дій, а також їхні права й обов’язки. Розвиток демократичних процесів в Україні має передбачати розширення участі громадськості у процесах формування та реалізації інвестиційної складової бюджету. Це обмежить домінування інтересів владних інститутів при розподілі бюджетних ресурсів, які, часто, є відмінними від суспільних. Крім того, залучення громадських організацій сприятиме кращому ставленню платників податків до виконання своїх обов’язків і зменшенню у них мотивації до ухилення від оподаткування.