Средства мирного разрешения международных споров.

Под средствами мирного разрешения международных споров понимаются международно-правовые процедуры и механизмы достижения согласия между участниками спора. Как уже указывалось, система средств мирного разрешения международных споров закреплена в статье 33 Устава ООН, причем перечень содержащихся в ней средств нельзя считать исчерпывающим.

Система средств мирного разрешения международных споров не представляет собой какую-либо иерархию, то есть международное право не считает одни средства более предпочтительными по отношению к другим. В большинстве случаев выбор той или иной процедуры урегулирования международного спора является прерогативой его участников. Вместе с тем, в системе средств мирного разрешения споров особое место традиционно занимают переговоры, так как они в той или иной степени применяются при любом механизме урегулирования конфликтной ситуации. Характерно, что в Общем акте о мирном разрешении международных споров от 24 апреля 1949 года применение других согласительных процедур предусматривается лишь в том случае, если спор не удалось решить путём переговоров (статья 1). По этому же пути идёт и судебная практика. Так, в решении Международного Суда ООН по спору о праве транзитного прохода через индийскую территорию от 12 апреля 1960 года прямо указано, что переговоры должны предшествовать передаче спора в суд для судебного разбирательства.

Переговоры являются дипломатическим путём разрешения международных споров и представляют собой непосредственное выяснение сторонами взаимных претензий и поиск приемлемого решения. Главное преимущество переговоров заключается именно в этой непосредственности международного общения, когда стороны конфликта имеют возможность напрямую согласовать противоречивые позиции. Переговоры всегда ведутся на равноправной основе, что вытекает из принципа суверенного равенства государств. Сам факт ведения переговоров, как правило, означает временный отказ сторон от попыток решить спор с применением принуждения или угроз. В большинстве случаев переговоры должны завершаться либо достижением согласия по объекту спора, либо договорённостью о выборе и применении иных механизмов урегулирования ситуации. В противном случае переговоры следует считать не достигшими своей цели, что не освобождает стороны спора от обязанности искать иные пути мирного урегулирования.

В доктрине международного права принято классифицировать переговоры по кругу и числу участников, по форме и продолжительности, по целям и статусу и т.д. В частности, различают переговоры глав государств (так называемые переговоры на высшем уровне), глав правительств, министров иностранных дел, глав дипломатических представительств, устные и письменные переговоры, двусторонние и многосторонние переговоры, официальные и неофициальные.

Большинство действующих международных соглашений предусматривают переговоры в качестве основного средства мирного разрешения споров. Например, Согласно статье 30 казахстанско-российского Договора о сотрудничестве в охране внешних границ все споры, возникающие при его исполнении, будут решаться сторонами путем взаимных консультаций и переговоров. Статья 12 Конвенции о борьбе с незаконным захватом воздушных судов 1970 года предусматривает, что любой спор между договаривающимися сторонами, прежде чем быть переданным на арбитраж, должен стать предметом переговоров.

Разновидностью переговоров являются консультации сторон, которые в качестве самостоятельного средства мирного разрешения международных споров вошли в международную практику во второй половине двадцатого века. В отличие от переговоров, консультации в большей степени направлены на выяснение, уточнение позиций сторон по какому-либо (как правило, спорному) вопросу. Нередко субъекты международного права прибегают к консультациям ещё до появления спорной ситуации, что позволяет консультациям играть определённую предупредительную функцию. Если переговоры всегда ведутся в связи с уже возникшим несовпадением позиций государств, то консультации могут проводиться периодически, безотносительно к складывающейся практике международных отношений. Так, ряд авторитетных международных договоров содержит нормы об обязательном проведении консультаций между участниками по любому вопросу, который может возникнуть в связи с реализацией договора. К таким соглашениям, в частности, относятся: Договор о запрещении размещения на дне морей и океанов и в его недрах ядерного оружия и других видов оружия массового уничтожения 1971 года, Конвенция о запрещении разработки, производства и накопления запасов бактериологического (биологического) оружия и токсинов и их уничтожении 1972 года, Конвенция о запрещении производства, накопления и применения химического оружия и его уничтожении 1993 года и другие. Вместе с тем, ряд международных соглашений прямо относит консультации к самостоятельным средствам мирного разрешения международных споров. В частности, статья 84 Венской конвенции о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 года гласит: “Если между двумя или несколькими государствами – участниками настоящей Конвенции возникает спор по поводу её применения или толкования, по просьбе любой из них проводятся консультации”. Аналогичную норму содержит и статья 283 Конвенции ООН по морскому праву 1982 года.

Таким образом, в зависимости от оснований проведения консультаций последние делятся на факультативные и обязательные. Факультативные консультации проводятся по инициативе любой из сторон по взаимному согласию. Обязательные консультации проводятся независимо от волеизъявления сторон, так как соответствующее требование предусмотрено действующим международным договором. Консультации обоих видов известны договорной практике Республики Казахстан. Так, статья 15 Торгового соглашения между Правительством Республики Казахстан и Правительством Канады от 29 марта 1995 года предусматривает, что стороны будут проводить периодические консультации по вопросам выполнения данного Соглашения или любого его положения.

Возможность выполнять одновременно две функции – быть самостоятельным средством мирного урегулирования международных споров и предупреждать их возникновение – делает консультации одним из наиболее перспективных международно-правовых механизмов разрешения конфликтных ситуаций.

В ряде случаев эффективное разрешение международного спора требует участия в процедуре урегулирования третьей стороны. Именно к таким процедурам относятся добрые услуги и посредничество.

Добрые услуги направлены на установление позитивного диалога между участвующими в споре сторонами. Иными словами, задача третьей стороны, оказывающей добрые услуги – способствовать нормальным контактам (как правило, переговорам) участников международного конфликта. В качестве третьей стороны могут выступать как непричастные к спору государства, так и международные организации и авторитетные общественные или политические деятели. При этом добрые услуги могут оказываться в ответ на просьбу участников спора или предлагаться самой третьей стороной. В соответствии с Гаагскими конвенциями о мирном разрешении международных столкновений 1899 и 1907 годов предложение добрых услуг не может считаться или расцениваться как недружественное действие и не имеет императивного характера для участников спора. Следует помнить, что оказывающая добрые услуги сторона сама не принимает участия в переговорах: её миссия оканчивается созданием условий для их нормального проведения.

В отличие от добрых услуг, посредничество характеризуется более активной ролью третьей стороны. Посредник не только способствует началу диалога участников спора, но и сам участвует в его урегулировании, предлагая сторонам свои варианты разрешения конфликтной ситуации. Статья 4 Гаагских конвенций 1899 и 1907 годов так формулирует задачу посредника: “согласование противоположных притязаний и успокоение чувства неприязни, если оно возникло между государствами, находящимися в споре”. Обязательным условием участия в примирительной процедуре посредника является согласие всех участников спора. Само собой разумеется, что посредник не должен извлекать из посредничества какой-либо личной выгоды, воздерживаться от оказания помощи одной стороне в ущерб другой, уважать суверенные права участников спора. Предложения посредника не носят для участников спора обязательного характера.

Международная практика свидетельствует об активном использовании добрых услуг и посредничества в процессе мирного урегулирования споров. В большинстве случаев в роли третьих сторон выступают государства – постоянные члены Совета Безопасности ООН, государства, пользующиеся особым политическим влиянием в данном регионе, известные политические лидеры. Институт добрых услуг и посредничества известен и казахстанской международной практике: по инициативе Президента Н. А. Назарбаева Казахстан участвовал в примирении Азербайджана и Армении в конфликте по поводу Нагорного Карабаха.

В последнее время участились случаи оказания добрых услуг и посредничества Генеральным Секретарем ООН и его специальными представителями на основе резолюций Совета Безопасности или Генеральной Ассамблеи. Так, с участием Генерального секретаря ООН был улажен Карибский кризис между СССР и США 1962 года, конфликт в Афганистане в 1988 году и т.д. Вместе с тем, эффективность подобных действий во многом зависит от авторитета самой ООН, который в настоящее время значительно пошатнулся.

В разрешении международного спора допускается одновременное участие сразу двух посредников, каждый из которых избирается стороной спора. Такие посредники проводят переговоры по предмету спора непосредственно между собой, стороны спора в это время должны воздерживаться от каких-либо контактов. Возможность такой формы посредничества предусмотрена статьей 8 Гаагских Конвенций 1889 и 1907 годов. Добрые услуги также могут оказываться коллективно.

Практике международного права известны случаи, когда государство, избранное участниками спора посредником, отказывалось от соответствующего предложения. Это – суверенное право каждого государства, так как институт посредничества предполагает добровольное согласие третьей стороны.

Одним из средств мирного разрешения международных споров является создание государствами – участниками спора на паритетных началах специальных временных органов: следственных и согласительных комиссий. В статье 33 Устава ООН указанные средства названы обследованием и примирением.

Обследование (следственные процедуры) –это деятельность уполномоченной комиссии по установлению конкретных фактов и обстоятельств, имеющих значение для предмета спора. Задача обследования – не предвосхищая окончательного решения спорной ситуации максимально объективно выяснить фактические обстоятельства, по поводу которых возник спор. Результаты работы следственной комиссии фиксируются в докладе, который впоследствии может быть использован сторонами для решения спора. Важно отметить, что выводы следственной комиссии ни в коем случае не должны иметь характера третейского решения: комиссия лишь устанавливает факты, не давая им юридической оценки.

Порядок формирования следственной комиссии регулируется Гаагскими конвенциями о мирном разрешении международных столкновений. Основанием для создания комиссии является особое соглашение между спорящими сторонами, в котором они обязаны указать подлежащие расследованию факты, срок образования комиссии и полномочия её членов. По общему правилу, в состав следственной комиссии должно входить нечётное число членов, причём спорящие государства должны быть представлены равным числом своих граждан. Статус и полномочия членов следственной комиссии определяются по соглашению сторон спора - заинтересованных государств. Решения комиссии принимаются простым большинством голосов ее членов и подписываются всеми членами комиссии. Выводы комиссии о фактических обстоятельствах, как правило, не являются для государств обязательными. Однако в Конвенции о режиме судоходства на Дунае 1948 года (статья 45) закреплен обязательный характер выводов следственных комиссий для участников спора.

Обследование с целью установления фактов является эффективным инструментом деятельности ООН. Так, 9 декабря 1991 года Генеральная ассамблея одобрила Декларацию об установлении фактов Организацией Объединённых Наций в области поддержания международного мира и безопасности. В соответствии с этой Декларацией Совет Безопасности и Генеральная Ассамблея могут учреждать миссии и с согласия соответствующего государства направлять их на его территорию для установления тех или иных фактов. Большое внимание следственной процедуре уделяется и в Женевских конвенциях о защите жертв войны 1949 года.

В отличие от следственных комиссий, согласительные комиссии не только устанавливают фактическую сторону дела, но и вырабатывают конкретные варианты окончательного решения спора. Больший объем полномочий согласительных комиссий предполагает определенную дипломатическую работу: поиск компромиссов, выработку приемлемых договоренностей и т.п. На универсальном уровне деятельность согласительных комиссий (примирение) регламентируется Общим актом о мирном разрешении международных споров 1928 года. Составленная на паритетных началах, согласительная комиссия должна путём состязательного производства выработать приемлемое решение спора и предложить его заинтересованным государствам. Решения согласительных комиссий носят для участников спора рекомендательный характер.

Возможность использования процедуры примирения предусмотрена во многих универсальных и региональных международно-правовых документах. В частности, под эгидой ООН 11 декабря 1995 года были приняты Типовые правила по примирению споров между государствами. Данные правила применяются лишь в тех случаях, когда участники спора письменно об этом договорились. Достаточно детально вопросы деятельности согласительной комиссии изложены в Венской конвенции о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 года.

Возможность создания примирительных комиссий предусмотрена большим числом двусторонних соглашений. Например, по казахстанско-китайскому межправительственному соглашению об использовании морского порта Китая Ляньюньган 1995 года в случае возникновения каких-либо разногласий стороны должны создать смешанную комиссию для выработки компромиссного решения. С 1996 года Казахстан является участником Соглашения о взаимном признании прав на возмещение вреда, причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием либо иным повреждением здоровья, связанным с исполнением ими трудовых обязанностей от 9 сентября 1994 года. Статья 10 этого Соглашения предусматривает, что споры относительно его толкования или применения решаются путем переговоров и иными общепринятыми средствами, включая согласительные комиссии, создаваемые по просьбе одной из сторон.

В целом деятельность смешанных (следственных и согласительных) комиссий является эффективным инструментом мирного урегулирования спорных ситуаций. В доктрине международного права принято считать, что сам факт создания государствами смешанной комиссии признает наличие между ними международного спора.

Одним из наиболее древних средств мирного разрешения международных споров является международный арбитраж. Международный арбитраж (его ещё называют международным третейским разбирательством) представляет собой передачу спора для разрешения третьей стороной (третейскому суду). При этом, в отличие от посредничества, арбитраж характеризуется обязательностью решения для участников спора. В разное время функции арбитров в силу сложившейся обычной практики выполняли многие политики, общественные и религиозные деятели (например, Папа Римский). Наиболее активно различные арбитражные процедуры стали использоваться в международной практике с XIX века. Особенностью арбитража как средства разрешения международных споров является то, что он преимущественно применяется к спорам юридического, а не политического характера. Это, в частности, закреплено в статье 38 Конвенции о мирном разрешении международных столкновений 1907 года.

В международном праве применяются два вида арбитража: арбитраж, осуществляемый постоянно действующими арбитражными органами и арбитраж, осуществляемый ad hoc, то есть органом, специально учреждённым для данного конкретного случая. Таким образом, применению арбитража второго вида предшествует специальное соглашение спорящих сторон, которое называется третейской записью. Третейская запись должна включать положения о предмете спора, о порядке формирования суда, о процедуре третейского разбирательства, а также об обязанности сторон исполнить арбитражное решение.

Из постоянно действующих арбитражных органов наиболее известна Постоянная палата третейского суда, учреждённая в соответствии с Гаагскими конвенциями о мирном решении международных столкновений. В структуру Палаты входит постоянно действующий Административный совет, который возглавляется министром иностранных дел Нидерландов, а также Международное бюро. Непосредственно арбитражное разбирательство осуществляют третейские судьи, выбираемые из специального списка. Данный список формируется из граждан государств – участников Гаагских конвенций: каждое государство имеет право внести в список до четырех своих граждан сроком на 6 лет. В настоящее время около 90 государств участвуют в деятельности Палаты, в список третейских судей входят около 300 юристов-международников. За время своего существования (Палата работает в Гааге) данный арбитражный орган рассмотрел и разрешил более 40 межгосударственных споров. Например, в 1989 году на рассмотрение Палаты был передан спор между США и Великобританией относительно порядка пользования международного аэропорта Хитроу.

Несколько лет назад Постоянная палата третейского суда приняла ряд документов, направленных на установление факультативных процедур рассмотрения споров. К ним относятся:

-Факультативные правила арбитражного рассмотрения споров между двумя государствами;

-Факультативные правила арбитражного рассмотрения споров между двумя сторонами, из которых только одна является государством;

-Факультативные правила арбитражного рассмотрения споров между международными организациями и государствами;

-Факультативные правила арбитражного рассмотрения споров между международными организациями и частными лицами;

-Факультативные правила примирения;

-Факультативные правила для следственных комиссий;

-Правила рассмотрения споров относительно природных ресурсов и окружающей среды.

Постоянная палата третейского суда может рассматривать споры между государствами, которые не являются участниками Конвенции 1907 года. Кроме того, Палата принимает к своему производству споры, сторонами которых выступают не только государства, но и юридические и физические лица. Главное, чтобы спор носил международный характер. Наконец, в редких случаях Палата выступает в качестве международной согласительной комиссии.

Что касается арбитража ad hoc, то возможность его использования предусмотрена, в частности, Общим актом о мирном разрешении международных споров 1928 года. Акт рекомендует государствам порядок формирования арбитража и процедуру разрешения спора. Процедуре арбитражного разбирательства посвящены также имеющие рекомендательную силу Образцовые правила арбитражного производства, одобренные в 1958 году генеральной Ассамблеей ООН. В 1994 году в Мехико был учреждён Международный суд экологического арбитража и примирения.

Следует упомянуть о том, что арбитраж как способ разрешения споров более широко используется в частно-правовых отношениях, в том числе с иностранным элементом. Так, с 18 февраля 1996 года Республика Казахстан участвует в Конвенции о признании и приведении в исполнение иностранных арбитражных решений 1958 года и в Европейской конвенции о внешнеторговом арбитраже 1961 года.

В истории международного права был период, когда арбитраж рассматривался в качестве основного средства мирного разрешения международных споров. Именно такой позиции придерживалась, в частности, Лига Наций. С деятельностью этого органа связано и институционное оформление арбитража, закрепление его в качестве постоянно действующего механизма. Арбитраж в качестве средства мирного разрешения международных споров занимает промежуточное место между посредничеством, примирением и судебными органами. Представляется, что такая двойственная природа данного института существенно ограничивает возможности его использования в настоящее время. Более перспективным в качестве средства мирного разрешения международных споров выглядит расширение института международной судебной юрисдикции.

Судебное разбирательство – сравнительно новое средство мирного урегулирования международных конфликтов, становление и развитие которого продолжается в настоящее время. Характерной особенностью судебного разбирательства являются, во-первых, императивность выносимых решений, во-вторых, чёткая институциональная структура соответствующих органов, в-третьих, заранее установленная процедура рассмотрения дела, жёсткие правила судопроизводства. В отличие от международного арбитража, состав судебных органов не зависит от воли участвующих в споре сторон.

Исторически первым международным судебным органом стала учреждённая под эгидой Лиги Наций Постоянная палата международного правосудия, которая просуществовала с 1921 по 1946 год и вынесла за это время 32 обязательных и 27 консультативных решений. В настоящее время в мире функционируют различные международные суды: как на универсальном уровне, так и на региональном. Можно, в частности, назвать Международный Суд ООН, Международный уголовный суд, Международный трибунал по морскому праву, Европейский суд по правам человека, Суд Организации центрально-американских государств, Суд Бенилюкса (таможенно-экономического союза трех европейских государств), Суд Восточно-Африканского сообщества, Межамериканский суд по правам человека, Суд Европейского Союза, Экономический суд СНГ и т.д.

Безусловно, наиболее авторитетным международным судебным органом является Международный Суд ООН, Статут которого нужно рассматривать как неотъемлемую часть Устава Организации. Спецификой Суда является то, что ему подсудны исключительно межгосударственные споры, носящие правовой характер. При этом сама юрисдикция Суда носит факультативный характер: спор может стать предметом рассмотрения в Суде только с согласия всех спорящих государств. Такое согласие может быть закреплено в специальном соглашении спорящих государств, выражено в одностороннем официальном заявлении государства либо вытекать из действующего международного договора. Кроме решений по межгосударственным спорам, Международный Суд дает консультативные заключения по запросам различных международных органов. Государства правом обращения с подобными запросами не обладают.

Главные проблемы, с которыми сталкивается в своей деятельности Международный Суд ООН, связаны с заложенным в Уставе ООН ограничением его юрисдикции. Во-первых, далеко не всегда представляется возможным определить природу межгосударственного спора (является ли он правовым), во-вторых, на сегодняшний день не так много государств (менее трети всех членов ООН) признали обязательность юрисдикции Суда. Характерно, что из постоянных членов Совета Безопасности соответствующее заявление сделала только Великобритания. Наконец, в-третьих, Суд не может полностью освободиться от политических мотивов в своей деятельности.

Таким образом, эффективность главного международного судебного органа как средства мирного разрешения споров во многом обусловлена политической волей отдельных государств – участников международных конфликтов. Кроме того, достаточно проблематичным представляется неуклонное исполнение принятых Судом решений. Этот вопрос актуален даже несмотря на то, что решения Международного Суда обязательны для всех сторон спора, а гарантом их реализации является Совет Безопасности (дело Никарагуа против США 1986 года). Вместе с тем, Манильская декларация о мирном разрешении международных споров от 15 ноября 1982 года подчеркивает особую роль Международного Суда ООН в деле разрешения споров юридического характера.

В настоящее время порядка 300 универсальных международных договоров содержат положения об обязательной юрисдикции Международного Суда в отношении споров, связанных с толкованием и применением этих соглашений. Таким образом, каждое государство – участник таких договоров автоматически признаёт обязательную юрисдикцию Суда применительно к обязательствам, принятым на себя по соответствующему договору. Участником ряда таких Конвенций является и Республика Казахстан. Вместе с тем, Казахстан (как и Российская Федерация) ни разу не был стороной (заявителем или ответчиком) в Международном Суде ООН.

Всего за первые 55 лет своего существования (1946-2001гг) Международный Суд рассмотрел и решил 70 межгосударственных споров и сделал более 30 консультативных заключений. Вот наиболее известные его решения.

В 1949 году в англо-албанском споре Суд признал ответственность Албании за ущерб, причиненный ее минами английским военным кораблям, осуществлявшим право мирного прохода через территориальные воды Албании. В 1953 году Суд признал суверенитет Великобритании над отдельными островами в проливе Ла-Манш. В 1980 году его решением было признано незаконным взятие в заложники иранскими властями дипломатов США. В 1984 году Суд делимитировал морскую границу между Канадой и США в районе залива Мэн. В 1986 году Суд рассмотрел иск Никарагуа против США и признал военные действия (морскую блокаду) США незаконными, отметив право Никарагуа на возмещение причинённого ущерба. В 1989 году Международный Суд ООН отклонил иск США к Италии по поводу реквизиции итальянскими властями имущества, принадлежащего американским юридическим лицам. В настоящее время на рассмотрении Суда находится спор между Данией и Норвегией по вопросу о морской границе между этими странами.

В состав Международного Суда ООН входят 15 членов – специалистов в области международного права. Каждый из них избирается сроком на 9 лет Генеральной Ассамблеей и Советом Безопасности ООН. Состав Суда должен быть сформирован таким образом, чтобы в нём были представлены все основные правовые системы современности. Традиционно в состав Суда входит представитель советской (ныне российской) правовой школы. Судопроизводство в Международном Суде ООН ведётся на французском или английском языке. Сам порядок осуществления правосудия регулируется Регламентом Суда, нынешний текст которого был утверждён в 1978 году.

В настоящее время наметилась тенденция распространения международной судебной юрисдикции на споры, участниками которых являются не только государства, но и международные организации, а также физические и юридические лица. В частности, созданный в 1996 году Международный трибунал по морскому праву не только разрешает споры между государствами – участниками Конвенции ООН по морскому праву 1982 года по поводу толкования или применения Конвенции, но и вправе рассматривать споры с участием Органа по морскому дну, физических и юридических лиц, если эти споры связаны с режимом и использованием морского дна. Трибунал, который находится в Гамбурге, состоит из 21 судьи, избранных из числа лиц, пользующихся самой высокой репутацией беспристрастности и справедливости и являющихся признанными авторитетами в области морского права. Решения трибунала являются обязательными для государств – участников спора. Рассмотрение дел происходит в камерах, состоящих из трех и более членов Трибунала.

Аналогичная “двойственность” рассматриваемых международных споров характерна и для Европейского суда по правам человека, учреждённого в 1959 году на основе Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года. С одной стороны, Суд разбирает споры между государствами – участниками Конвенции 1950 года по поводу толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней. С другой стороны, Суду подсудны и индивидуальные жалобы на государства со стороны отдельных физических лиц, групп лиц или неправительственных организаций. Таким образом, Европейский Суд по правам человека выполняет сразу несколько функций: помимо того, что он является средством мирного разрешения международных споров, он является высшей судебной инстанцией по защите прав граждан европейских государств. Местонахождения Суда – город Страсбург (Франция)

В целом судебное разбирательство следует признать одним из наиболее перспективных направлений мирного разрешения международных споров. Во-первых, данный инструмент мирного урегулирования служит укреплению авторитета международного права в межгосударственных отношениях. Во-вторых, решение споров осуществляется независимыми и квалифицированными специалистами. В-третьих, функционирование международных судебных органов на постоянной основе гарантирует достаточно оперативное разрешение возникающих конфликтов. С другой стороны, на сегодняшний день достаточно актуальными остаются проблемы расширения международной судебной юрисдикции и неуклонного исполнения вынесенных судебных решений.