Глава 4. Методика оценки коррупциогенности нормативного правового акта

Методика определяет порядок оценки коррупциогенности НПА с целью выявления в нормативном правовом акте норм, способствующих совершению коррупционных правонарушений, и/или выделения коррупционных элементов (факторов) и устранения или снижения их возможных негативных последствий.

Задачи оценки коррупциогенности нормативного правового акта:

1) выявление коррупционных факторов, норм (дефектов норм), пробелов правового регулирования, создающих возможности совершения коррупционных правонарушений;

2) выработка рекомендаций по устранению коррупционных факторов и устранению (коррекции) коррупциогенных норм;

3) выработка рекомендаций по включению в текст превентивных антикоррупционных норм;

4) оценка последствий действия нормативного правового акта в части возможности совершения коррупционных правонарушений;

5) определение возможной эффективности борьбы с коррупционными правонарушениями;

6) выявление сфер деятельности государственных органов и должностных лиц, наиболее подверженных коррупции;

7) выработка рекомендаций системного и организационного характера, направленных на борьбу с коррупционными правонарушениями в конкретной сфере, и ликвидации действующих коррупционных схем;

8) разработка предложений для исключения или снижения влияния коррупционных элементов (факторов);

9) выявление положений, не соответствующих или противоречащих национальным или международным антикоррупционным стандартам;

10) формирование у должностных лиц и граждан нулевой терпимости к коррупционным правонарушениям.

Средством решения вышеназванных задач является анализ нормативного правового акта, а также нормативных правовых актов (норм), к которым отсылает анализируемая норма.

Анализ НПА на предмет обнаружения коррупциогенных норм права состоит из двух этапов.

Первый этап – предварительный анализ НПА.

Второй этап – оценка коррупциогенности по существу.

Первый этап: Предварительный анализ нормативных правовых актов

Анализу НПА на предмет оценки его коррупциогенности предшествует предварительный анализ:

правоотношений, регулируемых нормативным правовым актом;

сложившейся коррупционной практики в конкретной сфере;

действующих коррупционных схем;

правовой статистики о коррупционных правонарушениях, предусмотренных Уголовным кодексом РК от 16 июля 1997 года №167 и Кодексом РК «Об административных правонарушениях» от 30 января 2001 года №155, совершенных должностными лицами государственных органов;

конкретной деятельности государственных органов и должностных лиц, наиболее подверженных коррупционным проявлениям;

способов проявления коррупции в деятельности государственных органов и должностных лиц;

взаимосвязи коррупционных дефектов в правовом обеспечении деятельности государственного органа и совершенных должностными лицами коррупционных правонарушений/существующих коррупционных схем/коррупционной практики.

Предварительный этап анализа на коррупциогенность НПА должен содержать выводы о полномочиях органов публичной власти и порядке их реализации, существующих/предлагаемых проектом механизмах контроля (иерархичного, внутреннего, общественного).

На этапе проведения предварительного анализа аналитиками выявляются такие нетипичные элементы коррупционности, как: полномочия, противоречащие статусу; параллельные полномочия; совмещение полномочий по разработке актов, контролю их применения и санкционированию; неустановление ответственного государственного органа либо субъекта, к которому относится предписание; отсутствие/недостаточность механизмов надзора и контроля; отсутствие/ недостаточность механизмов обжалования решений и действий органов публичной власти.

В этой связи, аналитику необходимо оценить следующие аспекты деятельности государственных органов, вовлеченных в правореализационный процесс:

- статус в системе органов государственной власти;

- компетенция и задачи;

- структура;

- координирование (вертикаль или горизонталь);

- ответственность (внутренняя и подотчетность);

- контроль (внутренний, вышестоящий, внешний, общественный);

- прозрачность деятельности;

- обеспеченность ресурсами для выполнения задач;

- мотивация должностных лиц (социальная защита, оплата труда).

Второй этап: Оценка коррупциогенности по существу

В целях обеспечения обоснованности, объективности и проверяемости результатов оценки коррупциогенности НПА необходимо анализировать на предмет наличия нижеприведенных коррупционных факторов каждую норму нормативного правового акта.

При выявлении в проекте нормативного правового акта таких коррупционных признаков, как: «принятие нормативного правового акта за пределами компетенции»; «заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий»; «наличие излишних административных барьеров»; «отсутствие или ненадлежащее регулирование административных процедур»; «отсутствие адекватной прозрачности», нормативный правовой акт признается не соответствующим антикоррупционным требованиям, что свидетельствует о высоких коррупционных рисках при его применении и использовании.

Оценивая коррупционные факторы, эксперт должен определить реальную степень возможности использования выявленных характеристик нормативных формул для извлечения ненадлежащей выгоды государственным служащим (должностным лицом).

Название коррупционного фактора раскрывается в его формулировке, даются рекомендации по обнаружению этого фактора, перечисляются возможные коррупционные действия и последствия.

Коррупционный фактор иллюстрируется примером из действующего нормативного правового акта, в котором имеется:

1) широта дискреционных полномочий;

2) определение компетенции по формуле «вправе»;

3) завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права;

4) выборочное изменение объема прав;

5) злоупотребление правом заявителя органами государственной власти;

6) отсутствие или ненадлежащее регулирование административных процедур;

7) отсутствие или ненадлежащее регулирование конкурсных (аукционных) процедур;

8) ненадлежащее определение функций, обязанностей, прав и ответственности государственных служащих (должностных лиц);

9) юридико-лингвистическая коррупциогенность, создающая возможности для совершения коррупционных правонарушений;

10) коллизии норм права, создающие возможность для совершения коррупционных правонарушений;

11) наличие пробела в регулировании, создающего возможность для совершения коррупционных правонарушений;

12) наличие в нормативном правовом акте излишних бланкетных и отсылочных норм;

13) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции;

14) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий;

15) ложные цели и приоритеты;

16) нарушение баланса интересов;

17) отсутствие адекватной прозрачности;

18) недостаточность механизмов контроля;

19) «навязанная» коррупциогенность;

20) наличие излишних административных барьеров.

При выявлении коррупциогенных норм права и составлении справки о результатах мониторинга аналитику также необходимо ответить на следующие вопросы:

1. Какая сфера деятельности уполномоченного государственного органа в рамках предмета регулирования НПА наиболее подвержена коррупции?

2. Какова коррупционная практика (существующие коррупционные схемы) в рассматриваемой сфере?

3. Есть ли причинно-следственная связь между обнаруженным дефектом нормы права (наличием коррупциогенных факторов в НПА) и функционирующими на практике коррупционными схемами?

4. Какие меры системного и организационного характера, направленные на борьбу с коррупционными правонарушениями, необходимо предпринять в конкретной сфере с целью ликвидации действующих коррупционных схем?

5. Содержит ли НПА превентивные антикоррупционные нормы?

6. Каковы возможные коррупционные последствия дальнейшего действия нормативного правового акта при сохранении действующей редакции?