На защиту выносятся следующие положения. 20 страница

1998 г. было не случайным - закон использовал ту организационную структуру, которая уже фактически сложилась как в банковской системе Германии в целом, так и в части добровольных фондов гарантирования возврата депозитов. Дело в том, что к тому времени уже в течение достаточно длительного периода в Германии существовали банковские ассоциации: для частных банков - Федеральная ассоциация немецких банков (Bundesverband deutsher Banken) и для публичных банков - Федеральная ассоциация публичных банков (Bundesverband Offentlicher Banken Deutschland). Эти ассоциации подтвердили свою готовность принять на себя ответственность за функционирование обязательных по закону схем гарантирования депозитов в отношении тех банков, которые входили в одну или другую ассоциацию. Соответствующие полномочия были делегированы обеим ассоциациям Министерством финансов постановлением от 24 августа

1998 г. С целью управления схемой гарантирования депозитов каждая ассоциация создала специальную компанию с ограниченной ответственностью. В каждую из схем вошли те банки, которые входили в соответствующую ассоциацию.

Наряду с этим в Германии существуют и добровольные структуры, предоставляющие обеспечение возврата депозитов - те структуры, которые существовали задолго до появления Закона о гарантировании депозитов и компенсации инвесторов 1998 г.. Введение указанным законом системы обязательного гарантирования депозитов не повлекло в Германии отмену прежде существовавших добровольных структур - они продолжают

существовать в своем прежнем виде параллельно с обязательной системой и предоставляют дополнительную гарантии возврата банковских вкладов.

Так, в Германии существует Фонд защиты депозитов Федеральной ассоциации немецких банков, в который традиционно входят частные банки. В настоящее время в связи с обязательной по закону схемой гарантирования депозитов гарантии, предоставляемые Фондом, носят субсидиарный характер, представляя собой дополнительное покрытие сверх лимитов, предоставляемых по обязательной схеме, а также предоставление покрытия вкладчикам, которые не подпадают по защиту обязательной схемы278.

По мнению Бундесбанка, существующая в Федеративной Республике

Германия комбинация обязательного и добровольного гарантирования депозитов обеспечивает прочную и всестороннюю защиту интересов вкладчиков в случае дефолта кредитного института, а наряду с этим - уверенность общества в стабильности банковской системы Германии279.

Приведенный выше обзор (на примере нескольких стран) существующих структур гарантирования депозитов дает основания для заключения о том, что такие структуры обнаруживают признаки как сходства, так и различий. Сходным является наличие у них, по крайней мере, трех групп полномочий: финансовых (собственно выплата компенсаций вкладчикам, включая определение размера подлежащей выплате компенсации и процедуры выплаты в разрешенных законодательством рамках), административных (право принять и исключить кредитный институт из схемы гарантирования), информационных (право на получение информации, необходимой для своевременного выполнения схемами своих финансовых полномочий). Но при этом очевидно и то, что схемы могут и существенно отличаться в

различных странах, как по объему трех перечисленных выше видов

278 См.подр.: The Deposit Protection Scheme of the German Private Commercial Banks. Доступен в виде электронного ресурса: http://www.germanbanks.org/service/deposit-protection-scheme.

279 Deposit protection and investor compensation in Germany. Deutsche Bundesbank Monthly Report, July 2000. Доступен в виде электронного ресурса на официальном сайте: http://www.bundesbank.de/download/volkswirtschaft/monatsberichte/2000/200007mb_e.pdf

полномочий, так и по своей организационной структуре и степени независимости и характеру взаимодействия с регулятором банковской системы. Существующие различия послужили поводом для доктринальной классификации гарантирования депозитов по различным основаниям. В частности, выделяются следующие аспекты сравнения:

- формально закрепленные и подразумеваемые схемы. Формально закрепленные схемы формально закреплены в законодательстве (как, например, те, которые мы рассматривали выше), в то время как подразумеваемые схемы не имеют формально-юридического закрепления, будучи основанными скорее на ожиданиях, что правительство отреагирует на такую социальную проблему как банкротство банков, особенно крупных, и позаботится о разумной компенсации депозитов вкладчиков. Помимо своей юридической неопределенности (действительно, подразумеваемая схема основана на политических, но не юридических основаниях и как таковая не позволяет заключить о размере, порядке выплаты покрытия и т.п.), подразумеваемая схема получила в литературе негативную оценку и по причине того, что фактически такая компенсация вкладов перекладывается на плечи налогоплательщиков, в то время как при формально созданной схеме это бремя возлагается на банки – участники соответствующей схемы. В качестве еще одного негативного аспекта отмечается отсутствие стимулирования мониторинга риск-профиля банка, что имеет место в формально закрепленных схемах;

- юридическая форма схем гарантирования депозитов также может быть различной, в частности, схемы могут создаваться в виде юридических лиц частного и публичного права;

- обязательность или добровольность участия также по-разному решается в современном банковском праве, хотя преобладающей является тенденция к обязательности участия; в любом случае

покрытие схема предоставляет только вкладчикам банков, которые являются членами схемы гарантирования;

- финансирование схемы может иметь место в формах, получивших название ex ante, ex post или представлять собой комбинацию обеих форм. Финансирования ex ante означает, что банки, входящие в схему, финансируют ее в виде регулярных взносов, полученные средства используются в случае дефолта банка, а финансирование ex post означает, что средства собираются членами схемы по возникновении дефолта кого-либо из членов схемы. В качестве преимуществ предварительного финансирования отмечается постоянный приток и наличие средств и их немедленная доступность в случае дефолта, но в то же время отмечается и такое последствие предварительного финансирования, как поощрение менее ответственных (более рискованных) решений, полагаясь на наличие средств для компенсации вкладчиков в случае дефолта. Ex post финансирование может рассматриваться в качестве поощряющего более пристальный мониторинг риска кредитного института, но неизбежным недостатком станет необходимость собрать денежные средства в наиболее сложное для этого время – время экономического (финансового) кризиса. Другим аспектом финансирования схемы является наличие/отсутствие учета риск-профиля кредитного института при определении размера взноса является (как будет показано в дальнейшем изложении) одной из современных тенденций развития законодательства о гарантировании депозитов, получившей позитивную оценку специалистов, но в то же время такой подход требует больших ресурсов для своего осуществления, в том числе для адекватного анализа риск-профиля;

- приемлемые вкладчики и защищенные депозиты – к данному вопросу банковское право может подходить по-разному. Общей чертой является защита депозитов потребителей, но в то же время существуют

схемы, предоставляющие гарантии и юридическим лицам, не являющимся кредитными или финансовыми институтами. Как правило, покрытие предоставляется в отношении кредитных остатков на депозитных и текущих счетах, из сферы защищенных депозитов исключаются сделки с ценными бумагами и депозиты на предъявителя, при этом господствующим принципом является предоставление покрытия не в отношении одного депозита, а в отношении одного вкладчика;

- процедура выплаты также различается в национальных системах банковского права по своим срокам, порядке выплаты (единовременно или в соответствии с графиком платежей) и т.п.

2.3. Возможные перспективы развития системы гарантирования возврата депозитов

Несмотря на значительный прогресс в данном вопросе за последние десятилетия, проблема эффективного гарантирования возврата депозитов не потеряла свою остроту в современном банковском праве. Сказанное справедливо в той или иной степени по отношению ко всем странам, входящим в предмет исследования в настоящей диссертации, что порождает и оправдывает дальнейшие исследования в данной сфере280.

В банковском праве ЕС и стран ЕС ситуация может быть обрисована

следующим образом. Две директивы, о которых шла речь выше, справедливо могут рассматриваться в качестве показателей тенденций развития гарантирования депозитов за пятнадцатилетний период развития

банковского права Европейского Союза. Однако было бы неправильно

280 В частности, в отечественной науке банковского права можно отметить следующие работы: Турбанов А.В., Евстратенко Н.Н. Об изменениях правового регулирования систем страхования депозитов в США и ЕС под влиянием мирового финансового кризиса // Банковское право. – 2010. - № 6. – С. 2-8; Турбанов А.В. Система страхования вкладов: современность и новые вызовы // Журнал российского права. – 2011. - № 1. – С. 20-26; Подмаркова А.С. Полномочия Агентства по страхования вкладов по обеспечению стабильности банковской системы: предпосылки возникновения и пределы: дисс. … канд.юрид.наук: 12.00.03.

считать, что данный процесс завершил свое развитие. Это развитие продолжается и идет по двум направлениям. С одной стороны, это создание (или совершенствование) эффективных систем гарантирования депозитов в рамках существующих положений банковского права ЕС. С другой стороны, это попытки дальнейшего развития собственно банковского права ЕС в данном направлении.

Первый процесс имеет серьезное значение в свете того обстоятельства, что несмотря на наличие директивных положений в сфере гарантирования депозитов, степень гармонизации банковского права стран ЕС в этом отношении пока минимальна. Различия в правовом регулировании систем гарантирования депозитов в банковском праве отдельных стран ЕС в настоящее время достаточно серьезны. Развитие данного процесса предстает прежде всего как формирование общепринятых принципов эффективности систем гарантирования депозитов. Данная работа ведется на уровне Международной ассоциации страховщиков депозитов и Банка международных расчетов и материализована в настоящее время в виде документа «Ключевые принципы эффективных систем страхования

депозитов»281. Помимо наличия существенных различий в системах

гарантирования депозитов в различных странах, появлению принципов способствовал и финансовый кризис 2008 г., который в числе прочего показал важность эффективной системы защиты депозитов для выживания финансовой системы. По оценке самой ассоциации, ключевые принципы являются важным показателем для использования странами, намеревающимися ввести или реформировать системы страхования депозитов. Они создавались как адаптируемые к широкому спектру обстоятельств в различных странах и учитывают такие вопросы как размер покрытия, финансирование системы, полномочия, членство, процедура

выплаты покрытия, а также информирование вкладчиков, взаимодействие с

281 Текст документа доступен в интернет-ресурсе:

http://www.iadi.org/cms/secure/docs/JWGDI%20CBRG%20core%20principles_18_June.pdf.

другими органами, отвечающими за безопасность и стабильность финансовой системы, включая центральные банки и надзорные органы в банковской системе. Основное содержание Ключевых принципов можно представить следующим образом.

Предварительные условия функционирования эффективной системы страхования депозитов. Ключевые принципы справедливо исходят из того обстоятельства, что эффективное функционирование системы страхования депозитов зависит не только от эффективности самой системы, но и от ряда обстоятельств, находящихся за пределами полномочий системы страхования, но оказывающих серьезное влияние на такую систему. К числу этих обстоятельств Ключевые принципы относят постоянную оценку экономической и банковской системы, эффективное управление органами, отвечающими за безопасность финансовой системы, сильное пруденциальное регулирование и надзор, а также хорошо разработанную правовую систему наряду с режимом учета и раскрытия информации.

Важность правовой системы разработчикам принципов видится таким образом, что система страхования депозитов не может быть эффективной в условиях отсутствия адекватной законодательной базы или в условиях нестабильной правовой системы. Адекватно разработанная правовая система должна включать систему законов, регулирующих предпринимательскую деятельность, в том числе корпоративное, договорное право, законодательство о банкротстве, о защите потребителей, и при этом должна существовать эффективная система применения таких законов, а также существовать механизм справедливого разрешения споров. Наряду с этим необходимы специальные положения банковского права, позволяющие оперативно осуществлять банкротство банков с удовлетворением требований их кредиторов.

Установление целей системы. Прежде всего Ключевые принципы считают необходимым четкое установление тех целей (публично- политических целей), которые законодатель намерен достичь путем

внедрения или реформирование системы страхования вкладов, причем такие цели должны быть формально закреплены (принципы 1 и 2). При этом в качестве основной такой цели Ключевые принципы рассматривают защиту тех, «кто более всего нуждается в защите», т.е. тех вкладчиков, которые не имеют возможности сделать информированную оценку степени риска того, что банк, в котором они разместили свои средства, может обанкротиться. Это не исключает наличия и других целей системы страхования вкладов (таких как создание механизма более эффективной конкуренции на рынке банковских услуг), которые все же должны рассматриваться как второстепенные по сравнению с указанной выше главной целью.

Защита «наиболее нуждающихся в защите» вкладчиков сбалансирована в Ключевых принципах другой целью – стремлением не допустить злоупотреблений вследствие именно наличия системы страхования вкладов. Речь идет о том, что наличие системы страхования вкладов может спровоцировать более рисковое поведение как банков, так и вкладчиков – и те и другие могут начать вести себя более рискованно, полагаясь на наличие системы страхования. Ключевые принципы предлагают в связи с этим принятие правил, которые предупреждали бы такие возможные злоупотребления. В частности, установление предела выплаты покрытия по недоступным депозитам препятствует излишне рискованному поведению вкладчиков, а установление различного размера взносов в системы страхования в зависимости от риск-профиля банка рассматривается как препятствующие излишне рискованному поведению банков.

Установление компетенции и полномочий системы страхования вкладов. В данной части Ключевые принципы (принципы 3 и 4) исходят как из того, что компетенция и полномочия системы страхования должны быть четко закреплены в законодательстве, так и из того, что должно быть последовательно закреплено соответствие между публично-политическими целями системы страхования и закрепленной за ней компетенцией. В свою

очередь, полномочия, предоставленные системе страхования, также должны корреспондировать закрепленной за ней компетенции.

При этом Ключевые принципы, признавая возможность (и реальность) существенного различия в компетенции и полномочиях систем страхования в различных странах, указали на два основополагающих подхода к данным вопросам. Компетенция системы страхования может закрепляться либо в качестве узкой компетенции «сундучка с деньгами» (pay box), сводящейся к выплатам компенсации вкладчикам в случае дефолта банков – членов системы, либо в качестве широкой компетенции, позволяющей системе страхования не только осуществлять функции «денежного ящика», но и участвовать в минимизации рисков в финансовой системе, возможны также различные их комбинации.

В зависимости от закрепления такого рода узкой или широкой компетенции должны формироваться и полномочия системы страхования. При компетенции «денежного ящика» полномочия сводятся, в основном, к получению информации, необходимой для своевременного реагирования на возможный дефолт банка, в то время как широкая компетенция предполагает наличие полномочий по проверке банков (или требования провести такую проверку надзорными органами в банковской системе), по оказанию помощи банкам, находящимся в сложном финансовом положении.

Управление системой страхования (принцип 5). Как мы видели выше, системы страхования могут иметь различные организационно-правовые формы и внутреннее управление. Основное требование Ключевых принципов состоит в том, что система страхования должна быть операционно независима, прозрачна, ответственна и свободна от недолжных политических и профессиональных (т.е. со стороны финансовой индустрии) влияний. Это предполагает установление адекватных процедур внутреннего прохождения информации и контроля, взаимодействия с надзорными органами в банковской (финансовой) системе.

Взаимодействие с другими органами, обеспечивающими безопасность финансовой системы. Ключевые принципы (принципы 6 и 7) под этим понимают прежде всего информационное взаимодействие систем страхования депозитов в другими органами, ответственными за безопасность и стабильность финансовой системы, такими как надзорные органы в банковской системе, центральные банки и др. Уровень информационного взаимодействия различается в зависимости от широты компетенции системы страхования депозитов – чем более система страхования вовлечена не только в процесс выплаты, но и в процесс минимизации рисков в финансовой системе и помощи банкам, оказавшимся в затруднительном финансовом положении, тем больший объем информации ей необходим.

В силу реалий современной банковской сферы информационное взаимодействие редко может быть ограничено рамками одной страны – возникает необходимость взаимодействия с системами страхований депозитов в других странах. Особенно это актуально в ситуации, когда несколько схем могут оказаться перед необходимостью выплат вкладчикам по недоступным депозитам – в этом случае, помимо всего прочего, эффективность системы будет зависеть и от назначения схемы, ответственной за весь процесс выплаты покрытия.

Ключевые принципы считают недостаточным неформальный обмен информацией – необходима формализация такого процесса с использованием средств законодательства, совместных меморандумов, соглашений и комбинации этих средств.

Членство в системе. Ключевые принципы однозначно высказались в пользу обязательного, а не добровольного членства банков в системе страхования вкладов (принцип 8). Принимая во внимание не только Ключевые принципы, но и предложения по изменению существующих директивных положений ЕС по вопросам гарантирования депозитов, можно сказать, что обязательность членства банков в системе является практически решенным вопросом.

Обязательность участия в системе страхования вкладов имеет ряд других организационных последствий. Во-первых, обязательное участие в системе бессмысленно, если банки одновременно не подчинены режиму строгого пруденциального регулирования, поскольку отсутствие такого регулирования с неизбежностью обернется неоправданными рисками для системы страхования вкладов. Во-вторых, законодателю предстоит определить, будет ли вхождение банков в систему страхования вкладов автоматическим (по получении соответствующей лицензии), либо оно будет зависеть от решения системы страхования вкладов, принять или не принять данный конкретный банк в систему. В последнем случае система страхования вкладов должна располагать полномочиями установить критерии вхождения в систему для банков. Если же в определенной юрисдикции вопрос решается по-другому, когда вхождение в систему является условием получения лицензии на осуществление банковской деятельности, то логично предусмотреть предварительное консультирование лицензионного органа с системой страхования депозитов прежде предоставления заявителю лицензии на осуществление банковской деятельности.

Защищенные депозиты. Данный вопрос также подлежит четкому закреплению в законодательстве. Согласно Ключевым принципам (принцип

9), это должно быть сделано либо на уровне законодательства, либо регулятивных положений, но таким образом, чтобы было четко понятно, какие именно депозиты подлежат защите системой страхования, а также можно было быстро определить размер покрытия, который, в свою очередь, должен быть ограниченным и правдоподобным, при этом обеспечивать покрытие в отношении большинства существующих в стране депозитов. Ключевые принципы считают правильным периодический пересмотр размера покрытия с учетом инфляции, изменившегося уровня доходов, развития новых финансовых инструментов и влияния этих факторов на структуру и размер депозитов.

Если в определенной стране существует неопределенный (бланковый) размер покрытия, то Ключевые принципы рекомендуют завершить переход к определению размера покрытия максимально быстро (принцип 10), поскольку бланковое покрытие рассматривается документом как влекущее целый ряд негативных последствий, включая неопределенность и даже способствует более рисковому поведению. В определенной степени переход от неопределенного к определенному размеру покрытия сходен с процессом перехода от подразумеваемой к явно выраженной системе страхования депозитов, тем самым должен следовать тем же правилам.

Финансирование. В этом аспекте Ключевые принципы (принцип 11) подтверждают очевидную необходимость для системы страхования располагать средствами, необходимыми для выплаты покрытия по депозитам. Принципы исходят из того, что в современных условиях возможны различные схемы финансирования – предварительная (ex ante – средства аккумулируются в виде взносов участников системы на постоянной основе, формируя фонд на случай возможных кризисных событий), последующая (ex post – при которой средства собираются в случае возникновения кризисной ситуации), а также варианты комбинаций таких схем. Ключевые принципы настаивают на том, что финансирование должно осуществляться банками, поскольку именно они и их клиента выигрывают от функционирования эффективной системы страхования вкладов, но при этом Ключевые принципы признают, что в определенных ситуациях, угрожающих стабильности финансовой системы в целом, этого может оказаться недостаточно.

Информирование общественности. Ключевые принципы считают необходимым регулярное информирование общественности о существовании, преимуществах и ограничениях системы страхования вкладов (принцип 12). Информирование должно быть адекватным, т.е. учитывающим целевую аудиторию (например, различные категории вкладчиков), использующим средства доведения информации,

воспринимаемые соответствующими вкладчиками. Информирование рассматривается как задача, возлагаемая прежде всего на саму систему страхования депозитов, что предполагает определение адекватного бюджета как собственно для информирования, так и для регулярных проверок уровня информированности общественности.

Юридические стандарты для должностных лиц и сотрудников. Данный аспект предполагает (принцип 13), что должностные лица и сотрудники систем страхования вкладов не должны нести ответственность за свои добросовестные действия (включая отсутствие ответственности за причиненные такими действиями последствия), бездействие, решения, принятые в ходе нормального исполнения своих служебных обязанностей; при этом они должны быть освобождены от бремени доказывания своей добросовестности и иметь право в установленных случаях на получение компенсации в соответствии с режимом ответственности, установленным в конкретной стране.

Но принципиально важно, чтобы такого рода юридическая защита предоставлялась при одновременном установлении стандартов для таких должностных лиц и сотрудников, включая кодексы поведения и правила действий при конфликте интересов.

В качестве другого аспекта юридических стандартов для должностных лиц и сотрудников Ключевые принципы рассматривают возможность системы страхования вкладов привлечь к ответственности ( в судебном порядке) лиц, виновных в ухудшении финансового состояния банка (принцип

14). Такая мера рассматривается не в качестве карательной, но в качестве способствующей платежеспособности страховщика и препятствующей недобросовестному поведению соответствующих должностных лиц и сотрудников.

Восстановление платежеспособности банков. Ключевые принципы (принципы 15 и 16) отмечают важную закономерность: несмотря на различные подходы в различных странах к предоставлению системам

страхования депозитов полномочий по участию в восстановлении платежеспособности проблемных банков, характер контроля и надзора в банковской системе имеет непосредственное влияние на эффективность деятельности системы страхования вкладов. В связи с этим Ключевые принципы настаивают, чтобы система страхования вкладов была частью более обширной системы поддержания финансовой стабильности, включая раннее информирование о возникновении или вероятности возникновения проблем с финансовой ситуацией в банках. Участие системы страхования вкладов в санации банков должно преследовать специфическую цель поддержания возможности системы выплатить покрытие по недоступным депозитам. Соответственно этой цели допустимые средства могут включать создание бридж-банка, способствование приобретению/передаче третьим лицам тех активов, которые делают возможным (финансово или инфраструктурно) выполнение обязательств банка перед вкладчиками.

Выплата покрытия и возмещение расходов. Основное положение в этом аспекте состоит в том, что система страхования вкладов должна быть в состоянии предоставить быстрый доступ вкладчиков к застрахованным вкладам (принцип 17). Это предполагает как оперативное получение системой страхования информации о возникновении (вероятности возникновения) проблемной ситуации в банке, так и регулярный доступ к информации о приемлемых вкладчиках, размерах их вкладов с целью определения размера защищенных депозитов и размера средств, необходимых для выплаты покрытия по недоступным депозитам. Быстрота доступа предполагает и то, что вкладчики не должны быть обязаны проходить длительные бюрократические процедуры для получения покрытия, более того, покрытие должно выплачиваться по инициативе самой системы страхования без специального на то заявления вкладчика, что, впрочем, не исключает возможность заявления вкладчиком требований, которые остались за пределами поля зрения системы страхования вследствие, например, некорректного учета в соответствующем банке.

С целью возможного в конкретной ситуации эффективного возмещения расходов системы страхования Ключевые принципы (принцип 18) предусматривают возможность непосредственного участия системы страхования вкладов в процессе банкротства проблемного банка, в том числе в форме администратора непосредственно либо в форме наличия контрольных полномочий в отношении администратора процедуры банкротства банка, при соблюдении разумных коммерческих подходов к реализации банковских активов в ходе конкурсного производства.

Второй процесс к настоящему времени материализован в виде новой

Директивы о гарантировании депозитов (Директива 2014/49/ЕС).

Основной причиной, по которой вопрос о совершенствовании системы гарантирования депозитов был поднят на уровне банковского права ЕС, стал финансовый кризис, точнее те аспекты поведения банковских систем, которые проявились именно в ходе и вследствие кризисных явлений. Чтобы не погружаться излишне в экономическую и политическую проблематику данного вопроса, отметим основную проблему, обнажившуюся в ходе кризиса: минимальный уровень гармонизации правил, относящихся к гарантированию депозитов, показал свою недостаточность полезность, а отчасти даже «вредность» в контексте развития единого рынка банковских услуг на уровне ЕС, оборачиваясь не совсем справедливыми конкурентными преимуществами. В частности, авторы, анализирующие данную проблему, приводят в качестве примера действия правительства Ирландии, которое предоставило неограниченное покрытие по депозитам, размещенным в ирландских банках, что повлекло серьезный отток средств в них из британских банков. Как одно из следствий подобных процессов появилось предложение Комиссии о принятии новой редакции директивы о схемах гарантирования депозитов.

Те основные вопросы, которыми озабочен общеевропейский банковский законодатель в отношении гарантирования депозитов в настоящее время, могут быть суммированы следующим образом:

- упрощение и гармонизация гарантирования депозитов, в частности в отношении объема покрытия и условий его получения,