Глава 2. Применение последовательно заключенных договоров, относящихся к одному и тому же вопросу

Развитие международных отношений, особенно в условиях глобализации, требует тщательного правового регулирования. Ежедневно заключается большое количество договоров, охватывающих все более широкий круг международных отношений, а также затрагивающих внутреннюю жизнь государств. Правовая регламентация становится все более детальной. В результате столь всеобъемлющего договорного регулирования особое значение приобрела проблема соотношения договоров, заключенных в разное время, но касающихся одного и того же вопроса *(198).

В прошлом, когда договоров было сравнительно мало, доминировало мнение о том, что решающая роль принадлежит прежнему договору *(199). Противоречащее прежнему договору соглашение недействительно. Правда, начиная с 30-х гг. прошлого века, стала приобретать влияние и несколько иная точка зрения. В Гарвардском проекте конвенции о договорах 1935 г. говорилось, что обязательства, "принятые по ранее заключенному договору, обладают приоритетом перед обязательствами, принятыми по более позднему договору" *(200). Добавлю: обладают приоритетом, но не делают последующий договор недействительным.

Судебная практика по рассматриваемому вопросу была незначительной. В начале века Центрально-американский суд в двух случаях признал, что государство, права которого были нарушены последующим договором, вправе применить все допускаемые международным правом меры для восстановления правового положения, которое было установлено ранее заключенным договором *(201).

Постоянная палата международного правосудия в 1934 г. рассматривала вопрос о соотношении Берлинского генерального акта 1885 г. и расходящейся с ним Сент-Жерменской конвенции 1919 г. Двое судей настаивали на признании неправомерности Конвенции. Однако Суд не высказался по этому поводу, определив, что заявители, Великобритания и Бельгия, не требовали признания недействительной указанной конвенции *(202).

Германо-австрийское соглашение о таможенном союзе 1931 г. предусматривало ликвидацию таможенных границ. Оно было заключено в нарушение ранее заключенных договоров. Вопрос обсуждался в Лиге Наций и был передан на заключение Постоянной палаты международного правосудия. В своем консультативном заключении Палата решила, что таможенный союз противоречит ранее взятым Австрией обязательствам *(203). Германия и Австрия вынуждены были отказаться от соглашения.

Приведенные случаи свидетельствуют, что судебная практика не дала четкого ответа на вопрос о несоответствии ранее заключенного договора более позднему договору. Отмечая этот момент, Х. Уолдок счел, что судебная практика "решительно опровергает любое общее положение общей доктрины о недействительности договоров, нарушающих положения прежних договоров" *(204).

Анализ отечественной практики свидетельствует о признании серьезного значения за рассматриваемым вопросом. В договоры включались постановления, согласно которым договор не изменяет другие обязательства сторон, если иное в нем не предусмотрено *(205). Договор не может нарушать обязательства каждой из сторон в отношении других государств *(206).

СССР исходил из того, что договор должен соответствовать ранее заключенным соглашениям и одновременно учитывать произошедшие изменения *(207). Советской практике известны случаи предупреждения других сторон об ответственности за вступление в договор, нарушающий ранее заключенные соглашения *(208). В крайних случаях СССР денонсировал договоры в результате заключения другой стороной противоречащих им соглашений. После вступления в силу Парижских соглашений Президиум Верховного Совета СССР 7 мая 1955 г. издал Указ о денонсации договора с Францией 1944 г. и с Англией 1942 г. в связи с их грубым нарушением другими сторонами.

В декабре 2001 г. американская администрация, ссылаясь на произошедшие изменения, заявила о желании денонсировать Договор о противоракетной обороне 1972 г. В июне 2002 г. Договор утратил свою силу. До этого Российское правительство возражало против прекращения Договора и соглашалось на его изменения. После прекращения Договора о ПРО Россия в целях защиты своих интересов в новых условиях 14 июня 2002 г. заявила об отказе от Договора с США о дальнейшем сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений 1993 г. (Договор СНВ2).

В связи с этим замечу, что в доктрине отмечаются трудности при сопоставлении политических договоров. Ч. де Вишер писал, что "вопрос о совместимости двух договоров, которые оба провозглашают своим объектом установление системы коллективной безопасности, объединяя при этом государства, между которыми существуют серьезные трения, зависит от чисто политических критериев, недоступных для судьи". В качестве примера приводился случай соотношения Советско-французского договора о взаимной помощи 1935 г. и Локарнского договора 1925 г. *(209)

Это мнение имеет свой резон. Вместе с тем было бы неверно признавать его целиком. Как известно, попытка Германии отказаться от Локарнского договора под тем предлогом, что ему противоречит Советско-французский договор, была встречена протестом со стороны других участников Локарнского договора. Что же касается недоступности соответствующих решений для судьи, то на Нюрнбергском процессе отказ Германии от положений Локарнского договора был расценен как преступление против мира *(210).

В прошлом особенно категоричными были постановления о соотношении международных обязательств сторон в неравноправных договорах. При помощи таких постановлений договорные отношения зависимого государства подчинялись воле другой стороны. В ст. 14 Англо-египетского договора от 26 августа 1936 г. говорилось: "Настоящий Договор упраздняет все существующие соглашения или иные акты, продолжение действия которых несовместимы с его постановлениями" *(211).

При установлении равноправных отношений возникает вопрос о ранее заключенных договорах. Так, в 1965 г. между Японией и Южной Кореей был заключен Договор об основах отношений. При подготовке Договора остро (в течение свыше 10 лет) обсуждался вопрос о действительности договоров, заключенных между Японией и Кореей до аннексии последней в 1910 г., включая Договор об аннексии 1910 г. Правительство Японии настаивало на том, что все эти договоры были заключены должным образом и вступили в силу в соответствии с международным правом того времени и потому были действительны до признания Японией независимости Кореи в Договоре о мире 1951 г. Со своей стороны, правительство Кореи настаивало на том, что все эти договоры были навязаны Корее и потому были недействительны с самого начала. В конечном счете последнее положение нашло признание. В ст. 2 Договора об основах отношений сказано: "Подтверждается, что все договоры или соглашения, заключенные между Японской империей и Корейской империей до 22 августа 1910 года, были недействительны" *(212). Из этого видно, что прежние договоры стороны пересмотрели в свете современного международного права.

Иногда при сопоставлении различных договоров или договорных инициатив приходится вспоминать о договорах далекой давности. Во время испано-английских переговоров о судьбе Гибралтара английская сторона в 1991 г. предложила передать его под суверенитет ЕС. Испанская сторона не согласилась с этим предложением, сославшись на Утрехтский договор 1713 г., в котором говорилось, что если "Скала" перестанет быть британской территорией, то перейти она может лишь под суверенитет Испании, а ни какой третьей стороны *(213).

Учитывая взаимосвязь различных договоров, государства включают в них специальные положения по этому вопросу. В большинстве случаев такие положения носят самый общий характер: "Положения настоящего Соглашения не затрагивают прав и обязательств, вытекающих из других двусторонних или многосторонних договоров" *(214). В таких случаях существующие договоры понимаются как взаимно согласованные. В случае противоречия между отдельными постановлениями стороны находят взаимно приемлемый компромисс.

В договоры порой включаются положения, подчиняющие их понимание более общим договорам. В преамбуле Договора между Россией и Литвой о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа в Балтийском море 1997 г. сказано, что стороны договорились "исходя из положений Договора об основах межгосударственных отношений между Российской Советской Федеративной Социалистической Республикой и Литовской Республикой от 29 июля 1991 года и соглашения между Российской Советской Федеративной Социалистической Республикой и Литовской Республикой о сотрудничестве в экономическом и социально-культурном развитии Калининградской области РСФСР от 29 июля 1991 года: руководствуясь Конвенцией Организации Объединенных Наций по морскому праву 1982 года" *(215).

Существуют многосторонние конвенции, устанавливающие единый международный режим, так называемые интегральные конвенции, которые подчиняют себе все иные договоры по этому вопросу. Показательна в этом плане Чикагская конвенция о гражданской авиации 1944 г. Во имя установления единого режима международных полетов Конвенция предусмотрела аннулирование всех обязательств между ее участниками, несовместимых с ее условиями, и обязала участников "не вступать в какие-либо подобные договоры и соглашения" *(216). Аналогичные условия содержит и Единая конвенция о наркотических средствах 1961 г.

В двусторонних договорах о воздушном сообщении подчеркивается приоритет соответствующей Чикагской конвенции. В Соглашении между Россией и Македонией о воздушном сообщении 2001 г. говорится: "Положения настоящего Соглашения соответствуют положениям Конвенции (о гражданской авиации 1944 г. - И.Л.) в той степени, в которой эти положения применимы к международному воздушному сообщению" (ст. 2) *(217).

Особое положение занимают универсальные конвенции, устанавливающие общепризнанные нормы международного права. Они допускают заключение конвенций, учитывающих определенные особенности, но не наносят ущерба установленным нормам. Допускаются договоры, которые повышают уровень защиты, предусмотренный универсальной конвенцией прав.

В Женевской конвенции об улучшении участи раненых и больных в действующих армиях 1949 г. говорится: "Ни одно специальное соглашение не должно ни наносить ущерба положению больных и раненых, а также санитарного персонала, установленному настоящей Конвенцией, ни ограничивать прав, которые она им предоставляет" (ст. 6). Аналогичное положение содержит ст. 6 Женевской конвенции об обращении с военнопленными 1949 г., ст. 24 Конвенции о защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта 1954 г. и другие аналогичные конвенции. Такое положение издавна принято в праве международных договоров.

С точки зрения международного права конвенции, устанавливающие более прогрессивные нормы международного права, считаются совместимыми с ранее заключенными договорами. Показательно в этом плане соотношение Статута Лиги Наций и Парижского договора об отказе от войны как средства национальной политики 1928 г. Как известно, Статут не запрещал применение вооруженной силы, а лишь несколько ограничивал его. Парижский договор поставил агрессивную войну вне закона.

Нередко вновь заключенные конвенции, представляющие собой прогрессивное развитие международного права, прямо предусматривают свою преимущественную силу перед ранее заключенными по тому же вопросу конвенциями. Такое положение содержит, например, ст. 311 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. в отношении Женевских конвенций по морскому праву 1958 г. *(218)

Среди договоров особое положение занимают уставы международных организаций. Это положение отмечалось и Международным Судом *(219). Уставы представляют собой разновидность интегральных договоров, определяющих порядок соотношения соглашений по вопросам, ими регламентируемым. Так, Устав Международного союза электросвязи установил: "В случае расхождения между какими-либо положениями настоящего Устава и положениями Конвенции или Административных и иных регламентов, Устав имеет большую силу. В случае расхождения между какими-либо положениями Конвенции и положениями Административных регламентов, Конвенция имеет большую силу" (ст. 4.4) *(220).

Особое положение не только среди уставов организаций, но и в международном праве занимает Устав ООН. В ст. 103 Устава говорится: "В том случае, когда обязательства Членов Организации по настоящему Уставу окажутся в противоречии с их обязательствами по какому-либо другому международному соглашению, преимущественную силу имеют обязательства по настоящему Уставу". Понятно, что речь идет о соглашениях только членов ООН. В случае противоречия соглашение членов не становится недействительным. Положения Устава обладают преимущественной силой.

По мнению многих специалистов, Устав ООН представляет собой своего рода конституцию международного сообщества, и потому все договоры должны ему соответствовать. А.Н. Талалаев писал, что ООН стала подлинно всемирной организацией и "Устав ООН занял ведущее место в современном международном праве в качестве главного международного договора, которому должны соответствовать все другие договоры" *(221).

Это положение довольно широко признано в доктрине международного права. В доктринальной кодификации Американского института права говорится: "Статья 103 Устава Организации Объединенных Наций ставит этот договор над всеми иными обязательствами. Даже если в более поздних соглашениях нет ссылки на Устав, предполагается, что они заключены в соответствии с его постановлениями" *(222).

Иначе рассматривает этот вопрос О.И. Тиунов. Он признает, что ст. 103 "не предусматривает ничтожности соглашений, противоречащих Уставу, в то время как jus cogens в международном праве объявляют недействительным любой противоречащий им договор" *(223). Следует признать, что фактически Устав ООН закрепил основные принципы международного права, обладающие императивным характером. Поэтому противоречащие им договоры являются недействительными. Но это вытекает уже из другой статьи Венской конвенции - о ничтожности договоров, противоречащих jus cogens.

Несмотря на важное практическое значение проблемы соотношения заключенных в различное время договоров, ни в прошлом, ни до сих пор она не получила основательного теоретического исследования *(224). Произошедшие в этом плане изменения можно проследить по истории кодификации права договоров Комиссией международного права. Первый докладчик Г. Лаутерпахт подчеркнул, что рассматриваемая проблема является существенно важной и весьма сложной *(225). Она сравнительно редко рассматривалась международными судами, а принятые решения не дали четких указаний. Тем не менее Г. Лаутерпахт пришел к выводу: "Принцип, согласно которому контракт, заключенный сторонами в нарушение прежних договорных обязательств, является недействительным, должен рассматриваться как общий принцип права". При этом, по его мнению, в международной сфере признание этого принципа более важно, чем в частноправовой сфере, поскольку количество международных договоров гораздо меньше, чем частных контрактов. В связи с этим отметим, что немалое число юристов, как в прошлом, так и после принятия Венской конвенции, отрицают возможность простого перенесения указанного общего принципа из внутреннего в международное право *(226).

Исходя из своего понимания вопроса Г. Лаутерпахт поместил статью о соответствии ранее заключенным договорам в раздел "Правомерность объекта договора". Приведем пункт 1 проекта этой статьи: "Договор недействителен, если его осуществление означает нарушение договорного обязательства, ранее принятого одной или более договаривающихся сторон". Одновременно в статье оговаривалось, что данное положение "применяется только в том случае, если отступление от условий предыдущего договора таково, что способно серьезно повлиять на интересы других сторон по этому договору или серьезно воздействовать на достижение цели этого договора". Из этого следует, что далеко не всякое расхождение с ранее заключенным договором влечет за собой недействительность нового договора.

Представляет интерес положение статьи, предложенной Г. Лаутерпахтом, согласно которому условие о недействительности не применяется "к последующим многосторонним договорам, таким, как Устав Организации Объединенных Наций, обладающим характером всеобщности, который придает им свойство законодательства, должным образом воздействующим на всех членов международного сообщества или которые заключены в международных интересах". Докладчик признал, что это положение носит характер de lege ferend и учитывает в полной мере соображения, связанные с кодификацией права договоров. Иными словами, вновь принятые кодификационные конвенции, устанавливающие общие нормы международного права, носят как бы законодательный характер и доминируют над всеми иными договорными обязательствами как участвующих, так и не участвующих государств.

Второй докладчик по праву договоров Дж. Фицморис считал, что вопрос о несовместимости заключенных в разное время договоров должен решаться с учетом юридических последствий, т.е. он не рассматривал правило о недействительности последующего договора абсолютным. "...Тот факт, что договорные обязательства не соответствуют обязательствам по иному договору, не является сам по себе основанием, оправдывающим невыполнение" *(227). Дж. Фицморис предложил предусмотреть в статьях различные варианты договоров, в частности "интегральные" или "взаимозависимые", которые не допускают отступлений.

Учитывая различия договоров, третий докладчик Х. Уолдок предложил все же принять общие правила *(228). Прежде всего он заявил, что, по мнению Комиссии, тот факт, что договор не соответствует положениям ранее заключенного договора, обязательному для некоторых из сторон, не лишает последующий договор его действительности. Соответственно, этот случай в первую очередь ставит вопрос о приоритете и об ответственности государств. Поэтому докладчик согласился с теми членами Комиссии, которые считали, что вопрос должен решаться не в разделе о прекращении договоров, а в разделе об их осуществлении. При этом была подчеркнута связь предлагаемой статьи со статьями о третьих государствах и о пересмотре договоров. Заслуживает внимания замечание Х. Уолдока о том, что "право договоров получило серьезное развитие в течение последних тридцати лет" *(229).

Относительно ст. 103 Устава ООН Х. Уолдок подчеркнул, что она устанавливает "принцип приоритета Устава, а не недействительности противоречащих ему договоров". Он также указал, что на противоречащие Уставу договоры распространяется ст. 2/2, обязывающая членов ООН добросовестно выполнять принятые на себя по Уставу обязательства. Статья 103 устанавливает норму настолько важного значения в отношении конфликта договоров, что должна быть отражена в предложенном проекте статьи. В комментарии Комиссии к рассматриваемой статье было сказано о необходимости "признать преобладающий характер статьи 103 Устава в отношении любого договорного обязательства членов" *(230).

В конечном счете рассматриваемую ст. 30 Венской конвенции 1969 г. сочли целесообразным начать с пункта о том, что правила, относящиеся к правам и обязанностям государствучастников последовательно заключенных договоров, осуществляются "с соблюдением статьи 103 Устава Организации Объединенных Наций". Это положение обязывает соблюдать ст. 103 и те государства, которые, не будучи членами ООН, участвуют в Венских конвенциях о праве договоров, что также отмечалось и на Венской конференции. Представитель Швейцарии заявил, что подписание его страной "будущей конвенции сделает для нее обязательной оговорку относительно статьи 103" *(231). В результате можно утверждать, что практически ст. 103 Устава ООН приобрела всеобщее значение.

При подготовке проекта конвенции о праве договоров с участием международных организаций в Комиссии международного права возникли разногласия относительно того, распространяется ли ст. 103 Устава на международные организации. Одни члены Комиссии считали, что эта статья распространяется на организации в той же мере, как и на государства. Образовав организацию, государства не могут избавиться от возложенных на них обязательств. Другие полагали, что ст. 103 не упоминает организации, поэтому они могут заключать любой договор, не принимая во внимание Устав, в котором они не участвуют. Высказывалось мнение, что Комиссия не должна толковать Устав ООН. В результате пришли к компромиссу, включив положение о ст. 103 отдельным пунктом в конце статьи. "Предыдущие пункты не затрагивают статью 103 Устава Организации Объединенных Наций". Такой пункт, естественно, не решал актуального вопроса. Что же касается остальных пунктов статьи, то, по мнению участников, они должны остаться в той же форме, что и в Конвенции 1969 г. *(232)

На Конференции 1986 г. Аргентина внесла поправку: "Предыдущие пункты не наносят ущерба тому факту, что в случае конфликта между обязательствами по договору и ими же по Уставу Организации Объединенных Наций последние обладают преимуществом" *(233). Конференция в целом согласилась с такой постановкой вопроса *(234). По мнению США, речь должна идти не о "положениях", а об "обязательствах", что не позволит толковать весь Устав как jus cogens. Делегация ООН подчеркнула значение пункта и поддержала предложение Аргентины. Делегация СССР поддержала включение в статью пункта об Уставе ООН *(235). Перед принятием статьи пленумом Конференции она заявила, что действие ранее заключенного договора не прекращается в результате заключения нового договора по тому же вопросу. Положения прежнего договора должны применяться в той мере, в какой они создают режим не менее, а более благоприятный, чем установленный последующим договором. Замечание это не вполне корректно. Дело в том, что договор может создавать более благоприятный режим для одного участника и менее благоприятный для другого. Сказанное может относиться лишь к многосторонним конвенциям, устанавливающим общие нормы международного права. Статья была принята без голосования *(236).

Статья 30 "Применение последовательно заключенных договоров, относящихся к одному и тому же вопросу" установила, что права и обязанности государств и международных организаций - участников последовательно заключенных договоров, относящихся к одному и тому же вопросу, определяются в соответствии со следующими правилами.

Если в договоре устанавливается, что он обусловлен предыдущим или последующим договором или что он не должен считаться несовместимым с таким договором, то преимущественную силу имеют положения этого другого договора.

Если все участники предыдущего договора являются также участниками последующего договора, но действие предыдущего договора не прекращено или не приостановлено в соответствии со ст. 59 (прекращение договора или приостановление его действия, вытекающие из заключения последующего договора), то предыдущий договор применяется только в той мере, в какой его положения совместимы с положениями последующего договора.

Если не все участники последующего договора являются участниками предыдущего договора, то в отношениях между двумя участниками, каждый из которых является участником обоих договоров, применяется указанное выше правило. В отношениях между участниками обоих договоров и участником только одного договора договор, в котором оба являются участниками, регулирует их взаимные права и обязанности.

Из сказанного следует, что соотношение договоров решается по воле участников. В соответствии с общими принципами права устанавливается преимущество последующего договора, в котором участвуют все государства, на которых распространялось действие предыдущего договора. Договор не может возлагать обязательства на не участвующее в нем государство.

Приведенное выше правило применяется без ущерба для ст. 41 при решении любого вопроса о прекращении или приостановлении действия договора в соответствии со ст. 60 или любого вопроса об ответственности государства или международной организации, которая может возникнуть в результате заключения или применения договора, положения которого несовместимы с их обязательствами в отношении государства или организации по иному договору *(237).

Такого рода несовместимость возникает тогда, когда вновь заключенный договор преследует цели, противоречащие целям ранее заключенного договора, а также когда он существенно меняет права и обязательства сторон. Приведенные положения сформулированы на основе признания приоритета применения, а не недействительности договоров, положения которых расходятся в определенных пределах. Вместе с тем подчеркивается ответственность, которая может возникнуть в результате заключения или применения договора, несовместимого с обязательствами данного государства в отношении государства по иному договору.

Таким образом, правила ст. 41 не наносят ущерба тому факту, что когда обязательства по Уставу ООН окажутся в противоречии с обязательствами по какому-либо договору, преимущественную силу имеют обязательства по Уставу.

В рассматриваемой статье говорится об "участниках договора". Согласно ст. 2 Венской конвенции 1969 г. "участник" означает государство, которое согласилось на обязательность для него договора и для которого договор находится в силе. В докладе Комиссии по этому поводу говорилось, что статья "применяется только, когда оба договора вступили в силу и применяются" *(238).

Учитывая значение вопроса, приведу мнение, изложенное на Венской конференции 1986 г. экспертом-консультантом Х. Уолдоком: "...Для целей определения, какой из двух договоров является последующим, соответствующей датой должна быть дата его принятия, а не его вступления в силу. ...Иной вопрос возникает о дате, с которой правила, содержащиеся в статье: будут иметь значение для каждой отдельной стороны. В этом случае дата вступления договора для конкретной стороны имеет значение для цели определения момента, с которого эта сторона будет связана обязательствами, возникающими из статьи..." *(239).

Сказанное порождает определенные затруднения. Принятый договор может и не вступить в силу, может обрести силу после последующего договора, вступившего в силу. Следует также учитывать, что до вступления договора в силу принявшие его государства не могут предпринимать действий, противоречащих его целям, в том числе и путем заключения соглашений.

Немало комментаторов Венской конвенции 1969 г. отмечают недостатки рассматриваемой статьи. Так, И. Синклер писал, что едва ли вообще можно было бы сформулировать общие правила. Практика государств весьма разноречива и продолжает развиваться *(240).

Таким образом, установлена своеобразная презумпция единства договорных обязательств участника. Статья 30 Конвенции регулирует основные связанные с этим вопросы. Согласование положений различных договоров должно осуществляться участниками в процессе применения. В случае расхождения мнений по этому вопросу стороны прибегают, прежде всего, к взаимным консультациям.

Соответствующие постановления содержатся во многих договорах. В Уставе Организации Договора о коллективной безопасности 2002 г. сказано: "Любые споры в отношении толкования и применения положений настоящего Устава решаются путем консультаций и переговоров между заинтересованными государствами-членами" (ст. 27) *(241).

Приведенные положения имеют значение для внутригосударственного осуществления постановлений договора. Так, судебный орган в пределах возможного добивается согласования расходящихся с ним положений непринципиального характера. В этих случаях целесообразно прибегать к помощи экспертов, а также направлять запрос в правовой департамент МИД РФ, который даст свое заключение.

Анализ практики судов разных стран свидетельствует, что она достаточно своеобразна. В США суды довольно часто прибегают к толкованию договоров, поскольку последние содержат нормы, применимые в судопроизводстве. При этом они широко используют внутренние документы, относящиеся к заключению договора. Имели место случаи, когда суды решали вопрос о применении противоречащих друг другу положений различных договоров, являющихся самоисполнимыми. В основном они применяли общий принцип права - более поздний договор превосходит или молчаливо отклоняет предыдущее соглашение *(242). Что касается исполнительного соглашения, расходящегося с договором, то для таких случаев судебная практика не выработала четкого ответа *(243).

По мере развития договорных отношений и усиления их влияния на внутреннее право судам предстоит довольно сложная работа по толкованию и согласованию договорных постановлений, расходящихся друг с другом.